論PPP模式下我國城市生活垃圾的治理及其糾紛解決機制

■徐偉偉

（南京財經大學法學院，江蘇 南京 210000）

一、我國城市生活垃圾治理下的PPP項目

隨著我國城鎮化的發展，中國的垃圾總量以每年5%到8%的速度增長，“垃圾圍城”意味著我國城市生活垃圾治理的急迫性。近些年來，PPP模式在解決公共服務項目上發揮著重大作用，而運用到生活垃圾治理中仍處于起步階段。PPP模式作為新興的融資模式，在生活垃圾治理領域的應用使其能夠通過引入市場競爭機制提高公共服務效率，不僅是全面深化政治經濟體制改革決定的重要體現，而且有利于我國生活垃圾處理無害化低能現象的緩解。

（一）城市生活垃圾治理下的PPP項目

我國城市固體廢棄物處理行業較之于水污染、空氣污染而言起步較晚，近些年來城市垃圾產量增長快速，對于我國城市市容治理、污染防治、環境保護方面都造成了一定壓力。根據我國城市環境衛生協會統計，我國大約每年有10億垃圾產量，其中生活垃圾占比五分之二[1]。垃圾處理通常有衛生填埋、垃圾焚燒、生物處理三種方式，我國以衛生填埋和垃圾焚燒為主要處理方式，同時城市生活垃圾分類工作也在上海市相關垃圾分類條例的出臺后在全國引發熱潮與關注。除此之外，城市生活垃圾處理還包括運輸過程，而我國垃圾分類、運輸、處理過程尚未形成清晰完整的產業鏈，同時基于政府財政債務問題以及PPP模式應用在公共服務項目上的經驗借鑒，在城市生活垃圾治理這一區塊借助政企合作形式必然會對有效解決我國城市生活垃圾治理壁壘產生積極作用。

城市生活治理下的PPP模式，即可定義為政府以城市生活垃圾分類、運輸、處理、回收等一系列工程與垃圾焚燒及填埋場公共產品吸引社會資本參與建設與運營，以雙方合意達成協議為前提，共同盈利、共擔風險，在所達成協議的基礎上所形成的一種長期合作關系及在這種關系下具體開展的各項與城市垃圾治理相關的活動項目。而后頒布的一系列規范性文件都為城市生活垃圾處理PPP項目的逐步推進乃至實踐提供了理論基礎。

（二）PPP模式應用于城市生活垃圾治理的意義

城市生活垃圾處理是當前城市建設發展、市容建設之中的重要問題，據統計，到2020年城市生活垃圾清運量將達到2.15億噸[2]。我國經濟要邁向追求“綠水青山”步伐，城市生活垃圾治理是關鍵一環。在政府與社會資本之間建立互利共贏伙伴合作關系，垃圾治理領域引入PPP模式不僅可以緩解地方政府財政壓力，大幅度解決資金和技術問題，還有利于提升城市生活垃圾處理的效率，從而實現經濟與環保的雙贏。政府需要借助社會資本在資金和管理上的優勢推動解決城市生活垃圾治理問題，從而實現治理的專業化與科學化。

（三）PPP模式應用于城市生活垃圾治理存在的問題

PPP模式引入到城市生活垃圾處理中還處于摸索階段。首先，PPP模式存在新穎性，還沒有形成專門的立法體系，相關的管理制度也不完善。社會資本方會考慮到風險而不愿參與公私合營中，在城市生活垃圾處理領域尤為明顯。項目本身存在的高挑戰度，政府相關企業補貼制度、管理制度的缺失，期限長、利潤回報低，這些都導致很多資本雄厚、技術新穎的企業望而卻步。其次，政府監管力度不足。城市生活垃圾治理屬于市容管理之一，也是公益環保事務，政府的目標是公益性、服務群眾，而企業目標一直是利益最大化，目標不同，分歧必起，城市生活垃圾處理領域又屬于新興領域，其中所附帶利益、價值不由分說。若不加強監督，利益走向又會成為新問題。再次，生活垃圾治理PPP項目單一，缺少垃圾分類與回收環節。最后，在PPP項目中，失敗案例居多，城市生活垃圾處理領域也在所難免，糾紛解決途徑也存在爭議。

二、我國城市生活垃圾治理PPP模式失敗案例分析

(一）在城市生活垃圾處理PPP項目實踐案例中尋求原由

垃圾焚燒可以產生熱量應用于發電且其再利用率高，垃圾焚燒發電項目占總項目比為80%，較之于其他垃圾處理方式研究范圍更廣，推進速度也更快?？紤]到城市生活垃圾處理方式中焚燒發電法對于資源再生、改善環境意義較之深遠，所以將我國垃圾焚燒發電作為全國城鎮生活垃圾無害化處理的關注重點，因此本文也以垃圾焚燒發電PPP項目作為研究主體，以垃圾焚燒發電PPP項目的案例作為研究對象。近些年來，垃圾焚燒發電項目失敗案例數不勝數。

咸寧市豐泉垃圾焚燒發電廠于2016年開工建設，采取BOT模式，即建設—經營—轉讓模式，福建豐泉公司作為該投資項目的社會資本方。豐泉垃圾焚燒發電廠總投資額約4億元，建設總規模為日處理垃圾1000噸，年發電量為8000萬度，項目分兩期進行，填埋場采用了防滲、防雨、防塵、防風等措施，并建設擋水墻與雨污分流設施[3]。豐泉垃圾焚燒發電廠內相關基礎設施完善，實現了生活垃圾治理PPP模式化，不僅帶動全市經濟效益和社會效益，更是顯現出“綠水青山”模式下的環境效益。

但在該項目建設之后兩個月，該焚燒發電廠出現飛灰處置不規范的問題，同時還涉及一家?；饭具`約回收問題，危化品公司與福建豐泉公司之間，咸寧市政府與福建豐泉公司之間，?；饭九c咸寧市政府之間，問題糾紛復雜難辨。而這僅僅是開端，曾經寄予民眾“藍天凈土”的咸寧市豐泉垃圾焚燒發電廠不到三年就受到質疑，項目選址靠近城區、學校及市自來水廠，垃圾分類沒有保障，成堆垃圾一同焚燒，監管力度不足下反而加重污染。補助方案無法兌現至項目處于收入不足困境。

從咸寧市豐泉垃圾焚燒發電廠的起步到困境，失敗因素值得深思。首先，咸寧市政府項目選址不當，后期垃圾不分類就進行焚燒，飛灰處置不當，造成污染問題。公眾質疑政府著眼于短期利益，忽視群眾利益，公開化、透明化工作不明朗。其次，政府信用問題成為壓迫垃圾處理PPP項目神經元的關鍵“稻草”，政府作為PPP項目的合作者之一，爛作為、不作為，對PPP協議中所做出的承諾與約定視若無堵。再次，政府由于經驗能力不足，決策失誤，導致項目定義時未考慮到垃圾焚燒發電廠選址失誤所產生的排放物對于周圍居民的影響。最后，對于城市生活垃圾分類及針對PPP垃圾焚燒發電廠所依據的法律法規和政策存在缺失。

（二）生活垃圾分類與回收PPP項目的缺失

城市生活垃圾分類與回收可以從源頭上有效解決垃圾收運處理問題，緩解在垃圾填埋、焚燒程序中的垃圾分類工作量，減輕城市生活垃圾綜合處置成本。2019年是垃圾分類“火熱年”，11月15日，住房和城鄉建設部召開《生活垃圾分類標志》發布新聞通氣會，公開了新的《生活垃圾分類標志》，指出生活垃圾類別調整為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾及其他垃圾[4]。之前公眾對于垃圾分類標準概念模糊，甚至會依靠拾荒者分揀送到垃圾站，垃圾回收車形同虛設，回收過程中又混合了所有垃圾。我國垃圾資源化、再利用率低，從源頭下藥，始端末端一同注重，符合環境治理預防原則理論。PPP項目運用于城市生活垃圾分類正在處于起步萌芽階段，發揮PPP項目在垃圾分類領域的優勢，必然會縮短城市生活垃圾綜合治理路程，加快城市市容建設。

（三）當前形勢下的防范措施

我國PPP垃圾處理項目在建設運營中風險重重，政府信用及決策、監管體系、政策法律、技術及有害物質處理、項目選址等環環相扣，每一過程出現差錯，都會對PPP垃圾處理項目造成影響，縮減項目壽命，提升項目失敗率。因此在風險下總結防范措施非常必要：首先，健全的垃圾分類體系是垃圾焚燒發電、垃圾填埋等垃圾處理的前提，政府需要加強相關法律條例的制定及保證垃圾分類基礎設施與人員，如智能垃圾箱、垃圾車、垃圾分類收運人員、垃圾收運企業、垃圾中轉站等的完善。其次，生活垃圾處理涉及公共利益，透明化、公開化才能阻止類似因監管不力而導致的失敗案例。再次，城市生活垃圾焚燒發電項目等雖采用政企合作模式，但起主導作用的只能是政府，巨大的環境風險應當由政府買單，財政全額保障才能有效防止政府失信，防止企業“偷工減料”。最后，焚燒發電下必然會對周圍居民生產生活造成一定程度的影響，對于利益損失者采取公平補償原則才有公眾基礎。

但防范措施并不會阻止糾紛的發生，PPP模式下垃圾治理項目失敗案例錯綜復雜，企業面對政府失信時究竟如何保障自身權利？有害物質處理不當造成環境污染時又如何救濟？城市生活垃圾治理PPP協議下的上訴條件、經濟糾紛如何界定?

三、我國城市生活垃圾治理PPP模式失敗下的糾紛及解決機制

城市生活垃圾治理應用PPP模式為大勢所趨，以現有模式完善相關的法律法規、政府做好合作者及監督者工作等前提下，仍然要意識到PPP模式下城市生活垃圾治理隱藏多重風險，糾紛在所難免。PPP項目前期需建立廠房等基礎設備，資金投入大，企業方一旦在利潤分配、經營管理等中遭遇困難，私營主體必定要因此承擔更多。即使立法能夠做到逐步完善，國家亦出臺政策以保護社會資本方利益，但城市生活垃圾焚燒項目中地方政府缺乏契約精神，不顧PPP協議明文規定拖延交付垃圾處理費等違約行為根本無法徹底斷絕。廢氣、廢水處理環節稍有不慎，環境污染問題隨之而來，前期預防重要，但真正遇到問題如何處理也很關鍵。因此，我國PPP模式下城市生活垃圾治理糾紛解決機制的構建的研究尤為重要。

（一）城市生活垃圾治理PPP項目糾紛解決機制選擇的三種觀點

PPP項目糾紛的解決目前存在三種觀點，即整體行政救濟論、整體民事救濟論及行政附帶民事救濟論，在城市生活垃圾治理中亦是。政府與項目公司簽訂就城市生活垃圾分類、運輸、處理、回收等一系列工程及垃圾焚燒及填埋場公共產品，以雙方合意為前提，共同盈利、共擔風險，在所達成協議的基礎上形成的一種長期合作關系及在這種關系下具體開展的各項與城市垃圾治理相關的活動項內容等所簽訂合同為相關PPP協議。PPP項目爭議合同的性質決定救濟途徑，當所判定爭議為民事合同時則更加注重政府和社會資本方平等的民主法律地位，糾紛解決機制將適用民事訴訟程序，采用協商、民事訴訟或仲裁的方式。當認定其為行政協議時則適用行政協議訴訟，采用行政裁決、行政復議或行政訴訟的方式予以解決。

關于PPP項目合同的法律屬性，沒有權威準確性答案，學界歷來有行政合同和民事合同的觀點爭議。除此之外還有一種觀點認為PPP項目合同應同時具備民事合同和行政合同的性質，屬于混合型合同。本文認為PPP項目合同具有行政合同性質，屬于行政協議，同時主體之間存在民事法律關系，系民商事和行政雙重混合合同。第一，在PPP項目合同中，不同于傳統行政行為的是行政主體需要同民事合同一樣承擔對等的權利義務，但政府同時在整個項目中還承擔著監督管理和維護公共利益的作用。第二，需要明確PPP項目合同的目的是用于建設垃圾焚燒發電廠等大型公共基礎設施并服務于社會公眾，即PPP項目具有公益性質或準公益性質，例如政府與社會資本方雖共同分享利潤，但私人部門并不能過度追求利潤最大化，政府會對社會資本方的既得利益加以控制。PPP模式主要運用的領域是基礎設施和社會公共服務，政府是通過把這些工作交由社會資本方來完成從而實現政府實施社會管理的目標，歸根結底，PPP項目是政府借助社會資本方的力量而實施國家行政管理手段。PPP的真正推動者是政府，政府部門處于主動地位，社會資本方處于被宣貫角色的定位，PPP協議的行政色彩表明合同簽訂主體之間是不可能完全平等的。

（二）PPP項目訴訟糾紛解決機制下的行政附帶民事訴訟

在城市生活垃圾治理PPP項目中，由政府先對生活垃圾處理進行招標，選擇中標企業之后，政府與企業簽署合同，PPP協議具有復雜性與混合性，特許經營、前置審批、招投標等行政行為顯示出行政法上的公權特色，而基于雙方當事人意思自治而形成的股權轉讓、經營管理職權劃分所產生的是民商法上的權利義務關系。PPP協議中政府一方擁有行政優益性實現監督管理等目標，同時PPP協議中雙方并非平權關系，而是基于管理者與被管理者身份而形成的縱向權利義務關系，本質上屬于行政合同，存在民事法律關系，受到公法和私法的規制。

城市生活垃圾治理PPP項目糾紛解決機制下的行政附帶民事訴訟程序的應用意義主要體現以下幾個方面：首先，司法實踐中PPP協議糾紛中部分案件行政法律關系與民事法律關系之間相互交叉，PPP協議糾紛的混合型特征使在部分具體案件中難以將民行問題截然分開，難以精細分離，行政附帶民事訴訟形式的提出有利于PPP爭議實踐中訴訟類型的亂象的解決，不會造成PPP相類似案件在法院中認定為不同類型訴訟的尷尬。其次，法律中明確規定在PPP協議爭議糾紛應當提起行政附帶民事訴訟，是“有法可依，有法必依”原則的體現，準確定性PPP協議法律性質，統一地適用法律規則，確保司法程序、司法裁判結果的公正。再次，PPP協議糾紛系行政合同附帶民事法律關系的多元化交錯式糾紛，一律提起行政附帶民事訴訟，便于呈現混合多元化傾向的PPP協議糾紛的行政與民事不同法律關系的解決，避免出現一案不同判，一案不同院，上下院結論相互矛盾的現象。若將其以分屬民事訴訟與行政訴訟兩條途徑分別救濟，對于處于公私法交接地帶難以區分民事糾紛與行政糾紛的部分，不能保證最終不會出現相互矛盾的審判結果。最后，行政訴訟與民事訴訟之分一般還具有法院管轄指引的功能，確定PPP協議糾紛的訴訟模式為行政附帶民事訴訟，明確訴訟法院，減輕當事人訴累，緩和學界的矛盾。

（三）長遠視角適應發展的新機制構建

修改后的新《行政訴訟法》中行政附帶民事訴訟的規定為PPP協議糾紛提供了新的解決機制，但PPP作為經濟社會發展下的新生產物，在社會進步與新型經濟模式的發展下，行政附帶民事訴訟的性質顯然已經不能滿足社會發展的快速遞進。當前我國民告官的官司勝訴率僅有10%，行政訴訟雖作為限制公權力的一種有效形式，但低勝訴率、政府對判決結果的不回應不執行，都沒有體現司法權對于行政權的約束，行政附帶民事訴訟程序同樣逃離不開法院與地方政府之間的牽制[5]。這不禁讓人心生怯疑，城市生活垃圾治理下PPP項目一般生命周期長、資金規模大，且涉及公眾利益，政府作為核心參與主體又擔負著主導作用，一旦發生糾紛時，社會資本僅依靠行政附帶民事訴訟，可否能消除社會資本方積極參與PPP項目中的顧慮。私營主體對于PPP協議糾紛解決的現實需求是必需要顧忌的問題，很大程度上決定著社會資本方參與PPP項目的積極性。社會治理下新理念、新模式的產生，就要以新規則、新制度來應對，PPP協議糾紛解決機制路徑下需要構建特殊的糾紛解決機制，逐步推進PPP糾紛解決機制的步伐。

PPP項目本身就對傳統民事合同和行政合同訴訟模式的理論造成了沖擊，同時我國城市生活垃圾治理領域又處于起步階段，兩者都是新興領域。新型糾紛解決機制更加能夠對癥下藥，治標治本，統一式解決PPP協議糾紛下的民行交叉問題。當然新型糾紛解決機制及模式需要時間和適應能力的調試，出臺新的立法以及是否需要設立專項法庭、專項法官都需要實踐與適法性的驗證。因此新模式下的PPP協議糾紛解決機制需要一套專門的立法、一系列專門機構及制度、相關專業人才的更新，這一切都任重道遠，但勢在必行，一切皆需要時間的檢驗。