邊界理論視角下的長株潭城市群綠心地區生態補償研究

尹秋香

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

在國家中部崛起戰略中，作為國家重點發展扶持的四大城市群之一，長株潭城市群對于加快中部崛起意義重大。在長株潭城市群中，三市交界的生態綠心地區又是連接主軸的重要節點。根據《長株潭城市群生態綠心地區總體規劃（2010—2030）》，綠心地區位于長沙、株洲和湘潭三市交匯地區，共涉及3 市10 個縣級行政單位的21 個鄉鎮；總面積約528 平方千米，其中，長沙占57.9%，株洲占15.9%，湘潭占26.2%；功能定位是長株潭三市的生態公共客廳和具有國際品質的都市生態綠心。

從生態分布上看，該區域內田園與湖泊、青山交織，丘陵與盆地交錯，呈現出良好的生態完整性。對長株潭三市及周邊城鎮來說，綠心地區在水源涵養、水土保持、生物多樣性保護、生態隔離凈化、調節氣候和有效緩解城市熱島效應等方面將發揮重要作用，具有很高的生態綠心價值。從行政管理上看，該區域又位于長株潭三市交界地帶，盡管成立了長株潭湖南省長株潭兩型社會建設改革試驗區領導協調委員會辦公室（以下簡稱“兩型辦”），但因為其沒有具體的行政職權和事權，對三市政府并不存在行政體制上的制約關系，綠心地區的管理實為“兩型辦形式統籌，三市各自管理”的模式［1］。

生態邊界和政治邊界的非契合性導致該區域面臨著極其嚴重的發展與保護的矛盾沖突，陷入“建設相爭搶、用地都不管”的尷尬境地：一方面，三市相向發展意愿強烈，城市擴張、項目上新，不斷蠶食綠地面積，截至2017 年底，綠心地區林地面積比2014 年底減少約4 平方千米，森林覆蓋率下降1.85 個百分點；另一方面，三市在基本公共服務方面推諉缺位，“斷頭路”“斷頭橋”現象明顯，生態分割跨界污染嚴重。

二、長株潭綠心地區生態補償的難點

邊界效應導致綠心地區的發展呈現出欠發達性、不協調性和不可持續性。為避免其淪為“公地悲劇”，阻礙長株潭城市群的發展進程，基于其生態定位，構建跨邊界的生態補償體制機制勢在必行。但在具體實踐過程中仍存在一系列難點。

（一）跨邊界生態補償的協調主體如何確定

《湖南省長株潭城市群生態綠心地區保護條例》規定：省人民政府林業主管部門、發展和改革、經濟和信息化、財政、國土資源、環境保護、住房和城鄉建設、水行政、農業等部門按照各自職責，負責生態綠心地區保護的有關工作；長沙市、株洲市、湘潭市和涉及生態綠心地區的縣（市、區）人民政府具體實施本行政區域內生態綠心地區的保護工作。可見，目前長株潭城市群生態綠心保護是權力分散制度下的多主體參與、多層次協同的管理模式。但是，在各級現實利益訴求不一致、權利責任邊界不明晰、同級主體經濟發展不平衡、生態權益共享機制不健全的環境下，各個相關利益主體必然在具體問題上協同不足，在政策執行中拖延、推諉甚至回避，造成生態保護政策的落實大打折扣。因此，建立權威高效的政府協商溝通平臺，才能將生態訴求的基礎動力和合作博弈的反動力“黏合”起來，實現三市在生態保護方面的無縫對接。

（二）跨邊界生態補償的協調機制如何建立

《長株潭城市群生態綠心地區總體規劃》將綠心地區定位為城市群發展中的生態功能區，同時又根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等指標因素，將其劃分為禁止開發區、限制開發區和控制建設區三類主體功能區。基于當前我國“經濟不生態、生態不經濟”的發展模式，某區域若是承擔生態上的分工必然會損失經濟利益，最終導致區域間的失衡。特別是對禁止開發區來說，作為承接生態分工的區域，內含森林、河流、濕地等多種生態服務功能類型，其時空流轉規律各不相同，在無法精確描述或計算生態損益時空范圍和強度的情況下，必須輔之以各類補償與援助政策，才能維護綠心區域內外的發展平衡與穩定。因此，只有構建有效的跨邊界生態補償協調機制，才能為長株潭城市群的發展營造長期穩定平衡的生態環境。

（三）跨邊界生態補償的政策體系如何實施

根據《長株潭城市群生態綠心提質行動近期計劃》，目前生態綠心地區主要實施了退耕還林、中央財政造林補貼、礦山植被修復等重點生態工程，同時采取了公益林補助政策，其中，長沙、湘潭、株洲的畝均年補助標準分別為50、50、58 元。從實施效果來看，以政府財政轉移支付為主的生態補償模式本身存在一定的效率缺失，同時在湖南省整體財力有限、長株潭三市發展不平衡的情況下，生態補償效果更是大打折扣。因此，只有打破現有單一的生態補償模式，實施立體化的跨邊界生態補償政策體系，才能實現綠心地區的可持續發展。

三、長株潭綠心地區生態補償的路徑選擇

針對上述難點，長株潭城市群的綠心保護應該從區域協調方面突破行政障礙，立足生態功能區定位，開展跨區域生態協同共治、生態效益共享、生態成本補償。

（一）構建基于區域行政的生態協同共治模式

樹立區域行政管理意識，構建“省級統籌+市縣實施+社會參與”的生態協同共治模式。一是省級統籌。成立由省委領導牽頭，長株潭“兩型辦”、省直有關部門和長株潭三市主要領導組成的綠心管理委員會，全面統籌綠心的生態保護與建設，負責生態綠心政策、法規、標準、總體規劃、考評體系、重大決策的制定，通過定期牽頭召開市長聯席會議和部門聯席會議，統籌、協調、指導和監督省直單位、長株潭三市共同推進綠心生態治理體系與治理能力現代化。二是市縣實施。在全省統籌的基礎上，三市政府以綠心管委會出臺的總體政策規劃為基礎配合制定細化制度，并具體遵守落實，同時在產業、人口、土地、交通、投融資等方面制定配套的區域制度，逐步形成長株潭三市共同遵守的戰略性政策框架，為生態綠心的保護與開發提供制度保障。三是社會參與。養成生態文明自覺性，達成綠心生態治理共識；建立綠心重大事項聽證制度，擴大民眾有序參與綠心治理的規模；引導新聞媒體輿論監督正確導向，加強綠心治理監督。

（二）筑牢基于互惠共生的生態效益共享機制

基于分類發展、兼顧公平的原則，構建“主體功能區分類補償+跨區域綜合補償”的生態效益共享機制。一是建立主體功能區分類補償機制。不同的主體功能區意味著不同的建設允許模式、建設控制強度、生態保護強度等，因此，補償必須區別對待、有所側重。對于禁止開發區，可實行“經濟補償”的模式，對遷移企業賠償經濟損失，對遷移人口發放生態保護專項基本生活補助；對于限制開發區，農民收入水平不高但存在一定開發潛力，可實行“經濟補償+產業扶持”的模式，給農民發放一定的生態保護專項基本生活補助，同時實施積極的產業調整政策以增強區域發展動力；對于控制建設區，其開發潛力相對較大，可實行“經濟補償+財政轉移支付+建設指標補償”的模式，對于確需生態保護的區域，除了對居民進行生活補助外，還可加大財政轉移支付，并給予其他地方建設指標補償，以調動當地鄉鎮的積極性［2］。二是建立跨區域綜合補償機制。充分利用“兩型社會”綜合配套改革試點區的先行先試權，探索綜合運用財政政策、產業政策、基金投入、引導社會投入等多種補償手段，推進土地利用、責任分擔、政績考核等體制機制創新，實現綠心區域內部控制建設區、限制開發區對禁止開發區的跨區域補償，綠心區域外對綠心區域內的跨區域補償。

（三）完善基于多方參與的生態成本補償體系

按照政府主導、市場配合、社會參與的原則，構建“公共補償+互助補償+市場補償”的生態成本補償體系。一是建立財政轉移支付為主、項目和政策支持為輔的公共補償體系。從省、長株潭三市財力中拿出一定比例資金，成立綠心生態補償專項資金，并將分散在各部門的補助資金統一納入生態補償科目，實行考核動態調整的財政轉移支付方式；加大對生態公益林撫育工程等重大生態環境建設項目的支持力度；實施財政稅收、投資項目、產業發展、社會保障等優惠政策，改善投資環境，通過扶持受補償地區發展生態型、環保型產業，以培育新經濟增長點。二是建立主體功能區域內部的互助補償體系。在綠心區域內重點開發區塊劃定一定范圍，接納區域內部水源地等生態保護區的招商項目，實現異地開發等；從綠心區域內重點開發區塊的土地出讓金收益中提取一定比例，用于區域內部環?；A設施等生態工程建設或對水源地等生態保護區的補償。三是建立資源要素有償使用的市場補償體系。在排污權交易上，通過控制排污總量和污染源達標，嘗試建立政府管制下的排污權交易市場，設立排污許可準備金制度，逐步推進對企業排污行為的收費。在水資源的有償使用上，設立水價調節專項資金，并將水環境保護費、自備水用戶污水處理費、居民階梯式水價增額部分、非居民超計劃超定額加價收費等均納入資金繳納范圍，近期用于水源地保護，長期可用于重大設施及管網建設、發展循環經濟重點項目等方面。