高郵市水生態文明城市建設的實踐與思考

(高郵市水利局，江蘇 高郵 225600)

高郵市位于淮河流域下游的高郵湖畔，境內河湖眾多，溝渠縱橫，總面積1963km2，水面率約40%。近年來，隨著經濟社會的發展和南水北調清水走廊的要求，高郵市面臨著水時空不均、水效率不高、水污染嚴重、水生態退化[1]四大問題，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產[2]的形勢越發緊迫。2013年，高郵市被確定為江蘇省水生態文明城市建設試點縣(市)后，高郵市委市政府高度重視，緊抓契機，乘勢而上，以“一河一城、二廊三區、五景多點”為總體布局(“一河一城”即京杭大運河和高郵主城區，建設水生態文明城市建設核心區；“二廊三區”即實施淮河入江水道和南水北調三陽河兩條清水廊道，對東湖濕地、綠洋湖濕地、臨澤和甘垛等鄉鎮濕地的三個濕地區進行保護性開發；“五景多點”即致力打造高郵湖水利風景區、東湖水利風景區、大運河西堤水利風景區、市河水利風景區、北關河水利風景區等5個水利風景區以及湯莊鎮、菱塘鄉及特平、帶程、永豐、清真村等多點的特色水美鄉村)，全力推進水生態文明城市試點建設，努力破解高郵的水量、水質、水環境問題，高郵的水生態、水環境、水質量得到了較大提升，水生態文明城市建設取得了顯著成效。

1 高郵市水生態文明城市試點建設現狀存在的問題

高郵市隨著經濟建設步伐的加快，人們對良好水生態環境的要求日益增加，水資源、水環境、水生態、水安全所面臨的壓力越來越大[3]，一些水問題也隨之出現。

1.1 供水安全保障體系有待完善，防洪減災能力有待提高

1.1.1 供水安全

高郵市基本實行了區域集中供水，城鄉供水保障能力有了極大提升，但部分農村地區現有供水支管網漏失率相對較高。飲用水水源地比較分散，管理相對比較困難，承受的風險比較大。部分水源地監測體系不完善，存在安全隱患，安全保障體系建設有待提高[4]。

1.1.2 防洪減災

高郵市部分集鎮和村莊段的部分堤防仍存在險工患段，加之水工程大多建于20世紀70年代至80年代初，年久失修，工程老化，嚴重影響正常使用。部分區域河道行洪及擋洪能力尚不達標，現有排澇標準相對偏低。

1.2 結構性用水問題顯現

高郵市是農業大市，隨著社會經濟的發展，在需水結構上，生活及工業用水增加，生態環境用水提升，而農業用水降幅不大。由于本地水資源不足，且時空分布不均[5]，局部地區水資源配置工程和能力已不能滿足當地生產和環境用水需求。

1.3 城市水環境問題突出，綜合整治難度大

1.3.1 水系破壞影響

隨著經濟的發展，城市用地日趨緊張，原有的河網水系遭到嚴重破壞，引排不暢，絕大部分城河遭到人為的破壞和盲目的侵占，成了斷頭河、小水溝、旱河，活水引不進，澇水排不出。

1.3.2 硬質護岸影響

為減少占用土地資源，新改建河道岸坡大多采用硬質直立岸坡，原有河岸表面的土壤與水體被人為割裂開來，不但隔絕了河道與土壤的接觸，而且使河道沿岸原有植被遭到破壞，導致河流自凈能力下降。

1.3.3 人為污染影響

老城區由于原有的城區合流管道破損嚴重，新建污水管道的鋪設極其困難，工業廢水、生活污水、餐飲廢水、公廁污水直接排放入河，加之居民保護環境意識淡薄，垃圾隨意丟棄，人為污染對水環境造成嚴重影響，水體污染嚴重，水健康狀況明顯下降[6]。

1.3.4 違章搭建影響

居民自搭的房屋臨河而建，建筑形狀突兀，雜亂無章，違章搭建現象嚴重，導致部分河道排水不暢，河床淤積，蓄水、過流能力也大大降低，嚴重影響防洪排澇[7]，極大地破壞了河道沿岸的自然風貌和生態環境。

1.3.5 市政建設影響

城市污水處理配套設施建設不夠完善，管網建設落后于污水處理廠建設，再生水利用量比較少。隨著城市中心的逐漸東移，區域內的排水設施大多采取暗管排水，明溝明河排水工程嚴重缺乏，忽視了高郵作為水鄉之城的特色，使城市少了一份靈氣。

1.4 水功能區達標率較低

高郵市流域和區域骨干水源地水質總體良好，但水功能區河道水質不能穩定達標，部分河道斷面水質甚至呈劣Ⅴ類。農田土壤中含有的化肥和農藥殘留物，隨著灌溉退水或雨水沖刷進入河道，對水體造成污染。加上水產養殖規模大，布局不合理，污染治理措施較少，加重了農業面源污染，面源污染治理存在較大壓力。

1.5 與水爭地現象逐漸增多

高郵市屬于里下河地區，歷史上河網眾多，湖泊湖蕩濕地資源豐富。但自20世紀七八十年代開始，由于片面追求里下河地區的農業資源開發，從圍墾種植糧棉到大面積圍湖養殖，使湖蕩濕地面積急劇減少，水生態資源受到破壞，不僅喪失了防洪除澇的調蓄能力，也使生態環境進一步惡化。

1.6 水文化彰顯特色不明顯

高郵市有著悠久的歷史和獨特的文化，古、郵、水是高郵的城市名片，水文化遺產和歷史古遺跡較多，但隨著年月的流逝，人們似乎已逐漸淡忘了傳承歷史、積淀文化，水文化未能夠進行有效的挖掘和很好的保護，水文化宣傳和水生態文明宣傳教育方面亟須加強[8]。

2 高郵市水生態文明城市試點建設的實踐與做法

2.1 以飲水安全為重點，完善水安全保障體系

2.1.1 提高飲用水安全保障水平

加快實施集中式飲用水源地達標建設和備用水源地建設，重點對飲用水源地范圍內的污染企業、砂石碼頭、造船廠等各類污染源進行全面清理整頓；回購關閉88座小水廠，城鄉供水實現“同網、同源、同價、同質”，解決了44.2萬農村居民飲水不安全問題。

2.1.2 提升區域防洪排澇能力

里下河地區按照防洪工程20年一遇、排澇工程10年一遇的標準，推進圩口聯并、圩堤除險加固、集中建閘建站。城區防洪，按照50年一遇的防洪標準、20年一遇排澇標準，推進城區圩口聯并及堤防達標，逐步實現外圍屏障安全可靠；著力增強城區澇水外排能力，提高河道排水能力。

2.2 優化水資源配置體系

2.2.1 加強灌區節水改造建設

按照“現代化節水生態型灌區”的總體建設目標，推廣農業節水灌溉技術，實施了高郵市中型灌區節水配套改造工程、高郵灌區節水改造與續建配套工程、南水北調東線第一期里下河高郵灌區水源調整工程等，高郵灌區灌溉水利用系數為0.591，中型灌區灌溉水利用系數達0.646，灌溉水利用系數有了明顯提升。

2.2.2 實施農業水價改革試點

利用高郵市被列為全國農業水價綜合改革試點縣(市)的機遇，在湖西丘陵地區送橋和菱塘兩鄉鎮、運東里下河圩區的三垛和甘垛兩鄉鎮實施農業水價綜合改革試點，試點面積4萬畝。截至2017年底，完成農業水價綜合改革面積10萬畝，試點改革取得了階段性成效，得到了可復制、易推廣的經驗。

2.2.3 深入推進節水型社會建設

編制實施《高郵市節水型社會建設“十三五”規劃》與《高郵市水效領跑者引領行動實施方案》。創節水型企業(單位)、節水型學校、節水型社區、節水教育基地、水效領跑者，實行企業水平衡測試、六大行業對標達標活動，開展用水審計和節水評估，實施省、市級節水技改示范項目。

2.3 打造健康優美的水環境保護體系

2.3.1 從源頭控制污染源

對一批工業廢水污染源實施達標治理，對污染重、難治理的企業，實施關閉或搬遷。試點期間關閉了環保隱患較大的27家企業、13家船廠。關閉禁養區畜禽養殖場，控制水產養殖污染，建設無公害農產品基地，實施測土配方施肥，水產養殖等農業面源污染面積治理率達50.6%。

2.3.2 加強污水收集與處理

加大城區污水管道建設力度，新建小區實現雨污分流管道全覆蓋，老城區逐年推進污水管道建設。完成海潮污水處理廠改擴建工程，建設尾水導流工程，城市生活污水集中處理率為86%。加大農村污水收集和處理力度，全面推進農村生活污水治理[9]，實施了三垛、臨澤、卸甲等鄉鎮污水處理設施及配套截污管網建設，鄉鎮生活污水集中處理率有了大幅度提升。

2.4 構建良性循環的水生態保護體系

2.4.1 保護濕地與整治湖蕩

實施高郵湖生態移民工程，將居住于高郵湖邊的295戶計890人遷移安置，減少入湖排污量。拆除湖泊濕地范圍內的非法圈圩，對高郵市里下河湖區衛星遙感監測變化點的違章搭建開展現場執法。

2.4.2 恢復河流水生態

實施中小河流綜合治理工程，對骨干河道進行清淤疏浚、圩堤加固、岸坡整治、水系溝通及生態修復等綜合治理[10]，提高河道過水能力，改善河道環境面貌。對丘陵區沖溝進行水土流失治理，預防水土流失。

2.4.3 創建國家園林城市

持續推動城市園林綠化及市政基礎設施建設，逐步構建起以“水”為脈、以“綠”為廊、城市功能相對完善的人居體系。高郵市城市建成區綠化覆蓋率為41.8%、城市建成區綠地率為37.7%、人均公園綠地面積達10.2m2，已初步達到國家園林城市標準。

2.5 發展傳承文脈的水文化景觀體系

2.5.1 建設高郵大運河沿線文化帶

積極做好明清運河故道的保護、傳承以及利用，保護與建設明清運河故道、平津堰遺址、運河文化長廊、北門甕城遺址博物館、石工頭避風港等，充分挖掘、彰顯其世界文化遺產大運河重要組成部分的價值。

2.5.2 加強水系沿線景觀打造

近年來，高郵市積極推進大運河文化帶建設，在大運河和高郵湖之間打造高郵湖，京杭大運河與古邗溝，京杭運河東堤、西堤以及高郵湖東堤為“一湖二河三堤”的獨特景觀，確定高郵湖核心保護區、外圍保護地帶及周邊景區控制區域。建成高郵湖濕地公園(見圖1)、市河水利風景區、北關河水利風景區(見圖2)、運河西堤水利風景區等。

圖1 高郵湖濕地公園

圖2 北關河水利風景區

2.6 規范水管理體系

2.6.1 健全水資源管理體系

圍繞落實最嚴格水資源管理制度，制定下發了《關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》《高郵市農業節水精準補貼政策》《高郵市節約用水管理辦法》《高郵市全面推行河長制實施意見》《高郵市居民住宅二次供水管理辦法》等一系列文件。編制了《高郵市水生態文明城市建設試點實施方案》《高郵市節水型社會建設“十三五”規劃》《高郵市城鄉飲用水源地達標建設方案》等一批規劃與方案，為實行最嚴格水資源管理制度奠定了堅實基礎。

2.6.2 提升水資源管理力度

全面開展飲用水水源地達標建設，嚴格控制區域取用水總量，嚴格執行建設項目水資源論證制度，加強地下水管理和保護，按時完成地下水壓采和封井任務；堅持“五化”并舉，全面推進農村河渠整治，并建立了動態輪浚機制，農村環境實行“五位一體”長效管護，城鄉水環境面貌顯著提高；嚴格審批入河排污口設置，加強節水管理，豐富載體創建，提高用水效率。

2.6.3 增強水資源管理能力

全面推行河、湖長制，成立了高郵市河長制工作領導小組，設立了河長制工作辦公室，編制“一河一策”行動計劃，完成了3190塊河長公示牌的制作和安裝；建立水質實驗室，建設防污治水信息化子系統；在丘陵地區持續開展水土保持監測工作，新建林莊沖水土保持監測站；作為全國農業水價綜合改革示范縣之一，積極探索基層水權制度改革，組建13個鄉鎮(園區)農民用水戶聯合會，累計安裝計量設備328臺(套)，全市小型灌溉泵站計量設施配套率已達41%，粗放型用水得到有效控制。

2.6.4 提高水行政執法能力

規范行政審批工作，實行一個窗口受理，梳理不見面審批事項，并實施后續監管。加強依法行政工作，建設和完善水政監察網絡，不斷強化執法人員的理論學習和業務培訓，堅持作風、行風建設常抓不懈，執法、管理、收費等規范有序，執法效率不斷提高，人員素質不斷提升。全面綜合執法，切實做到足額征收、規范管理使用。

3 高郵市水生態文明城市試點建設的經驗與體會

3.1 堅持以人為本

黨的十九大提出，要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。緊緊圍繞“人水和諧”的生態治理理念，堅持以人為本，切實解決廣大群眾關注的水問題，為社會公眾提供更優質的水福利和水服務[11]，是水生態文明城市建設的首要之義。

3.2 水生態文明城市建設科學系統

高郵市水生態文明城市建設注重執行相關法規，遵循科學規律，堅持規劃先行。近年來，組織力量集中編制了《高郵市水生態文明城市建設試點實施方案》《農業水價實施方案》《高郵市城市防洪規劃》《水利改革發展“十三五”規劃》《高郵市退圩還湖規劃》等一系列規劃方案，確保水生態文明城市建設科學系統。

3.3 建設優先

水的時空分布與人們的需求之間存在不適應，協調人水關系離不開必要的水利基礎設施建設。近幾年，高郵市堅持建設優先，打牢水生態文明城市建設根基，先后實施了60余項水生態文明城市建設基礎工程。這些項目的實施為構建高郵市水生態文明城市“六大體系”奠定了堅實的工程基礎。

3.4 管理為要

高郵市加強了水資源管理，實行最嚴格水資源管理制度。全面落實“三條紅線”制度，加強水資源總量控制，不斷強化水功能區、飲用水源地和入河排污口監管工作，進一步嚴格取水許可、水資源論證報告書審查；加強水利工程規范化管理，強化河湖管理，依法劃定水利工程管理范圍，深化水利體制改革，穩步推進“管養分離”；加強防汛防旱管理，全面落實防汛責任，成為全省3個農村基層防汛預報預警體系建設試點市之一；加強工程建設規劃管理，嚴格執行基本建設程序，強化“四制”管理，加強“新五制”監督管理，確保工程建設質量。

3.5 多元資金投入

水生態文明城市建設涉及污染防治、生態修復、節水減排、安全保障、宣傳教育等諸多領域，需要投入大量資金。做好前期工作，使更多的水生態文明城市建設項目進入國家、省項目規劃，爭取上級投入；在市財政設立水利建設基金專戶，按季將基金劃入專戶，并明確了財政部門和水利部門職責，為水生態文明城市建設提供了可靠保障；提高農民參與建設管理工程的積極性，鼓勵集體和個人參與水利建設；實體化運作市水利產業投資公司，為水利建設與管理提供資金保障；加強涉農部門協調配合，整合涉農項目監督管理，提高資金使用效率，發揮工程規模效益。

3.6 政府主導水生態文明城市建設部門聯動

高郵市成立了水生態文明城市建設領導小組，由市長任組長，分管副市長任副組長，相關部門負責人以及各鄉鎮政府主要領導為領導小組成員。各鄉鎮也均建立健全水生態文明城市建設領導機構[12]，全面分解、落實水生態文明城市建設的年度目標任務。市政府定期組織召開水生態文明城市建設工作會議，嚴格把控工作進度、工作質量和資金安排，及時發現問題、處理問題，確保水生態文明城市建設工作規范、高效、有序開展，并將水生態文明城市建設業績作為領導干部工作實績考核的重要內容，建立多層次、多元化的考核機制，切實保障水生態文明城市建設目標的實現[13]。

4 結 語

高郵市近幾年的水生態文明城市建設成效較為顯著[14]，但在長效機制建立、水污染治理和再生水利用等方面還存在不足，距水生態文明城市建設的總體要求還有一定差距。下一步，要圍繞水生態文明城市建設，形成長效水生態管理機制，以水生態建設促生態發展，著力打造河湖安瀾、河暢湖美、河清岸綠的生態高郵，并借鑒學習國內外城市水生態文明城市建設的先進經驗，把水生態文明城市建設試點轉化為示范，形成可復制、可推廣的水生態文明城市建設高郵模式，真正做到惠及百姓、惠及民生。