中國減貧治理的制度性特征和政策框架

文|譚衛平

中國從救濟式扶貧到開發式扶貧再到精準扶貧，走出了一條中國特色扶貧開發道路。2013年以來，實施精準扶貧精準脫貧方略，減貧成效進一步顯現。中國減貧治理的目標是，到2020年底全面消除絕對貧困?，F在看來，這個目標是可以實現的。與此同時，中國積極開展國際減貧交流合作，推動全球減貧進程。

中國減貧的階段性特征明顯

一是，以制度改革解決農村普遍貧困的階段（1949-1978年）。通過農村土地制度改革，使土地包產到戶。同時改善農村基礎設施，發展教育衛生事業，推廣農業技術，建立社會保障體系，農村居民生存狀況大為改善。該階段，糧食總產量增加1.69倍、嬰兒死亡率下降75%、人口預期壽命提高近30歲、溫飽線以下農村人口比重降低了50個百分點。

二是，扶貧開發與國家戰略緊密結合、區域性整體貧困治理成效凸顯的階段（1978-2012年）。國家先后頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》和兩個十年《中國農村扶貧開發綱要》，確立開發式扶貧方針，劃定貧困縣和集中連片特困地區，建立從中央到地方的扶貧工作專責體系，形成跨農業、水利、交通、電力、通信等基礎設施建設和科技、教育、衛生、文化等社會發展領域的議事協調機制，在國家戰略層面推動有計劃有組織的大規模扶貧行動。

廣西靖西南坡鄉逢雞村把發展水果種植作為產業扶貧的主導方向

圖1

圖2

三是，中共十八大以來精準扶貧精準脫貧的新時代（2012年以來）。以習近平同志為核心的黨中央，把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，莊嚴承諾到2020年整體消除絕對貧困現象，實施精準扶貧精準脫貧，推動扶貧工作向落實到人、“精準滴灌”轉變，向分類施策、“靶向治療”轉變，向“拔掉窮根”、可持續發展轉變，創造了中國減貧史上的最好成績，成為世界上減貧人口最多的國家。

精準扶貧政策和措施在實踐中得到了檢驗

按當年價現行農村貧困標準（2010年不變價2300元）衡量，中國農村貧困發生率從1978年的97.5%下降到2018年的1.7%。農村貧困人口規模從7.7億人減少到1660萬人。

2012年，中共十八大以來，中國實施精準扶貧精準脫貧方略，6年來創造了減貧史上的最好成績。中國現行標準下的貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，6年時間減少了8000多萬人，連續6年平均每年減貧1300多萬人，貧困發生率從10.2%下降到1.7%。截至 2018年底，全國832個貧困縣，已脫貧摘帽436個。2013年有建檔立卡貧困村12.8萬個，2018年底還剩2.6萬個。

貧困治理帶動農村居民收入保持較快增速。據統計（如圖1），2018年貧困地區農村居民人均可支配收入達10371元人民幣，是2013年的1.7倍。2013-2018年年收入增速平均為12.1%，扣除價格因素，年均實際增長10%。實際增速比全國農村平均水平高2.3個百分點。

2018年，貧困地區農村居民人均可支配收入相當于全國農村平均水平的71%，比2012年提高8.9個百分點，與全國農村平均水平的差距進一步縮小。

貧困地區基礎設施和公共服務水平明顯改善。貧困地區以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，呈現出新的發展局面?；A設施和公共服務投入大量增加，發展能力明顯增強，特色優勢產業迅速發展，生態環境顯著改善，貧困群眾生活質量穩步提升。截至2017年，貧困地區通電話的自然村比重為98.5%，比2013年高5.2個百分點；通有線電視信號的自然村比重為86.5%，比2013年高15.8個百分點；通寬帶的自然村比重為71%，比2013年高29.5個百分點；主干道路面經過硬化處理的自然村比重為81.1%，比2013年高21.2個百分點；通客運班車的自然村比重為51.2%，比2013年高12.4個百分點（如圖2）。

貧困治理的制度體系得到了全面完善。精準扶貧精準脫貧方略包括一套完整的制度設計，包括明確的脫貧目標，對全部貧困人口建檔立卡，實施精準扶貧方略，建立責任、政策、投入、幫扶、動員、監督、考核等七大制度體系。

重慶舉行電商扶貧愛心購活動，拓寬貧困農民銷售渠道

責任體系要求貧困縣黨政正職攻堅期內保持穩定，構建省、市、縣、鄉、村五級書記一起抓扶貧，層層落實責任制的治理格局。

政策體系層面，國務院印發“十三五”脫貧攻堅規劃，中央和國家機關各部門出臺政策文件或實施方案，各地都出臺和完善了脫貧攻堅系列文件，很多“老大難”問題都有了針對性的措施。投入體系層面，匯集了中央和省級財政專項扶貧資金、金融支持等多渠道的投入來源。

幫扶體系層面，全國共選派77.5萬名干部駐村幫扶，期限1-3年。中央組織部組織開展抓黨建促脫貧攻堅工作，選派18.8萬名優秀干部到貧困村和基層黨組織薄弱渙散村擔任“第一書記”，著力加強農村基層黨組織建設，發揮帶領群眾脫貧致富的戰斗堡壘作用。

動員體系層面，東西部扶貧協作實現對30個民族自治州全覆蓋，中央層面共有320個單位定點幫扶592個貧困縣，軍隊和武警部隊定點幫扶2000多個貧困村。監督體系層面，中央巡視把脫貧攻堅作為重要內容。開展脫貧攻堅民主監督，8個民主黨派中央分別對應8個貧困人口多、貧困發生率高的省份，扶貧部門設立12317扶貧監督舉報電話，加強與紀檢監察、審計、財政、媒體、社會等監督力量的全方位合作。

考核體系層面，中央出臺省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法。從2016年到2020年，每年開展一次考核，由國務院扶貧開發領導小組組織進行，主要考核減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用管理等方面，確保脫貧攻堅質量。

中國減貧成就加速了世界減貧進程

改革開放以來，中國有組織有計劃大規模的實施扶貧開發，最早實現了聯合國千年發展目標的減貧目標，對全球減貧貢獻率超過70%。2020年，中國現行標準下的貧困人口將全部脫貧，歷史性地解決絕對貧困問題，提前10年實現聯合國2030年可持續發展議程的減貧目標，再次加速全球減貧進程，為全球減貧提供中國智慧和中國方案。