生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的銜接研究

陳若凡

（南京師范大學 法學院，江蘇 南京 210023）

一、問題的探索

關于保護生態環境問題，目前，我國已經初步建立了一系列相關制度。在部分省份改革試點后，2017年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱為“《改革方案》”）。目前，從先行試點推進到全國范圍內的試行是現階段生態環境損害賠償制度改革的主要方向。

在環境制度方面，2012 年，我國《民事訴訟法》中第55 條的條款與《環境保護法》及最高法院頒布的相關解釋的部分條款，一同確立了我國目前的環境民事公益訴訟制度。但是這兩項制度尚未形成融合的局面，而是各自施行，在實務中產生了許多問題。該如何運用制度間的銜接，合理節省司法資源，避免重復訴訟，是當今亟待解決的問題。

就差異化的角度而言，目前學界關于生態環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟如何銜接，正處于莫衷一是的局面，故本文將以生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的概念探討為路徑來討論銜接問題。

二、概念性質與辨析

目前，生態環境損害賠償訴訟概念尚不完善，性質也未有定論。學界關于生態環境損害賠償訴訟的性質定義主要有國益訴訟、特殊環境民事訴訟、特殊的環境民事公益訴訟以及混合訴訟幾類。其中，特殊的環境民事公益訴訟作為由李浩提出的新類型，在特殊環境民事訴訟說的基礎上更加強調生態環境損害賠償訴訟的本質為公益訴訟。

生態環境損害賠償訴訟的概念核心在于生態環境損害的定義。根據《生態環境損害賠償制度改革方案》，生態環境損害主要是指因污染環境、破壞生態造成的環境要素和生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。由上述定義可知，就訴訟的主要目的而言，政府主張生態損害賠償訴訟并不在于保護自然資源的所有權，而是保護生態環境所產生的環境價值［1］。

若堅持國益訴訟的性質，那么政府將只能對國有自然資源享有起訴的權利，而對于侵害集體資源、破壞生態的行為將無能為力，這大大縮小了生態環境損害賠償訴訟的保護與適用范圍，無法做到真正地保護生態環境。

實質上，這兩類訴訟并無太大差別。首先，就法條的內容而言，立法者并沒有完全區分生態環境與環境的區別。例如，在《民事訴訟法》第51 條中，就接連出現“污染環境”“破壞生態環境” 等詞語，并沒有明確對其進行區分。其次，在訴由方面，二者均是由于環境被污染和破壞引起的，保護環境便是共同的法益。再次，從案件的訴訟請求來看，基本上均為恢復原狀、賠償損失等要求。例如：要求被告承擔生態環境修復費用、服務功能損失等。

由上述三點可以得出，生態環境損害賠償訴訟和環境民事訴訟基本上是一致的，故可以在環境民事訴訟的大框架下，將生態環境損害賠償訴訟定性為其中的一類特殊情形來加以運用。值得注意的是，雖然在大方向上這兩類訴訟類似，但在一些細節上仍存在不同，這也直接導致了二者的銜接問題，即如何將這兩類制度融合。因此，下文將著重闡述銜接中存在的問題。

三、訴訟現狀及存在的關鍵性問題

（一）起訴順位的設置問題

現實生活中，由于起訴主體不同，這兩種訴訟時常會“撞車”。通常，當生態環境損害賠償訴訟的賠償權利人作為主體時，原告為省政府或者設區的政府。在社會組織提起的環境民事公益訴訟中，原告應為符合法律規定的社會組織。與此同時，若檢察院提起環境民事公益訴訟，那么原告即為檢察院。此時，如何最大化節省司法資源解決案件糾紛就成了問題的關鍵。

在排除各地試點的因素外，由于政府起訴的條件相對于社會組織較高，需要等待生態環境損害已然發生，故政府在大多數情況下只能在合并訴訟的前提下，以共同原告的身份來參加訴訟。這使得生態環境損害賠償訴訟無法展現自身的特性。若政府以共同原告的方式參與訴訟，既無法與環境公益訴訟進行銜接，也不符合法院要求的證明標準，難以達到其訴訟目的，造成司法資源極大浪費［2］。因此，起訴順位的設置問題便成為銜接的關鍵性問題。

（二）檢察院的功能發揮問題

在環境民事公益訴訟方面，監察機關承擔著起訴、支持起訴、搜集環境民事公益訴訟案件的信息與環境案件的監督等方面的工作；而在起訴方面，檢察機關更多的是作為一種補充性主體存在于制度中，根據《民事訴訟法》第55 條，在起訴順位上，檢察機關只在其他主體缺位的情況下才可以提起公益訴訟。檢察院雖然在職能上貫穿于環境案件中，但在司法實踐中并沒有發揮應有的作用，這就難以將檢察院的獨立職能與生態環境損害賠償訴訟進行有效銜接。

（三）證據規則適用的差異化問題

在生態環境損害賠償訴訟制度與環境民事公益訴訟的有關證據收集與保存規則方面，二者存在較大差別。而生態損害賠償訴訟中，生態環境損害鑒定評估是必不可少的，并且需要證明生態系統功能的退化是因原告損害環境而引起的。后者證明要求高于前者，在融合的過程中較為困難。因此，政府以共同原告的形式參與環境民事公益訴訟，并以其名義參與案件，很難實現訴訟的銜接。

四、訴訟的銜接途徑

（一）建立三層生態環境損害賠償治理訴訟體系

就性質而言，生態環境損害賠償隸屬特殊的環境民事公益訴訟類別。基于特殊優先的原則，在相同條件下，法院應先行受理生態環境損害賠償訴訟。作為生態環境損害賠償訴訟的主體，政府相比環保組織在訴訟方面具有更大的優勢。

首先，針對同一環境侵害行為，政府相比環保組織與檢察院在專業技術、數據搜集等方面擁有優勢。比如：政府中的環保行政機關在先行的環境監管中便能夠較輕松地獲取環境監測數據，提供有力的數據支撐；環保組織一般為民間組織，在抓取數據方面不具有行政機關得天獨厚的優勢；而檢察院中并沒有環保行政部門，人員專業性不足。

其次，生態環境損害的鑒定一般會涉及一些較為專業的技術規范。這些技術規范已經成為判斷生態環境損害的存在與否與嚴重程度的標準線［3］。而政府內部職權分工中有關環保的技術規范一般由具有環境監督管理責任的行政機關制定，毋庸置疑，這些技術規范在司法的證據證明中發揮著舉足輕重的作用。所以，相較于環保組織與檢察院，行政機關更適合作為維護環境公共利益的“第一順位”。

再次，由于環保行政機關具有法定的環保監督職責，所以由行政機關先行訴訟，有著無可比擬的職權配置優勢。相比其他主體，由行政機關擔當環境訴訟的第一順位有充分的法律依據。

需要注意的是，如若環保組織提起的訴訟內容較寬泛，超越了行政機關所提起的訴訟范圍，那么法院應依照共同訴訟的規定受理該環境民事公益訴訟，并合并審理。

在第一層與第二層的行政機關與環保組織之外，檢察院作為補充性的第三層發揮“墊底作用”。雖然《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》進一步細化了檢察院在公益訴訟中的職能，但就現實而言，檢察院極少提起環境公益訴訟，而是更偏向于處于一種監督狀態。在行政機關與環保組織維護生態利益較為主流的情況下，檢察院可以充分發揮自身的監督作用。構建環境訴訟的信息線索獲取渠道，為這兩類訴訟提供常態化信息。同時，利用公權力的優勢，支持社會組織起訴。由此，我國可以建立以行政機關為主體，環保組織次之，檢察機關補充的三位一體的銜接結構。

（二）對同一生態環境損害案件確立統一的證據適用規則

生態環境損害證據具有專業技術性，在鑒定評估和修復方案方面，政府極其依賴環境主管部門掌握的一系列檢測數據。雖然絕大部分案件都經歷了環保部門的立案調查與行政處罰，但是在審理生態環境損害賠償訴訟時法院在大多數情況下并不會采納環保部門提供的證據材料。這主要是因為環保部門與法院之間的配合程度不高。在直面具體案件時，環保部門往往僅服務于本部門并履行法律法規規定的職責，故環保部門提交的證據可能會因收集標準不一、鑒定意見不科學、采樣程序不規范等多種因素而影響其證明效力。

為提高案件處理效率，最大程度利用相關證據，可以在環保部門與賠償權利人之間設立信息共享程序，使賠償權利人可盡早介入案件，在證明自身與案件相關的前提下，查閱環保部門中的案件監測數據，保障其權益，同時提高證據的利用率。

綜上所述，生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟作為制度上的雙軌，是并行不悖的制度。因此，在制度探索下尋求二者的融合，能夠為自然環境的保護奠定法律基礎，這也是法律人的追求。