社會資本在公共基礎設施建設中的應用

江 媛 （廈門市湖里區建設服務中心，福建 廈門 361000）

1 引言

近幾十年，我國經濟迅猛發展，人們生活水平不斷提高，各地對城市公共基礎設施的需求量也不斷增加。由于公共基礎設施項目具有建設周期長、投入資金大、技術難度高等特征，依賴政府單一投資主體已不符合現代項目的發展規律。為減輕財政負擔，提高項目建營效率，政府采取公平公正的方式選擇一家具有投資、建設和運營管理能力的社會資本方，雙方按照平等互利原則，簽訂合作協議，開展公共基礎設施項目的建設工作。

2 相關理論概述

2.1 BOT模式概念

BOT(build-operate-transfer，建設－運營－移交)是一種項目實施方式，即政府通過特許經營權協議授權社會投資方進行項目的融資、設計、建設、經營和維護，在規定的期限內(通常10～30年)采用使用者付費或者政府補貼的方式，回收項目的投資和運維成本，獲得一定的利潤回報。特許期滿時，社會投資人將項目移交(通常為無償)給政府。

2.2 TOT模式和EPC模式概念

TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交 -經營 -移交)是政府部門將建設好的項目的一定期限的經營權有償轉讓給項目公司，通常TOT的運作是為了B0T模式的順利進行。EPC是工程總承包，中標方按合同約定對項目的設計、采購、施工等實行全過程承包。

3 社會資本項目建設的目標

公共基礎設施項目在多方合作機制下的建設目標，因各方的追求的利益不同而復雜。只有當各方共議一個可行的合作機制，才能夠在一個大的目標下求同存異，高效地實施整個項目。對于政府方，目標就要符合當地的實際需要，要有利于城市公共基礎設施的供給，提高城市的活力，實現公共服務的最大化等。對于社會資本方，盈利是最重要的目標，投入資金后，在一定期限內能得到有效的回報，同時還能夠保持一定的市場占有率。

4 社會資本項目建設開發模式

在我國，政府與社會資本合作模式是解決城市基礎設施供給不足，破解財政困難的有效措施。不同城市、不同地區、不同的項目采取的社會合作模式不盡相同，各地各項目需根據自身財力與實際情況，采用不同的合作模式。

4.1 城市的停車場項目

①開發模式

可采用TOT+BOT模式，當地政府授權實施機構公開招標選定一家社會資本方。中標的社會資本方將與政府指定的出資方代表（通常是擁用存量停車資源的當地國企）按照規定的股權占比共同出資成立項目公司，項目公司負責已建項目的運營移交及新建項目的設計、建設、運營和移交。協議規定合作期限為30年，項目投資為xx億元。合作期間，無政府補貼，采用使用者付費的模式。使用者付費包括停車費收入、充電樁收入及商業租賃收入等。在停車場項目可配套商業項目，可起到停車場與商業互利互惠的作用。例如配套餐飲業，停車場可吸納有停車需求用餐顧客，飯店也同時可解決顧客停車問題。

②原因分析

隨著我國汽車保有量的不斷增加，停車產業將有不可估量的前景，引入社會力量，不但有利于解決建設資金問題，更有利于停車業的產業化發展和停車設施建設的多樣化和市場化。采用TOT+BOT模式，比單純的BOT模式更有助于項目公司的順利運營，公司組建后，先行經營存量資源，形成穩定的現金流，擁有良好的融資條件，為下一步新增項目打下扎實的基礎。城市停車場屬營利性公共設施項目，政府應該多在政策上加以扶持以增強項目公司的營利能力，而非直接給予缺口補助。

4.2 城市地下管廊建設項目

①開發模式

可采用BOT+EPC模式，即地下管廊采用BOT模式，管廊上方的市政道路采用財政投融資+EPC總承包模式。中標的社會資本方同時為管廊的投資建設運營方與道路的總承包方。中標的社會資本方與政府指定的出資方代表依照約定的股權占比出資成立項目公司，項目公司負責投資、建設和運營。實施機構與項目公司簽訂《特許經營協議》，約定經營年限與權利責任。城市管廊項目一般采用使用者付費+政府可行性缺口補貼的模式。政府可出臺禁止鋪設其他市政管網的政策，來倒逼所有市政管線全部進管廊。

②原因分析

我國的“地上”建筑飛速發展，“地下”工程建設卻略顯滯后。地下綜合管廊項目有利于解決城市內澇、管線煤氣泄漏爆炸等地下空間問題，各地政府都在積極推動地下綜合管廊的建設，但由于項目特點決定建設投資額巨大，單靠地方財政難以承受。引入社會資本，成為解決這一難題的有效抓手。項目特點要求管廊上方道路需同步施工，多個施工方并存顯然不符合實際情況。市政道路項目無經營性收入，以前多采用BOT+BT模式，道路建成后即時移交還政府，政府分期返還中標方的建設資金，這種模式無形中增加地方政府的隱形債務，目前已被國家禁止。所以本項目建議采用BOT+EPC打包招標的模式，即有利于項目建設的順利進行，又可避免政府隱形債務的增加。

5 相關建議

5.1 加強政府主管部門服務職能

行業主管部門不僅是行業的管理者也是政策的制定者，為鼓勵社會力量參予公共基礎設施建設，需要一個建立公平的政策環境，保障各方的基本權益。行業主管部門各相關職能單位均需責任明確，保證政策的可操作性及執行力度，實現行政效率的不斷提高。

5.2 加強合作項目的風險管理

BOT運作模式流程圖

在項目的全生命周期里，從前期策劃階段到可行性研究階段再到項目建成投用階段，經常要受到多種因素影響和多重的阻力，而這些因素和阻力又具有非常大的不確定性，每策劃一個項目，都需總結以往案例的風險點，實現可預見風險的規避機制。

5.3 加強專業人才的培養

項目工作人員的專業素養影響著項目的實施質量，需重視相關工作人員的綜合素質的提高。定期對相關工作人員開展培訓，提高專業能力。特別是要注意合同、法律和談判等方面能力的提升。通過工作人員的能力的提升來帶動項目實施質量的提升，達到社會效益與經濟效益多方共贏。

5.4 完善相關法律法規

在項目合作期間，通常會經歷若干屆政府，為避免社會資本遭受不公待遇，需加強法律法規建設，加強多重監督管理，履行契約制度，保證政府和社會力量的利益均不受損害。

6 小結

政府在傳統的財政投資項目中既是投資者，又是管理者和監督者，這種建設機制不利于高效高質量地完成公共基礎項目建設。引入社會資本參予建設項目后，政府可實現從“經營者”到“監管者”的轉變，與社會資本方各司其職，互相監督。這種合作模式對于提升國家治理能力和實現國家治理現代化、轉變政府職能有著積極的影響。在公共基礎設施吸引社會資本參與供給，一是可以減輕地方政府的財政壓力，集中發揮政府服務的職能，使人民群眾獲得高質量的公共設施和公共服務；二是為巨大的、閑置的社會資本創造市場發展空間，實現資源合理配置，使得社會主體在市場體系中發揮其優勢和創造力。然而，我國在引入社會資本參與公共基礎設施建設中遇到了諸多障礙。各級政府部門要積極鼓勵和引導，規范市場環境，實現社會資本之間的良性競爭，推動公共基礎設施建設新合作機制健康發展。