總體國家安全觀指導下的新時代應急管理體系建設

摘 要：進入新時代，我國進入到一個新的發展階段，安全問題沒有隨著社會的發展與人類的進步而減少，相應的在原有安全問題的基礎上又出現了新的安全問題，在總體國家安全觀指導下構建新時代的應急管理體系已刻不容緩。本文從應急管理體系建設的理論基礎、基本原則、主要內容等幾方面，對我國新時代應急管理體系建設做出了論述。

關鍵詞：總體國家安全觀;應急管理;體系;新時代;理論基礎

進入新時代，我國面臨的挑戰不僅沒有減少，反而越來越多，且形勢越來越嚴峻。黨的十九大報告中明確指出：統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。把安全與發展放到黨治國理政的高度來統籌，安全的重要性是不言而喻的。發展是為了更安全，安全是為了更好的發展，二者相互依賴，忽視其中一個方面，另一個方面就會受到制約，為了為我國持續健康穩定發展和人民幸福美好的生活筑起堅固的屏障，構建應急管理體系，筑牢安全的防線，是新時代刻不容緩的大事情。

一、應急管理體系建設的理論基礎

1.理論基礎

從古至今，應急管理都是人類活動的內容之一，隨著人類實踐領域的拓寬、認識的逐步深入，此項活動也逐漸由被動而為轉向主動出擊，變成人類的一種自覺行為，對應急管理的關注也逐漸由實踐轉向理論直到今天的理論與實踐并重。2003年以前，我國應急管理工作的著眼點是一些專項領域，特別是自然領域，比如地震、洪澇、干旱等，應急管理工作也只是立足于本領域來做，在實踐中，重事后應急輕事前預防。對應急管理的研究也主要集中在一些突發事件較頻繁的領域，從單一領域認識研究應急管理。從2003年到2013年的十年間，在學習借鑒的國外先進經驗與理論的基礎上，雖然有所突破，但一直沒有形成系統的指導應急管理的理論，應急管理的研究與實踐主要著眼于突發事件，圍繞著突發事件來開展應急管理的研究和應對工作，還沒有真正形成合力，應急管理的短板依然清晰可見。在實施應急管理的過程中缺乏系統考慮，沒有統籌規劃，就突發事件談應急管理，在某種程度上是把突發事件的應對等同于應急管理，而不是以應急管理指導突發事件的處置與預防。

2014年4月15日，習近平在中央國家安全委員會第一次會議上指出，當前我國國家安全的內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路”的總體國家安全觀。做到：既重視外部安全，又重視內部安全;既重視國土安全，又重視國民安全;既重視傳統安全，又重視非傳統安全;既重視發展問題，又重視安全問題;既重視自身安全，又重視共同安全。在我國構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。

總體國家安全觀的提出，為我國開展有中國特色的應急管理工作和應急管理體系建設提供了堅實的理論基礎。總體國家安全觀是習近平同志站在新的戰略高度，運用馬克思主義的觀點，在對歷史、現實和未來的充分思考和理解的基礎上提出來的，是馬克思主義關于安全認識的新高度，是指導我國安全管理工作綱領性的文件，是引導我國應急管理建設的燈塔。

2.應急管理及其定位

（1）應急管理的內涵

安全問題的存在是開展應急管理工作的根本原因，它是在人類實踐活動中由于各種關系不和諧造成的。應急管理是指應急主體立足于自身（國家、組織和個人）的安全需求，在主導者的組織、帶領下，針對人類實踐中潛在或出現的不安全因素，依據法律法規，借助于應急文化和應急工具，做出協調、化解、平息、躲避、評估、學習等行為的一種人類實踐形式。從國家的角度，應急管理是指應急主體在黨委政府的主導、組織、帶領下，依據法律法規，借助應急文化和應急工具，處理潛在的不安全因素，化解、平息或躲避已出現的不安全因素的實踐。從組織、個人的角度看，應急管理是指組織或個人為了自身的安全，依法依規，憑借自身能力或借助外力和應急工具，處理潛在的不安全因素，化解、平息或躲避已出現的不安全因素的行為。

（2）應急管理的定位

在人類的管理實踐中，從管理對象所處的狀態看，管理可分為常規管理和應急管理，常規管理是管理主體依規依制在常態下進行的管理實踐活動，應急管理是管理主體依規依制在非常態下進行的和常態下為非常態下管理服務所進行的準備性管理實踐活動，二者在人類管理實踐中既有重合也有分離。如圖1所示，應急管理是常規管理過程中的一些偶發的凸起點，凸起點的大小取決于安全問題的大小，凸起部分是非常態下的應急管理實踐，凸起點下方與常規管理重合的部分是常態下的應急管理實踐，是為非常態下的應急管理所做的準備性管理實踐，同時也是常規管理的內容之一。常規管理是連續的不間斷的，而應急管理是連續與非連續的結合，連續是指常態下為非常態下應急管理所做的準備性工作，在人類社會發展的任何階段都沒有中斷過，有的只是工作量上的區別;非連續是指同一領域或某一地區安全問題的出現是間斷的，導致非常態的出現也是間斷的，進而應急管理部分環節上的工作實踐也是間斷的。但不管怎樣，應急管理和常規管理并行，并融于常規管理之中。

3.應急管理體系

總體國家安全觀是一個理論體系，而基于總體國家安全觀開展的應急管理活動也應相對的成為一個體系。以總體國家安全觀為指導，從體系的高度來謀劃應急管理實踐，是做好應急管理工作的客觀要求。

體系是泛指一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體。應急管理實踐活動是在人類社會實踐活動過程產生，反過來又服務于人類的社會實踐活動，它已經滲透到了人類社會生活的方方面面，是和人類的發展成聯動關系的。應急管理體系是指圍繞應急管理實踐活動而形成的按照一定秩序和內部聯系組合成的有機整體。根據實際運行情況，他又可以分為狹義和廣義兩個層次。狹義的內涵是指應急管理職能部門自身按照一定秩序與聯系組成的有機整體;廣義的內涵是指在整個區域內與應急管理有內在聯系的職能部門按照一定秩序與聯系組成的一個有機整體。

4.應急管理體系的特點

（1）具有相對獨立性。應急管理實踐活動是管理實踐活動的一種形式，他有自身特有的運行規律，并自成體系，是一個獨立的管理系統。但是應急管理體系是又是融合在國家管理體系中，是國家管理體系的內容之一，受國家管理支配并服務于國家管理大局的，所以，他的獨立性又是相對的。

（2）閉合性與開放性統一。應急管理體系從狹義的角度講他是處在一個閉合狀態，但是從廣義的角度講，他又是開放的。閉合是指應急管理本身是一個獨立的系統，自成體系，他在運行的過程中，有其自身的實踐領域和工作界限。應急管理體系的開放性是從廣義的角度講的，應急管理工作除了應急管理系統本身開展之外，更需要其他職能部門的配合，其他管理職能工作開展的情況是應急管理工作開展的基礎，離開其他部門的配合，應急管理工作就失去了開展工作的基礎。

（3）穩定與發展的統一。應急管理體系在某一時間段和某個區域內是相對穩定的。但是隨著時間的推移和人類實踐領域的拓展，原有的應急管理的客體會變異，同時還會出現新的應急管理的客體，應急管理體系就需要根據現實人類實踐的需要進一步做出調整，不斷的豐富完善自身，以適應新的現實需求，從這個角度講，應急管理體系又是在不斷發展的。穩定與發展看是矛盾的，但二者在實際中并不矛盾，因為二者統一在人類的實踐活動中。

二、應急管理體系建設的原則

1.始終堅持黨的領導

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。辦好中國的事情，關鍵在黨。應急管理體系建設也不例外，應急管理體系是國家治理體系的固有內涵，他的理論基礎是總體國家安全觀，總體國家安全觀是黨在新時代總結以前馬克思主義關于安全理論和社會發展實踐基礎上，提出的符合時代發展要求的指導思想和行動指南，是黨領導人民治國理政的指導理論之一，要真正地把這一理論應用的實際工作中，離不開黨的領導。離開黨的領導，應急管理體系建設就會脫離正確理論的指導，而偏離正確的方向;就會迷失在眾多的安全問題中，而找不到解決問題的突破口;就會在疲于應付中，顧此失彼，使得體系無法加以完善，而發揮不出其應有的作用。

2.始終堅持以人民為中心

以人民為中心是黨的執政方略，更是黨的宗旨在具體工作實踐中的具體體現，應急管理體系建設是國家治理體系建設的重要內容之一，是國家治理體系建設的根本要求，其出發點和落腳點是與國家治理體系建設的要求內在統一的。應急管理的客體是人類在實踐中產生的、阻礙或影響人類持續發展的安全問題，而安全問題又和人民的利益緊密聯系在一起的，解決安全問題，實際上就是解決人民的安全問題，離開了人民，應急管理工作就失去了其存在的基礎，其工作也將不具備任何價值與意義。

3.始終堅持應急管理工作為發展服務

應急管理工作是為解決人類發展過程中出現的阻礙或影響持續發展的安全問題而產生的，為人類的生存與持續發展保駕護航是應急管理工作的根本目的，在應急管理體系建設的過程中，這一客觀要求不能回避，應急管理體系建設要立足于為了人類的生存和持續發展，不要目的手段不分，忽視應急管理工作存在的現實基礎，而做出為應急管理體系建設而建設的本末倒置的事。

三、應急管理體系建設的內容

應急管理體系建設是依托于總體國家安全觀的，是一個結構復雜，內容豐富的體系，建設應急管理體系需要統籌考慮、全面謀劃，明確其內容是建設應急管理體系首先要解決的問題。

1.應急管理主體

主體是實踐活動的承擔者。從哲學上講，主體是社會的人，是有頭腦、能思維的從事社會實踐活動和認識活動的個人或社會集團。應急管理是人類在實踐中，面對由自然災害、自身實踐經驗不足、各種關系協調不到位等造成的安全問題而形成的一種實踐形式，在這種實踐活動中，承擔者是人類，也就是說，人類是應急管理主體。結合應急管理實踐活動產生的根源，具體來講，應急管理主體是人和由人組成的各類組織;人和由人組成的各類組織，既是安全問題的受害者，也是應急管理活動的駕馭者和操作者。在具體的應急管理實踐中，人是指處在安全問題或潛在的安全問題中的普通群眾，由人組成的各類組織是指社會生活中由人組成的各種正式和非正式的人集中活動的方式，從在社會活動中的地位來講，正式組織可以分為政府組織和非政府組織。政府組織在應急實踐活動中起主導作用，和非政府組織、非正式組織以及人一起構成應急實踐活動的主體。

2.應急管理客體

客體是主體實踐活動指向的對象。馬克思主義說的客體是客觀存在的一個方面或一個部分，它進入主體的活動范圍作為確定的對象被相對固定下來，并借助于已經具備的手段作用于它。在人類實踐活動中，應急管理主體實踐活動指向的對象就是應急管理客體。應急管理是因在人類實踐中出現的安全問題威脅到人類的持續生存與發展產生的，它作用對象指向安全問題，而安全問題產生于人類實踐活動中，是人類實踐中產生的各種不安全因素及已發生的影響安全的事件，因此，應急管理客體是人類實踐中產生的各種不安全因素及已發生的影響安全的事件。應急管理客體存在于人類實踐的各個領域，在現階段，具體存在于政治、經濟、國土、軍事、文化、社會、科技、信息、生態、資源等領域，它以潛在的或顯現的形式威脅著人類的安全。

3.應急工具

工具泛指勞動生產中使用的器具，應急工具是指在應急管理活動中為應對突發事件而使用的器具，它代表著人類在應急管理的實踐中應急科技發展的水平。應急工具是應急管理過程中不可或缺的憑借，先進的應急工具能有效提升應急管理水平和應急能力，有助于人類安全高效的化解安全問題，能為人類在應對各種安全問題時插上一雙翅膀，是應急管理體系建設不可缺少的重要內容。它具體是指應對各種安全問題的裝備以及生產這些裝備的技術設施等。

4.應急管理的體制、機制與法制

體制是指組織規范自身實踐活動的制度性安排，應急管理體制是指在應急管理實踐活動中，為了應對潛在的或已經發生的安全問題，在組織發展過程中形成的、規范組織架構和保證組織自身有效運轉及有利于組織職能實現的、與社會現實相適應的制度安排。應急管理體制是開展應急管理實踐的組織架構和主干，是開展應急管理實踐的基礎。

機制，在管理學中，是指某個復雜工作系統的演變規律，具體來講，就是指一個系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。應急管理機制是應急管理體系內各組成部分之間以及各組成部分內部相互作用的過程和方式。應急管理機制是應急管理體制本身、應急管理體制與其它體制之間高效和諧運作的制度安排，是與應急管理體制互依的關系，二者融合的越好，應急管理實踐的效果就越好。

法制是法律與制度的總稱。應急管理方面的法制，一方面起到規范機構設置及職責權限的作用;另一方面起到規范應急管理主體行為的作用。完善應急管理方面的法制，是依法治國理念在應急管理實踐領域得到貫徹的體現，也是應急管理體系建設的應有之意。

5.應急文化

文化是靈魂，是凝聚力和主動作為動力產生的源泉，是人類長期實踐中積累、沉淀和升華的成果，是物質形態和非物質形態結合體。應急文化是人類在同各類安全問題斗爭的實踐中產生、積累、凝煉而成的，表現為物質和非物質兩種形態。非物質形態的應急文化是人類應急管理實踐經驗的積累、沉淀與升華，主要表現為應急意識、思想、制度和技術等;物質形態的應急文化是應急管理主體面對客體時，為更好地應對客體，化解、平息或躲避其所造成的危害，在人類實踐中積累形成的文化憑借，主要表現為應急設施、災難遺跡、圍繞安全問題做的展覽館等。具體說，能把主體與客體聯系起來，有助于主體克服、限制或回避客體的憑借，都可以歸到應急管理文化的范疇。“應急文化對政府應急管理有思想指南作用，對各應急隊伍有智力支撐作用，對公眾應急活動有導向作用，對受災群眾抗災救災有提供精神動力的作用，對社會行為習慣有移風易俗的作用。”（“堅持以人為本 形成整體合力——浙江省應急管理專家組組長陳榮談應急文化建設”《中國應急管理》2013年第5期p46-49）應急文化是應急管理體系建設不可缺少的要素之一。

應急文化建設的內容包括：過去應對各種安全問題的理念、諺語、成熟做法;現在的圍繞安全問題制定的各項制度和修建的各種與安全問題有關的展覽館、博物館以及體驗館等。通過應急文化建設使人類應對各種安全問題的行為由被動變為主動。

6.應急管理體系的基本框架

應急管理體系建設的內容具體包括應急主體、應急客體、應急體制、機制、和法制、應急文化、應急工具等。應急管理主體與應急管理客體是體之兩端，應急管理體制是連接兩者的主干，應急管理機制與應急管理法制是保證應急管理主體在應急管理體制的連接下作用到應急管理客體，應急文化是應急管理實踐開展的思想基礎，應急工具是開展應急管理實踐的憑借。具體框架關系如圖2。

圖2

應急管理體系與其它管理體系一樣，都是國家治理體系的重要組成部分，應急管理體系與其它管理體系呈現出一種互補的關系。其它管理體系為應急管理體系奠定工作基礎，一旦出現安全問題就移交給應急管理體系;應急管理體系為其它管理體系提供安全保障，并就應急管理實踐中出現的安全問題向其它管理體系反饋政策建議等，它們共同作用于人類的社會實踐活動。具體如圖3。

四、總結

隨著社會的發展，安全問題越來越復雜，大有牽一發而動全身之勢，處置起來難度增加。應急管理體系建設應該運用系統思維和唯物辯證的方法，在總體國家安全觀的指引下，宏觀布局、細處著手。既要有其獨立性的一面，又要把其建設融入到國家治理體系中;統籌平時和戰時，通盤考慮，即把體系建設好，又不浪費資源;既要考慮到局部，又要覆蓋到全局。

參考文獻：

[1]習近平.《習近平談治國理政》第一卷.北京外文出版社，2014.10

[2]習近平.《習近平談治國理政》第二卷.北京外文出版社，2017.11

[3]朱相莉.應急管理：內涵、要素、性質與特征—基于新國家安全觀視角.http：//www.rmlt.com.cn/2015/0304/375151.shtml，2015.03

[4]朱相莉.應急管理的定位及運行過程——基于新國家安全觀視角.才智，2016.03

作者簡介：

朱相莉（1972--）男，河南駐馬店人，中共黔南州委黨校副教授，管理學碩士學位，研究方向為安全與應急管理。