全國水利發(fā)展資金績效評價工作的若干思考

馮宇鵬，丁志宏，程增輝

（中水北方勘測設(shè)計研究有限責任公司，天津 300222）

筆者所述的水利發(fā)展資金是指中央財政預(yù)算安排用于支持有關(guān)水利建設(shè)和改革的轉(zhuǎn)移支付資金，由財政部會同水利部負責管理。就全國水利系統(tǒng)而言，中央財政預(yù)算安排的水利發(fā)展資金是除了經(jīng)由國家發(fā)展和改革委員會渠道統(tǒng)籌安排的中央水利基建投資之外的第二大資金來源，是全國水利事業(yè)改革發(fā)展的重要資金支撐。

根據(jù)《財政部、水利部關(guān)于印發(fā)水利發(fā)展資金管理辦法的通知》（財農(nóng)〔2019〕54 號），財政部負責編制資金預(yù)算，審核資金分配方案并下達預(yù)算，組織開展預(yù)算績效管理工作，指導(dǎo)地方加強資金管理等相關(guān)工作。水利部負責組織水利發(fā)展資金支持的相關(guān)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨傅木幹坪蛯徍耍芯刻岢鲑Y金分配和任務(wù)清單建議方案，協(xié)同做好預(yù)算績效管理工作，督促指導(dǎo)地方做好項目和資金管理等相關(guān)工作。省、市、縣3級地方財政部門主要負責水利發(fā)展資金的預(yù)算分解下達、資金審核撥付、資金使用監(jiān)督以及本地區(qū)預(yù)算績效管理總體工作等。省、市、縣3級水利部門主要負責水利發(fā)展資金相關(guān)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨妇幹啤㈨椖繉彶楹Y選、項目組織實施和監(jiān)督等，研究提出本級行政區(qū)域內(nèi)的資金和任務(wù)清單分解安排建議方案，做好本地區(qū)預(yù)算績效管理具體工作。目前，水利發(fā)展資金的支出范圍包括10個方向，分別為中小河流治理、地下水超采綜合治理、小型水庫建設(shè)及除險加固、中型灌區(qū)節(jié)水改造及牧區(qū)水利與小型水源建設(shè)、水土保持工程建設(shè)、淤地壩治理、河湖水系連通、水資源節(jié)約與保護、山洪災(zāi)害防治、水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護等。

全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出力爭用3～5 a 時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)“花錢必問效，無效必問責”。

2018 年度是財政部、水利部全面開展水利發(fā)展資金績效評價工作的第2年，共涉及35個評價對象。績效評價工作貫穿項目前期、招投標、工程合同、工程施工、工程驗收等水利工程建設(shè)全過程，工作階段多、實施環(huán)節(jié)多、涉及部門多、影響因素多、實施時間長，需要實施全面質(zhì)量管理。各地在開展中央水利發(fā)展資金績效評價工作中積累了較為豐富的工作經(jīng)驗，取得了較為顯著的實施成效，但是也存在不少亟待解決的問題，分別總結(jié)闡述如下。

1 有效的經(jīng)驗做法

（1）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，實行高位推動。為保障中央財政水利發(fā)展資金支持開展的各子項目順利實施，各地方在省級層面、市縣級層面等普遍對開展項目實施的組織工作予以高度重視，有效落實指導(dǎo)、管理與實施責任。如福建省指定水利廳領(lǐng)導(dǎo)專人負責預(yù)算績效管理工作，多次召開廳長辦公會、廳長專題辦公會議，聽取工作匯報，協(xié)調(diào)解決問題，強化評價結(jié)果應(yīng)用，各項目縣均成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)負責的項目領(lǐng)導(dǎo)小組，財政、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門各司其責，齊抓共管，共同研究解決工程建設(shè)中遇到的問題。

（2）創(chuàng)新實施體制，加快項目建設(shè)。提前布置前期工作，結(jié)合簡政放權(quán)，加快推進項目建設(shè)，積極探索民辦公助、以獎代補先建后補等建設(shè)模式，加強項目督促指導(dǎo)，有效推進項目建設(shè)。如湖南省2018 年高效節(jié)水項目60 個建設(shè)項目中有43 個采用“四制”模式，嚴格按照相關(guān)程序組織實施。其余17個項目縣推行“以獎代補、先建后補、民辦公助”模式，縮短了前期工作時間，節(jié)約了項目資金，減少了矛盾糾紛，充分提高了群眾參與積極性。

（3）做好項目儲備，嚴格績效申報。一些省區(qū)根據(jù)地方實際情況，編制完成了省、市級水利各方向相關(guān)規(guī)劃工作，做好項目實施方案等前期準備工作，為項目順利實施奠定基礎(chǔ)。如陜西省結(jié)合省內(nèi)實際情況，提出了“拿著項目找錢”的做法和要求，修訂項目審查工作要點，要求各市縣提前安排好項目前期工作，做好項目儲備；江蘇省印發(fā)了《江蘇省省級水利工程維修養(yǎng)護項目評審辦法》，規(guī)范項目方案審核，進一步提高項目前期工作質(zhì)量。

（4）強化過程監(jiān)督，促進規(guī)范管理。各地普遍加強前期溝通協(xié)調(diào)，注重中期投資計劃管理，強化實施過程預(yù)算約束，嚴格監(jiān)管資金。如陜西省積極配合各級財政、審計等部門，對項目建設(shè)情況和資金使用情況進行跟蹤督查，初步形成了事前審查、事中督查、事后檢查相結(jié)合的良好監(jiān)管機制；浙江省財政廳、省水利廳分別于2018 年12 月、2019 年3 月布置有關(guān)市、縣（市、區(qū)）開展了2018 年中央財政水利發(fā)展資金績效監(jiān)控工作，提前掌握績效目標預(yù)期實現(xiàn)程度和資金運行狀況，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，督促落實整改，推動績效目標如期實現(xiàn)。

（5）聘第三方機構(gòu)，提高評價質(zhì)量。浙江、江西、甘肅、湖北、福建、吉林等省區(qū)在績效自評中采用第三方評估機構(gòu)參與的方式，提高了評價工作的公正性、客觀性。如吉林省在此次績效評價過程中，省財政廳聘請會計師事務(wù)所、省水利廳聘請長春市水利勘測設(shè)計研究院，從不同專業(yè)角度參與到全省績效自評工作中，充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，遵循“客觀、公正、科學(xué)、規(guī)范”的原則，“以結(jié)果為導(dǎo)向、基于證據(jù)”的評價思路，為吉林省績效自評工作提檔升級作出有力的技術(shù)保障。

（6）實行“大專項+任務(wù)清單”管理模式。中央實行“大專項+任務(wù)清單”管理模式，按照《國務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》（國發(fā)〔2017〕54號）要求，將中央財政水利專項資金整合為水利發(fā)展資金，在規(guī)定的10個支出范圍內(nèi)設(shè)定各省任務(wù)清單，充分賦予地方自主權(quán)，各省結(jié)合實際情況，統(tǒng)籌安排資金實施項目，有效調(diào)動了地方的積極性。

2 存在的主要問題

（1）績效評價工作認識不足、基礎(chǔ)薄弱。部分省區(qū)及相當一部分市縣對新形勢下全面加強績效管理工作的重要意義認識不足，甚至績效評價的認識還停留在財務(wù)審計的程度上，對績效評價的目的對象、工作內(nèi)容、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等認識不夠全面。大部分基層水利部門工作人員的績效評價工作專業(yè)素養(yǎng)不足，人員流動性大，對評價標準、術(shù)語概念的理解程度不足、存在偏差，出現(xiàn)上報材料不規(guī)范、數(shù)據(jù)不嚴肅等問題。

（2）績效目標管理過程松懈、不甚規(guī)范。部分省級和市級對績效目標管理松懈，存在未以正式文件分解下達績效目標、僅將績效目標分解下達至市級、市級分解下達至縣級過程遲緩、縣級指標合計值小于省級任務(wù)指標值、未理清資金整合與績效目標調(diào)整關(guān)系、績效目標調(diào)整缺乏依據(jù)、未完成約束性任務(wù)的情況下將資金用于其他支持方向等問題，管理松懈的最突出表現(xiàn)是大多數(shù)省份未按照要求將績效目標調(diào)整情況報備至財政部、水利部。

（3）資金管理存在薄弱環(huán)節(jié)、配套不足。個別省份存在將水利發(fā)展資金用于支持范圍以外的費用開支，如用于支付項目前期費等；部分市縣的獨立費用比例超出本省水利發(fā)展資金管理辦法規(guī)定的比例上限；部分市縣受經(jīng)濟發(fā)展水平限制，配套資金難以足額到位；中西部有相當大比例的縣級項目實際實施過程中僅利用中央補助資金、省級資金就完成了建設(shè)任務(wù)；財政資金支付滯后，甚至有些已完工或完成驗收的項目，前期工作費用仍未撥付給相關(guān)單位。

（4）項目建設(shè)管理不盡規(guī)范，運行維護乏力。個別項目前期工作深度不夠，項目可行性論證不足，導(dǎo)致實施困難、資金浪費等問題；部分項目存在招投標、合同簽訂、監(jiān)理日志、驗收報告等不規(guī)范的情況，個別項目工程設(shè)計達到公開招標金額而未履行公開招標程序；由于征地困難、氣候影響、地質(zhì)條件變化、設(shè)計變更等因素，多數(shù)省區(qū)存在個別項目實施滯后，甚至尚未開工的情況；一些公益性項目建成后的運行管理經(jīng)費落實難度較大，如高效節(jié)水灌溉工程運行中有更高的技術(shù)要求和運行維護成本，責任主體和管護經(jīng)費的落實、運行管理的技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)還有待加強。

3 工作的改進建議

（1）優(yōu)化評價指標體系。部分評價指標不合理，應(yīng)予以優(yōu)化。①河道治理等跨年度實施的項目，合同工期較長，正常開工但是截至評價節(jié)點仍未完成，會通過初步驗收率來影響質(zhì)量指標得分。建議細化評價指標，設(shè)置“是否為跨年度項目”，再根據(jù)分類結(jié)果進行評價和考核；②按照《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》（SL223-2008），單位工程驗收的條件是“所有分部工程已完建并驗收合格”，按照此要求，單位工程只要通過驗收，驗收合格率一定是100%，建議刪除“驗收合格率”指標；③因機構(gòu)改革，絕大多數(shù)地方水利部門的小型農(nóng)田水利管理職能已移交給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，建議刪除農(nóng)田水利建設(shè)與維修養(yǎng)護支出方向及其考核指標；④工程的建設(shè)依據(jù)是經(jīng)審查批復(fù)的工程設(shè)計文件，評價當年完工的工程是否滿足設(shè)計使用年限不合邏輯，建議刪除“是否滿足設(shè)計使用年限”的評價指標。

（2）編制評價工作指南。在優(yōu)化指標體系的基礎(chǔ)上，適時編制并印發(fā)《中央財政水利發(fā)展資金績效評價工作實施指南》，對績效評價的目的意義、實施流程、指標內(nèi)涵、評分標準、報告撰寫等進行詳細的解讀和界定，明確不同支出方向項目與產(chǎn)出、效益指標填報對應(yīng)關(guān)系，對指標漏填錯填等易犯錯誤進行重點強調(diào)，為夯實地方各級績效評價工作人員的實際操作能力奠定基礎(chǔ)。

（3）實施“回頭看”活動。在印發(fā)《中央財政水利發(fā)展資金績效評價工作實施指南》之后，實施“回頭看”活動，加大全國層面培訓(xùn)指導(dǎo)，具體組織和安排全國各省對其2018 年度的中央水利發(fā)展資金績效評價材料進行“回頭看”，對比分析扣分點，實行“以審代培”，提高培訓(xùn)宣貫的工作效果，重點之一是向地方明確績效目標的調(diào)整渠道。

（4）加強工作互動交流。以東北、西北、西南、華北、華南、華東、華中7個分區(qū)為單元，分別建立全國水利發(fā)展資金績效評價工作網(wǎng)絡(luò)交流群，便于各省交流經(jīng)驗，并安排專人負責各分區(qū)交流群的答疑解惑、交流互動工作。

（5）指導(dǎo)地方項目庫建設(shè)。實地調(diào)研績效管理先進省份和地區(qū)的有益做法，集思廣益，出臺省級、市級、縣級建立水利發(fā)展資金項目庫建設(shè)工作的指導(dǎo)意見，組織地方做好項目前期工作，減少由于前期工作不落實、不準確所造成的項目實施進度遲緩、資金沉淀、績效不高情況。

（6）壓實省級和市級責任。在績效評價指標體系中，考慮設(shè)置對省級、市級財政和水利部門落實在績效目標申報的“一上一下”“二上二下”工作過程中責任的指標，設(shè)置相應(yīng)分值，減免數(shù)據(jù)錯填、漏填等低級錯誤，督促地方各級水利部門明確和落實擬建項目的績效目標。

（7）建設(shè)績效管理信息系統(tǒng)。充分利用信息化等技術(shù)手段，建設(shè)信息錄入、層級審核、自評打分、材料歸檔等系統(tǒng)模塊，嵌入績效評價指標，關(guān)聯(lián)項目實施情況、資金執(zhí)行情況、評價指標完成情況、評價指標得分等要素，將全國系統(tǒng)與省級、市級、縣級系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)填報、審核數(shù)字化，提升績效評價工作效率。

4 結(jié)語

實施全面的預(yù)算績效管理是加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)工作，是實現(xiàn)水利高質(zhì)量發(fā)展的必要管理環(huán)節(jié)。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，改進水利發(fā)展資金績效管理工作的計劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、檢查（Check）、處理（Act），提高績效評價工作質(zhì)量，實現(xiàn)水利發(fā)展資金績效管理工作的PD?CA 良性循環(huán)是加強和改進水利發(fā)展資金績效評價工作的出發(fā)點和落腳點，是“強監(jiān)管”的有力助推器。