資源富集生態功能區可持續脫貧研究
——以生態價值實現為依托

2020-01-11 16:37:42

江西社會科學 2019年12期

資源富集生態功能區擁有豐富的生態產品卻相對貧困，究其原因，生態價值實現機制缺失是重要原因之一。創新生態資源的利用方式，探索政府引導、市場為主的生態產品價值實現路徑，是促進資源富集生態功能區可持續脫貧的重要方向。資源富集生態功能區要踐行“兩山”發展理念，改革生態文明體制，以生態價值實現機制試點為契機，構建自然資源產權保障、環境權益交易、綠色投融資機制，完善貧困戶利益聯結機制，促進綠水青山的資本化經營，走一條“生態美、產業旺、百姓富”的綠色發展之路。

當前我國有許多生態資源富集的貧困地區，對這些地區而言，將生態資源優勢轉化為經濟優勢，是決勝脫貧攻堅、實現鄉村振興的重要途徑。［1］資源富集生態功能區一般都處于工業發展水平弱，開發程度較低的貧困山區、湖泊、濕地。［2］我國14個集中連片貧困地區與25個國家重點生態功能區高度重疊，貧困地區與重點生態功能區、貧困地區與生物多樣性富集區重疊。［3］南方地區自然資源密集，但經濟發展水平較低，地區人民普遍收入較低。［4］資源富集生態功能區承擔著維護生態安全重任，同時又是相對貧困落后的地區。在鄉村振興的大背景下，如何通過資源富集生態功能區的生態價值助推脫貧，是政府部門與學界共同關注的重要課題。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》將生態保護與扶貧開發工作有機結合。沈茂英、楊萍對生態扶貧的內涵與運行模式進行了探索［5］，張毓卿、周才云分析了贛南生態扶貧的優化路徑［6］，雷明認為破解資源豐裕發展詛咒的關鍵在于構建自然資源資產—資本—財富有機統一的基礎性制度框架。［7］隨著福建、江西、貴州三個國家生態文明實驗區實踐的深入推進，以打通綠水青山與金山銀山雙向轉化通道為目標的生態價值實現試點正在深入實踐，為生態扶貧的研究提供了新視角，本文擬對此進行分析。

一、資源富集生態功能區貧困的成因分析

資源富集生態功能區貧困的成因諸多，如交通區位因素，資源富集生態功能區大多處于交通較偏僻的地方，流通成本大，資金與信息難引進來，自有的資源難走出去；經濟基礎較薄弱，這些地區大多以農業生產為主，雖在農耕社會中有一定的資源優勢，但在市場化、工業化大潮下，難以獲得理想的發展機會；居民思想觀念方面的因素，資源富集生態功能區在農業文明時期可以憑借良好的氣候、土壤資源，通過農業生產獲得競爭優勢，但也大量存在保守思想，甚至存在不思進取的思想觀念；制度性因素，涉及教育機會、社會保障、公共資源分配制度等方面。［8］生態資源價值較難實現是生態功能區貧困的另一個重要原因。資源環境是生產力的重要組成部分，良好的生態產品既是民生福利，又是發展的重要目標。在主體功能區框架下，資源富集生態功能區主要提供生態產品，如吸收二氧化碳、制造氧氣、涵養水源、保持水土、調節氣候、保護生物多樣性等。都市密集發展區主要提供物質產品，在資源低價、環境無價、產業高價的經濟環境中，主體功能區的生態產品價值難以在市場經濟中實現，生態資源優勢難以轉化為經濟發展優勢，現擬用歐拉定理的擴展形式分析［9］經濟產出。

式中Y代表經濟體的總產出；生產函數F表示把一切物質資本、勞動和自然資源要素組合為產出的可利用技術；K表示一切經人類加工改造過的原材料、機器設備等物的要素投入；L表示一切自然勞動、人力資本、社會資本等要素投入，N表示一切未經過人類加工改造的自然資源要素投入。

在完全競爭的經濟環境中，企業為達到追求利潤最大化的目標，以實際要素價格等于要素邊際產量為原則決定資本、勞動和資源的投入數量。［10］在均衡條件下，企業向資本所有者支付的實際租賃價格R、向勞動者支付的實際工資W和向生態自然資源所有者支付的生態價值EV等于每一要素的邊際生產力，具體計算如下：

在生產函數規模報酬不變的情況下，根據產品分配凈盡定理進行計算。

相應的，一個經濟體的總產出及相應的地方收入差距由資本所有者財產收入R×K、勞動所有者工資收入W×L、自然資源所有者生態價值收益EV×N三方面構成，如圖1所示。

圖1 地方收入分配差距結構圖

資源富集生態功能區雖然有豐富的自然資源，但自然資源屬于全國性、區域性公共產品，造成本應由包含貧困群體在內各階層享用的生態紅利流失，形成地方生態收入差距。例如，森林是最典型的區域性生態公共產品，具有調節氣候、保持水土、凈化環境等多種生態服務功能，國家、集體、單位、個人對生態保護區各類森林建設和維護承擔了主要資金投入和勞動投入，但在現行生態文明和資源價格體制下，這些在生態公共產品生產過程中投入的物化勞動和活勞動只能以公益林補償方式得到部分實現。例如江西省公益林補償標準已提高到每年21.5元/畝①，但依然偏低，不僅與商品林300元/畝的經營收入水平相差甚遠，且遠遠不能夠彌補森林建養過程中的各種成本支付。上述情況說明，承擔了更多生態公共產品生產的貧困生態功能區難以實現生態價值，較難享受經濟發展所帶來的紅利，從而形成以下發展的惡性循環：自然資源富集的生態功能區擁有豐富的生態公共產品，但由于缺少原動力，當地居民的收入難以提升，與其他受益區的居民收入差距較大，同時出現了生態貧困和經濟貧困的并發癥，導致該地區人力資源流出，生態環境也面臨嚴峻的考驗。［11］

二、基于生態價值實現的資源富集生態功能區脫貧路徑

（一）促進生態價值向經濟優勢的轉化

長期以來，貧困地區對自然資源開發采取粗放型、淺層次、數量擴張型的利用模式，結果是環境惡化、資源枯竭、土地生產力降低，形成了“破壞生態—趨于貧困—再破壞—更貧困”的惡性循環。［12］生態功能區農戶擁有絕大部分林地、耕地、水域的承包經營權，不僅每戶耕地面積大于發達地區，而且還擁有面積可觀的森林、濕地以及草地資源。資源富集生態功能區大多也是生態環境敏感區，農戶傳統上對自然生態資源依賴程度深，對山水林田湖草等自然資源的利用強度、利用方式直接影響到生態系統結構功能。如要破解資源豐裕的發展詛咒，需結合主體功能區定位，人與自然和諧共生的根本要求，發達地區民眾求生存到盼環保過程中生態產品邊際消費增加的轉變，根據不同種類生態產品的性質特點，探索生態價值實現多種路徑，促進貧困地區可持續發展。

生態產品主要包括以下幾類：農業、竹木等私人性生態產品，具有消費的排他性與競爭性，這種生態產品可以采取市場供給方式，通過市場價格補償生態成本并實現生態價值；自然遺產、文化資源等景觀性生態產品，具有一定程度的消費排他性與競爭性，這種生態產品可以采取公私合作型供給的模式以生態旅游市場實現生態價值；山水林田湖草生態系統提供的防風固沙、調節氣候、凈化土壤等服務性生態產品，具有完全的消費非排他性與獲取的非競爭性，這種生態產品可以采取政府供給的方式，通過財政轉移支付與生態補償實現生態價值。

1.以綠色品牌發展戰略增加優質生態產品供給。通過打造農業、林業、畜牧業綠色品牌，把生態價值凝結在產品中，實現生態價值與物質性產品的捆綁銷售，并通過市場交易充分實現價值向價格的轉化。如地理標志產品屬于體現當地特色、質量聲譽的優質生態產品，可以成為貧困農村地區發展綠色品牌的重要抓手。同時，可結合當地綠色生態農業相關政策，按照“一村一品、一戶一業”差異化發展原則，推行“龍頭企業（合作社）帶動、能人引領、典型示范、貧困戶自主發展”的生態產業扶貧模式，充分挖掘煙葉、油茶、蠶桑、毛竹、水稻等資源蘊含的生態價值，實施地理標志產品+生態農業+互聯網的生態價值協同推進機制，深入推進農產品綠色化、生產品牌化、種養一體化，打造綠色有機農產品示范基地、農業可持續發展試驗示范區，加快建設農產品標準化體系，提升和推廣生態資源富集貧困地區生態農產品的市場聲譽。

2.依托特色資源，開發生態旅游產品。自然遺產、文化資源等依托景觀形成具有地域特色的文化價值和生態景觀資源價值。隨著城鎮化的發展，人民生活水平普遍提高，同時也推動著農田、森林、草原等生態景觀的生態價值發展，農家樂、森林涵養、水利風景區等生態產品成為農戶致富增收的重要平臺。根據鄉村資源的特色稟賦和發展條件，創新生態資源開發模式，克服農業先天弱勢產業不足，深挖生態資源，彰顯農業生態、林下經濟的旅游觀光、文化教育等多種功能，促進三產融合，建設一批農旅結合、林旅結合的山水田園綜合體。

3.以政府轉移支付深入推進生態補償。生態功能區承擔著生態系統服務、生態安全屏障、生物多樣性保護功能，難以通過市場實現其價值。因此，建立完善“綠水青山”的轉移支付體系，推進生態補償是生態功能區實現生態價值的重要路徑。目前，我國已建立重點生態功能區財政轉移支付政策，明確規定地方政府將轉移支付資金用于保護生態環境和改善民生，加大生態扶貧投入。生態功能區需要劃定生態保護紅線，全面提升生態紅線管控和保護水平，積極爭取農、林、水項目整合資金，用于重大生態工程建設和生態產業項目，不斷放大轉移支付資金的綠色減貧效果。充分利用市場機制，推進區域間橫向生態補償，促進相鄰區域生態環境保護聯防聯治，有效化解當前水環境保護突出矛盾，創新生態功能區綠水青山支付體系。創新補償手段，以“誰保護、誰得益”“集中財力、突出重點”為原則，結合上下游地區基本條件、實際需求并考慮操作成本，采取上級資金支持方式，引導和鼓勵區內流域上下游建立橫向補償關系。以流域環境質量改善為導向，出臺生態補償轉移支付辦法和量化評分細則，重點考核上年度流域內水環境質量、土地礦山資源管護、森林生態保護、流域面積等生態資產及環境整治工作，并且制定相應的資金分配方案，對專項資金的使用情況實行跟蹤反饋與績效考評，調動地方保護生態系統的積極性，同時促進貧困生態功能區脫貧攻堅。

4.發展森林碳匯，把青山綠水作為第四產業經營。森林碳匯是生態系統服務價值的直接體現。目前，我國已制定全國性碳排放權交易方案，省市試點的碳排放權交易市場成效顯著。隨著碳交易試點、碳普惠金融試點的推進，大部分企業建立了碳資產管理部門，不斷拓寬項目融資渠道，給綠色減貧也帶來了機遇。通過中國核證減排量認證，將林區的生態資源優勢轉化為資本，同時貧困地區的生態功能區面臨著“賣林木”到“賣空氣”的發展機遇。以中部某縣為例，該縣開發林業碳匯主要采取兩種合作模式，一是“國有林場+公司”模式，由國有林場作為資源方提供林地給碳資產管理公司，后者負責項目開發、審核、注冊和掛牌，開發費用由碳匯公司承擔，資源方按比例獲得分紅利潤。該模式第一個項目標的為50萬畝林地，于2014年8月在廣州碳排放交易所掛牌上市后，完成以每噸價格60元左右的5筆交易，林場每年可獲得數十萬元的經濟收益。二是“農民專業合作社+公司”模式。對于集體林地，以鄉鎮為單位整合資源，以農民專業合作社作為資源擁有方與碳匯公司合作，合作社負責林地生產、經營和管理，公司負責碳匯項目開發運營，雙方按協議比例參與分紅。由于林業碳匯項目不影響林區正常生產經營，只要求加強管理，就能帶來收益，所以林農逐漸形成生態也是資產的意識，增強了封山育林管理理念的自覺配合。

（二）健全資源富集生態功能區脫貧機制

構建資源富集貧困生態功能區生態產品價值實現路徑，將綠水青山轉變為脫貧攻堅的動力，需要改革資源低價、環境免費的傳統價格體系，建立健全自然資源產權保障機制、環境權益交易機制、綠色投融資與貧困戶利益聯結機制。

1.自然資源產權保障機制。產權是交易的前提，厘清產權是實現生態系統服務付費的技術保障。但自然資源流動涉及國家、集體、個人的利益關系，自然資源產權界定不明晰，導致資源難以轉化成資產與資本，在社會再生產運動過程較難形成自我補償、自我增值的效益。［14］各級產權主體在行使所有權過程中，既要有序開發森林、土地、礦產等自然資源作為生產資料的經濟價值，又要對作為環境要素的自然資源予以保護，以維護生態價值。針對貧困地區自然資源資產制度存在的問題，應清晰界定生態產權主體所有、占有、使用、收益、處分等責權關系，對全民所有自然資源資產所有權推行委托代理改革試點，對集體所有的山水林田湖草等各類生態要素制定產權界定辦法，建立生態要素確權登記平臺，穩步推進生態要素的確權、登記和頒證工作。在生態要素產權得到明晰界定的基礎上，可有序開展森林碳匯、水文、生物多樣性、景觀服務等生態產品交易活動。

2.環境權益交易機制。用能權、用水權、碳排放權、排污權是發展權在資源利用上的具體體現，也是所有地區和個體擁有的基本環境權益。在污染物、用能權總量分配中充分考慮貧困農村地區發展實際，既要保障公眾享有清潔空氣、水土等基本權利，又要通過指標配額分配對貧困地區給予適當傾斜，這是生態功能區脫貧的重要路徑。生態產品具有區域性、公共性、外溢性特點，通過創設環境權益區域“虛擬”市場，加快建立不同主體功能區間生態產品成本共擔、效益共享機制。從目前的推進情況來看，全國水權交易平臺（中國水權交易所）已于2016年正式開業，全國碳排放交易市場于2017年啟動，排污權、用能權市場建設也已進入國務院常務會議議事日程。2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，明確提出支持廣州建設綠色金融改革創新試驗區，研究設立以碳排放為首個品種的創新型期貨交易所。［15］

3.投融資體制。綠色金融是支持綠水青山變為金山銀山的重要一環，是自然資源產權創新、生態產業創新的催化劑。培育綠色生態產業經營主體，發展壯大生態旅游，推動全域綠色認證，支持鼓勵各類農業新型經營主體注冊商標，認證無公害、綠色、有機和地理標志農產品，做強做優健康產業，建立具有縣域特色的綠色品牌，需要金融的支持。綠色投融資能夠引導資源流向，促進生態產業運作所需要素集聚，推動產業升級；可以緩解中小企業的資金不足，克服融資難融資貴的難題；可以參與編制區域綠色發展規劃，為區域生態經濟項目庫提供項目來源和中長期融資方案。［16］綠色金融機構要以治山理水和顯山露水為主線，以環保項目、污染治理與碳減排融資為主營業務，以綠色環保產業高質量發展為目標，構建組織體系完善、產品服務豐富、政策支持有力、基礎設施完備、穩健安全運行的適應資源富集生態功能要求的區域特色綠色金融體系。

4.利益聯結機制。當前，重點生態功能區財政轉移支付機制主要以區域標準財政收支缺口為依據，資金用途以民生、環保為主，要確保整體區域擺脫貧困，還需建立生態產品價值實現的貧困戶精準機制。一是健全生態產業扶貧的靶向機制，實施“資金跟著窮人走，窮人跟著能人走”的利益聯結機制，“捆綁”龍頭企業（合作組織）與貧困戶的利益，貧困戶可通過就業、訂單、分紅等多種方式獲得收益，調動貧困戶參與產業扶貧的能動性。二是完善轉移支付的利益聯結，逐步增強集體經濟組織的力量，完善“財政資金+項目+合作組織+幫扶機制”的“四位一體”利益聯結新模式，政府可以將貧困戶的扶貧、基礎設施建設資金作為貧困戶的保底股份，項目效益與貧困戶共享。引導鼓勵貧困戶以耕地、林權及其他物權作價入股，參與農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場、種養大戶規模化生產。統籌規劃，依托山、水、林、田資源，發展菜、茶、桑、藥、菌、畜、禽等區域特色產業，打造“生態+種養”“生態+旅游”“生態+養老”的大健康產業，探索形成個性化綠色發展新路。如中部某縣2017年為龍頭企業大戶安排產業扶持資金1000萬元，其中油茶75萬元、蠶桑565萬元、煙葉40萬元、產業貸款貼息資金100萬元、風險保證金220萬元，縣農商行按1∶8的比例放大，撬動金融信貸扶貧資金1760萬元。通過上述措施，2017年該縣實現減貧3022戶10645人，農民貧困發生率由上年的9.2%下降到5.9%，人均可支配收入增長到7898元，增幅為11.5%，15個貧困村通過省、市評估驗收摘帽退出。

三、實現資源富集生態功能區脫貧的政策保障

推動生態價值轉化為經濟價值是資源富集生態功能區實現持續發展、縮小區域發展差距的重要途徑，是改善環境質量與城鄉收入分配差距的關鍵性制度安排。中共中央、國務院印發《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》，選擇浙江、江西、貴州、青海四省具備條件的地區作為生態產品價值實現機制試點區域。在試點過程中，政府強調制度建設引領帶動作用，通過農村土地制度改革，創新易地扶貧搬遷模式［17］，以龍頭企業和合作社為載體，充分發揮貧困戶的積極性，探索“政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的”生態產品價值實現路徑。

發揮政府的規劃主導作用，打通綠水青山與金山銀山的雙向轉化通道。一是摸清山水林田湖草等自然資源底子，深入開展自然資源確權登記。二是結合國土空間規劃，劃定和保護生態紅線，制定一、二、三產業的產業準入負面清單，編制綠色發展指標體系。同時，建立主要領導干部自然資源資產責任審計試點，積極推進生態資產保值增值。

發揮政府財政轉移支付資金的政策引導作用，加強生態工程扶貧建設。當前國家重點生態功能區轉移支付資金主要用于生態環境保護、民生投入、生態扶貧等方面，要充分發揮政府財政轉移支付資金的政策引導作用，暢通生態建設工程扶貧的利益通道，確保農戶從生態建設中獲得退耕還林補貼、糧食補貼、生態護林員管護補貼、森林生態效益補貼、重點區位商品林贖買補貼。要創新生態工程建設機制，推行環保基礎設施投資PPP經營、市場化治理，在農村污水垃圾處理、小流域水環境綜合整治、畜禽養殖廢棄物處理及資源化等領域。

充分發揮龍頭企業主體作用，深入推進生態產業扶貧。要充分發揮龍頭企業的主觀能動性，做大做強“三品一標”農產品，挖掘一批老字號和“貢”字號農產品品牌，集中力量培育一批基礎條件好、發展潛力大、品牌價值高的支柱企業。以生態產品價值實現為導向，以綠色品牌創建為核心，分類推進，在農產品主產區、重點生態功能區建設綠色產業集聚示范區。要以產權配置機制為突破口，抓好農村宅基地、承包經營權確權頒證工作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權利，探索經營權入股發展產業化經營，使農戶能夠共享生態品牌建設成果。

創新財政資金的使用方式，建立“財政資金+保險金融+生態項目+貧困戶”生態價值扶貧機制。發揮金融在生態資本化運營中核心作用，充分利用好財政性轉移支付資金的引導作用，將生態產業扶貧與綠色金融扶貧相結合，調動全社會參與。一是要建立以引導性財政資金為基礎、受益者合理分擔、吸引社會資金參與的資金籌集機制，利用政策性銀行長期貸款等市場化機制擴大資金來源。二是要加強財政、金融、保險、扶貧等部門信息共享程度，建立風險補償基金，創新特色保險品種，發揮保險信貸增信作用。三是要強化政策工具運用和引導，積極開展銀政企融資對接，積極推廣“央行扶貧再貸款+銀行+企業(項目)+農戶”的“四位一體”精準扶貧模式。

注釋：