城市土地儲備制度對住宅價格的影響

李春燕

摘要：城市的發展建立在土地供應的基礎上。土地與房地產不僅是生產活動的主要投入要素，而且還是家庭消費和投資的重要資產。隨著城市化進程的加快，對城市土地的需求不斷加大。土地位置的唯一性、產品異質性、資金需求量大和引致需求的四個特性就決定了土地與房地產市場在城市建設和經濟發展中起著重要的作用。本文通過主成分分析，建立多元線性回歸模型來研究土地儲備對住宅價格的影響。結果發現，土地儲備對住宅價格的上漲有一定的調控作用。

關鍵詞：商品房價格 土地儲備制度 土地價格

一、引言

土地儲備是指各級人民政府以及土地行政主管部門，依照法定程序在批準權限范圍內，依據城市規劃、土地利用規劃，對收購、征收或其他方式獲得土地使用權的土地進行前期開發、平整和儲存的行為。國外土地儲備制度實施的時間比較長，很多學者對其進行了相當深入的研究。我國土地儲備制度建立的時間較晚，1996年中國第一個土地儲備中心在上海建立，拉開了中國土地儲備制度的序幕。王莉、彭賢偉（2017年）通過對貴陽市房屋銷售均價與土地儲備數量進行了分析。結果表明，土地儲備行為對住宅價格的上漲有調控作用。陳玉光、鄧子部（2012）認為我國土地出讓制度法律法規不健全、土地出讓市場缺乏有效監管，在出讓過程中出現尋租等問題。

二、土地儲備制度的現狀

（一）土地儲備制度的發展歷程

在1996年以前，我國不存在土地儲備制度，而是由開放商和其他用地單位對一定區域內的土地進行統一的拆遷、安置和補償，并進行城市基礎公共設施的建設。但這種方式造成了我國土地資源大量的浪費，降低了土地利用效率。為了促進土地資源的優化配置、規范土地的供應方式、盤活閑置土地，推出了土地儲備制。從整體上來看，土地儲備制度的發展大致經歷了3個階段。

1.起步階段。1996年11月上海市成立了中國第一個土地儲備中心，拉開了中國土地儲備制度的序幕。緊接著杭州市、青島市也根據自身發展情況出臺土地儲備制度相關的法律法規。1997年《上海市國有土地使用權收購、儲備、出讓試行辦法》，為土地儲備的實施提供了法律支持，同時也明確了實施土地收購、儲備和出讓的程序要求。1999年4月，青島市政府下發了《關于加強房地產開發項目管理的通知》采取切實有效的措施，加快對1991年以來的國有土地使用權出讓、轉讓地塊遺留問題的處理;加強宏觀調控，盤活城市地產，逐步建立土地儲備制度。1999年11月，杭州市頒布《關于進一步深化國有土地有償使用制度改革推行土地使用權招標、拍賣出讓的通知》指出，市區范圍內需要盤活的土地以及新增建設用地中用于商品房開發的土地，都必須統一納入政府的土地儲備庫。

2.推廣階段。在經過上海市、杭州市和青島市幾年的實踐發展后，其他省市相繼推行了土地儲備制度。2000年1月，國土資源部出臺《關于建立有形土地市場促進土地使用權規范交易的通知》擴大了土地儲備的范圍。2001年4月，國務院頒布《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。2002年1月，北京市國土房管局發布《關于加強國有土地資產管理意見建立土地儲備制度的意見》指出，要建立土地收購儲備制度，同時成立了北京市土地整理儲備中心。2002年8月，重慶市發布《重慶市國有土地儲備整治管理辦法》，自2002年10月，將“土地儲備”分為土地儲備和土地整治兩部分。2004年8月經深圳市人民政府批準，深圳市土地儲備中心成立。

3.全面發展階段。2007年11月，《土地儲備管理辦法》的頒布，標志著我國的土地儲備制度已經進入規范化運作階段。2010年9月，國土資源部下發“兩整治一改革”目標通知，提出各地國土資源部門及所屬企事業單位都不得直接從事土地一級市場的開發。2012年12月，發布了《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，提出建立土地儲備機構名錄，加強土地儲備機構管理。2016年2月，《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》指出，縣級以上法定行政區原則上只能設置一個土地儲備機構，且要求土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔。2017年5月，《中華人民共和國土地儲備管理法》界定土地征收的公共利益，將不符合公共利益范圍的推出征地范圍，意味著土地儲備的重心更多地將轉向存量土地。2018年修訂后的《土地儲備管理辦法》要求各地編制土地儲備三年滾動計劃，制定年度土地儲備計劃。2019年《關于印發土地儲備項目預算管理辦法（試行）的通知》表明，土地儲備項目庫要和土地儲備三年滾動計劃、年度計劃同步編制更新。實現土地儲備信息系統與地方政府債務管理信息系統的互聯互通。

（二）土地儲備制度的功能

1.提高土地使用效率。目前我國土地的利用效率低，主要表現在：一是利用率低，閑置土地比率高;二是單位土地的產出率低。擴張占用農業用地的壓力很大，農業用地轉換為非農業用地，給農業生產造成了不良影響。土地儲備機制的運作：一是通過征地、收購、置換等方式，把盤活城市存量用地與農用地轉至為非農用地的城市用地增量的方式結合;二是通過收購國有企業土地，對原企業使用的劃撥或批租土地使用權進行補償，不僅解決了國有企業進行改制重組實現解困，為企業改革提供了資金，加大了對企業改制和擺脫困境的支持力度，而且加快盤活了閑置土地，提高了土地資源的利用效率。

2.統一土地供應渠道。政府通過收購、回收、置換等方式收回土地使用權，在完成房屋拆遷補償和土地平整工作后再出讓土地使用權，有助于形成公平競爭、公開透明的土地一級市場秩序，防止在土地使用權出讓過程中出現尋租腐敗的行為。

三、北京市土地儲備行為對房地產市場影響

房價影響因素的分析。本文采用主成分分析的方法，對房價的影響因素進行主成分分析。利用降維的思想，把多個指標轉換為幾個綜合指標的多元統計。本文采用北京市常住人口數量（x1）、生產總值（x2）、人均可支配收入（x3）、建筑業總產值（x4）、房地產企業土地購置費（x5）作為影響房價的主要因素進行主成分分析。查閱《北京市統計年鑒》獲得相關數據，因為土地儲備制度是從1996年開始實施的，所以文本選取了北京市1996年——2018年的數據進行分析。

用SPSS軟件將1996年——2018年北京市商品房價格影響因素數據進行處理后，得到KMO檢驗結果為0.859>0.6，可知各個變量因子之相關度高，可以進行主成分分析檢驗。

由表2可知，特征值λ>1的主成分只有一個，其特征值λ=4.756，這個主成分的總方差為95.111%，可以代表原先5個指標的95.111%。

根據表2中的特征值λ=4.756和表3中的成分居中系數，計算相應因素的權重。于是可以得到主成分的表達式：

F1=0.443x1+0.431x2+0.455x3+0.454x4+0.452x5 （1）

將北京市商品房價格影響因素數據進行標準化后帶入主成分表達式（1）中可以得到各個樣本的主成分得分。

由于土地儲備制度是國家用來調控土地市場的一種行為，是不易量化的定性因素。所以需要設置虛擬變量來表示土地儲備制度，在分析年度內如果出臺相應的政策則設置為1，反之為0。將主成分分析的結果作為自變量X1，土地儲備制度的虛擬變量作為X2，進行多元線性回歸模型的擬合。

由表3擬合優度檢驗可知R2=0.948，表示在商品房價格取值的變差中，能被主成分分析結果和土地儲備制度的多元回歸方程所解釋的比例為94.8%。說明多元線性方程的擬合優度很好。

由表4可知。Sig=0.000<0.05，說明擬合模型通過了F檢驗，模型總體是顯著的。可以認為方程回歸效果顯著。

由表5可知，常量顯著性水平Sig=0.000<0.05、F1的顯著性水平Sig=0.000<0.05、政策的顯著性水平Sig=0.045 <0.05，說明常量、政策因素和主成分分析都通過了T檢驗。將通過檢驗的參數引入主成分分析的線性回歸方程式，可以擬合到實施土地儲備制度對北京市房價變化影響的回歸方程：

Y=12154.121+1881.145×政策因素+4106.434×F1 （2）

由此可知，實施土地儲備行為對商品房的價格會產生正相關影響。土地儲備越多，商品房的售價就會越高，即住宅價格會隨土地儲備量的增加而呈現出上漲趨勢。當住宅價格上漲過高的時候，政府可以通過減少土地儲備，增加土地供給量，可以有效地降低房價。當房價偏低的時候，政府可以增加土地儲備，減少土地供應量，從而可以保障房地產市場的健康平穩發展。

四、政策建議

（一）由粗放土地儲備向精準土地儲備轉變

在實行土地儲備時，要合理地確定土地儲備總體規模。土地儲備供應不足，項目難以落實;土地供應過大，又會導致土地資源的浪費。土地儲備的最終目的是為了更好地促進經濟發展，為重大項目的落地提高保障。所以要全方位了解土地儲備現狀，為國土資源管理工作提供準確、全面的數據來源，保障數據真實性、時效性，合理安排近期土地儲備規模、布局、投放數量，確定遠期土地儲備規模和空間引導。

（二）平衡好土地儲備資金

土地儲備的資金若過多的依賴貸款和財政撥款，會存在很大的風險，很容易陷入資金不足的困境。要改進資金的運作和資金的融資方式才能更好地保障土地儲備順利的進行。可以成立土地儲備基金和專項債券，通過不斷地積累資金來實現滾動發展的資金循環機制，保障土地儲備的資金需求。同時還要拓寬土地儲備的融資渠道，積極引導民間資本通過招投標方式參與土地一級開發的相關工作。政府要摒除那些資質不合格、經營不合規的小企業，引入資金實力雄厚、經營合規有一定土地開發整治經驗的企業參與。通過引入社會資金，建立競爭體制，還可以杜絕相關部門或平臺公司的尋租空間，降低成本、控制地價。

（三）完善土地儲備規劃編制

土地儲備制度的完善需要進一步引入創新機制，實行規劃控制，即編制土地儲備規劃。針對收儲城市可開發建設用地資源編制的總體規劃，有助于提高土地儲備工作力度、實現政府對土地一級市場的壟斷，提高政府對土地資源的宏觀調控，有助于城市土地資源的優化配置，保障城市經濟、社會和環境的協調發展。

參考文獻：

[1]楊璐.關于土地儲備制度的問題與對策研究[J].南方農機，2018，49（19）：104.

[2]聶勇寬.新時代土地儲備制度面臨的問題與對策[J].中國土地，2018（09）：33-34.

[3]張惠.我國土地儲備制度的緣起、發展與轉型[J].中國市場，2015（47）：194-196.

[4]李燕.土地收購儲備機制中存在的問題及對策探析[J].黑龍江科技信息，2015（22）：267.

[5]石右. 中小城市土地儲備運行機制優化研究[D].山西農業大學，2019.

作者單位：首都經濟貿易大學