從四個層面明確發展方向落實成渝地區雙城經濟圈要求

張圣海

中國城市規劃設計研究院西部分院院長、教授級高級城市規劃師

2020年10月，習近平總書記主持中共中央政治局會議審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》。2020年12月，成都市委十三屆八次全會提出要“以服務新發展格局構建和推動成渝地區雙城經濟圈建設為戰略牽引” ，“加快推動成渝地區雙城經濟圈建設，全面提升成都都市圈國際競爭力和區域輻射力”。

從大國的發展經驗來看，在國土空間內形成新的增長極和動力源，是保證國家的戰略安全和持續發展的重要舉措，如美國的發展重點從東部大西洋沿岸，到西部太平洋沿岸，再到南部的陽光帶;日本提出除了東京、名古屋、大阪三大都市圈，還要建設其它若干面向亞洲的都市圈。這些新的國家戰略地區，往往承擔新的發展使命，采取新的發展模式，培育新的主導功能，形成新的發展邏輯。要助力成渝地區雙城經濟圈實現“一極一源兩中心兩地”的戰略目標，成都需要立足新的時代背景和發展格局，從國際、國內、區域和成都的四個層面，重新梳理城市發展邏輯。

從國際層面來看，全球產業鏈組織方式的深刻變化，要求成都以更加多元的渠道融入國際循環和國內循環;從國家層面來看，新時代推進西部大開發形成新格局，要求成都進一步加強與重慶的競合，共建增長極和動力源;從區域（成渝和四川）層面來看，“一干多支”等戰略的推進，要求成都采取都市圈的空間組織方式，促進經濟區與行政區適度分離;從成都層面來看，建設“具有全國影響力的科技創新中心”、“打造富有巴蜀特色的國際消費目的地”，要求成都加快建設踐行新發展理念的公園城市示范區，將高品質宜居優勢，作為成都進一步集聚發展要素的核心抓手。

從國際層面看，構建雙循環三個層次的產業鏈，形成發展新動能

由于保護主義、單邊主義的抬頭，全球化受到挑戰，全球制造業產業鏈受到一定影響，跨國際乃至洲際的全球制造業長產業鏈組織方式，將逐步向洲內型、國內型的產業鏈組織方式轉變。中國擁有全球最大的國內消費市場和勞動力群體，但部分大宗生產資料、創新要素不足，未來將形成洲際型、洲內型、國內型相結合的產業鏈組織方式，產業鏈組織的空間載體也將逐步由沿海向中西部地區轉移。

為了承擔雙循環賦予的重任，成都將融入洲際、洲內和國內三個層次的產業鏈。

從國內產業鏈來看，成都位于胡煥庸線上，是最西側的國家中心城市，是鏈接東部人口經濟密集地區和西部資源環境優勢地區的樞紐，是連接西北關天、蘭西城鎮群和西南云貴高原的樞紐，隨著至蘭州西寧、貴陽昆明等通道的打通和強化，成都作為制造業中心，將輻射西部約2～3億人口。這部分人口的城鎮化水平位于40%～60%之間，低于全國平均水平，未來10～15年還有大量的基礎設施（包括新基建）、中間產品、耐用消費品、科技消費（社交網絡和電子消費品）的需求，都是成都產業發展潛在的機會區間。

從洲內產業鏈來看，成渝地區是我國四大城市群中，與南亞、東南亞地區最近的城市群，東盟一直是四川最大的貿易伙伴之一，隨著RECP的簽署，我國與南亞、東南亞地區的合作將進一步加強。南亞、東南亞地區人口總量多，剛進入工業化初期，將是成都消費品、機械裝備、汽車、電子信息等產業的重要潛在市場。隨著西部陸海新通道和泛亞鐵路的建設，這些地區可能與我國西南地區形成區域制造業聯盟。

從洲際產業鏈來看，雖然跨洲際的長產業鏈將受到影響，但不會完全消失，成都利用蓉歐班列、西部陸海新通道、天府機場等國際通道和設施，進一步降低零部件、貨物的全球流通成本，將促進成都繼續在洲際產業鏈分工中占據一定份額。

從國家層面看，加強成渝間三個層面的產業協作，共建增長極和動力源

重慶直轄以來，成渝的競合成為促進地區發展的重要原因之一。當處于產業發展初期，由于共同的市場需求廣大，兩地的產業競爭更多是良性的，是共同做大產業規模、滿足市場需求的過程，競爭導致營商環境的優化和要素成本的降低，這從成渝兩地的汽車、電子信息產業都同步加快發展中可以得到印證。隨著兩地的產業規模和水平都發展到一定程度，以要素成本為主要競爭對象的零和博弈，很難進一步促進整體產業水平的提高。從沿海發達地區的經驗來看，促進區域產業協同發展，是經濟發展到一定階段后，促進整體水平進一步提高的重要手段。

成渝進一步的產業協作，可以從三個方面展開。

共同做強戰略型產業。西部大開發戰略實施二十年來，成渝的產業發展快速推進，但與“增長極和動力源”的目標還有差距。面向國內西南和西北，乃至南亞、東南亞市場，成渝應繼續共同做大產業規模總量，才能有利于在成渝地區針對主要產業，形成相對完整的全產業鏈，通過產業鏈的完整化降低成本，提高競爭優勢，并提高國家經濟的安全性。

共同爭取戰略性要素。影響成渝地區產業發展的關鍵制約因素，是創新能力的短板。京津冀、長三角具有高校集聚的優勢，珠三角具有創新企業的優勢，成渝應整合雙方的高校和研發資源，發揮融合創新優勢，利用共建西部科學城的契機，借鑒美國休斯頓爭取NASA落地的經驗，共同爭取國家級重點實驗室、國家重要科學裝置、大科學裝置等項目，推動國家級的創新要素和資源集聚。

共同發展前沿新興產業。國家賦予成渝地區的發展要求，不僅僅是承接東部地區的產業轉移，也不僅僅是利用低成本優勢與東南亞、南亞新興國家競爭，而是要求成渝在國家的產業升級過程中扮演重要角色。5G、人工智能、生命科學、量子通信等技術突破，使得第四次工業革命迫在眉睫，成渝應發揮后發優勢、環境優勢和成本優勢，瞄準前沿科技，實現換道超車，在國家產業升級過程中貢獻力量。

從區域層面看，協調都市圈三個方面的關系，促進經濟區與行政區適度分離

《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》提出要推動特大城市中心城區瘦身健體，四川省委省政府提出推進成德眉資同城化發展，共同構建 “一干”。從工業化以來的城市和區域發展規律來看，都存在資源和要素和先向中心城市集中、中心—外圍差異擴大，再到要素和功能向外圍擴散、中心—外圍差異逐步縮小的過程。國際國內一線城市的核心功能，都逐步擴大到都市圈甚至更大的范圍，如東京的部分創新功能位于50公里以外的筑波科學城，深圳的部分創新功能向40～50公里外的東莞轉移，上海的航運功能向100公里以外的大小洋山、寧波轉移，北京的制造功能向150公里外的濱海新區、曹妃甸新區轉移。在中心城市的升級過程中，加強與周邊城市的協作，充分利用更大空間范圍的資源和要素，才能在全球城市體系中謀求更高的位置，上海大都市圈的目標愿景是“卓越的全球城市—區域”，都市圈將共同分擔上海的全球城市功能。

成都應加強成德眉資同城化，建設成都都市圈。

發揮好輻射帶動作用，處理好中心和外圍的關系。從輻射來看，要突出以點帶面，與外圍地區形成“總部—基地”、“創新—轉化”等產業互動關系，以生產和創新服務推動周邊產業發展，以擴大服務需求推動中心服務升級。從帶動來看，要借鑒北京疏解非核心功能的經驗，有序推動非核心功能外溢。如以青白江鐵路樞紐為核心，在外圍建立面向北部、東部、南部、西部的次級樞紐，分擔青白江樞紐的壓力;在外圍建設若干服務外包、專業服務（如金融后臺）等節點，減輕成都的環境壓力;充分利用外圍的農業、文化、生態和景觀資源，改善交通設施，擴大成都市民的消費空間。

處理好近期和遠期的關系，加強與平原經濟區的協作。成都都市圈目前包括成德眉資四市（約3.3萬平方公里），隨著交通設施進一步改善，成都平原經濟區的綿陽、遂寧等城市都有可能進入1小時通勤圈，成都都市圈遠期有可能擴大到類似上海大都市圈（1+8市，約5.6萬平方公里）的規模，接近成都平原經濟區（1+7市，約8.6萬平方公里）的尺度。因此，成都都市圈在產業布局、交通設施建設等方面，要考慮與平原經濟區的協同。

處理好市內外圍區（市）縣與德眉資的關系。成都的市域行政區劃面積較大（1.4萬平方公里），與北京（1.6萬平方公里）類似，遠大于武漢、廣州、南京、上海、深圳， “東進”和“西控”區域的部分區（市）縣，與中心城區的發展水平差距還較大，與中心城區距離也較遠。在成都都市圈培育和發展過程中，這些區（市）縣，也應該按照同城化的要求，促進資源和要素的合理聚集。“東進”區域要突出門戶優勢，面向國際市場，培育國際樞紐、創新和消費功能;“西控”區域要突出資源優勢，培育區域消費、創新創意功能;“北改”和“南拓”區域距離中心城區較近，既要加強與中心城區的互動，也要加強與德陽、眉山等外圍地區的合作。

從成都層面看，突出公園城市三個方面的特色，建設高品質生活宜居地

2019年成都市人均GDP超過10萬元，預計“十四五”末要達到中等收入發達國家的水平，向智力密集型的產業結構升級不可避免。智力密集型勞動者，對生活環境有更高的追求，越來越多的年輕人，先選擇城市，再選擇工作崗位，城市環境正成為爭取和吸引人才的關鍵。

成都公園城市建設的實踐，為城市品質提升奠定了良好的基礎。為實現高品質生活宜居地的要求，未來公園城市建設：

要突出包容性。一方面要體現對不同社會階層的包容，尤其是針對中低收入群體。中低收入群體是為城市提供基本服務、基礎設施的主要群體，是城市發展不可或缺的動力。在公園城市建設過程中，要創造包容性的城市空間，借鑒新加坡等城市的經驗，提供多元化的住房和公共空間;在城市更新、老舊小區改造過程中要注重原住民（包括租戶）的利益，避免西方國家出現的“紳士化”現象;要提供多樣性的消費場景，既要有國際化的消費場景，也要有便民、利民的基層消費設施。另一方面要體現對不同年齡群體的包容，建設全齡友好型的公園城市，可借鑒雄安新區的建設理念，在城市規劃、建設和管理中，關注老人、小孩、殘疾人等弱勢群體，突出城市作為最大的公共品的屬性特征。

要突出人文性，成都作為天府之國的中心，具有悠久的文化歷史，要發掘成都的傳統歷史文化，從前人的智慧中總結城市發展的經驗和教訓，實現人與自然的和諧共生。要學習巴黎、北京、杭州等國際國內文化名城的經驗，從整體環境入手，保護城市歷史文化氛圍。要學習深圳等歷史較短的城市經驗，學習“來了就是深圳人”的理念，發掘成都新時代獨有的城市文化特征，培育“成都人”的文化自信和自豪感。

要突出宜居性，要繼續保持與沿海城市相比較低的生活成本，可借鑒深圳的經驗，利用城中村、城邊村等，為創新人群和創新產業提供中低成本的孕育空間，提升城市的內生發展動力。要繼續按照“完整社區”、“綠色社區”的建設要求，在“十五分鐘生活圈”的基礎上，繼續完善“五分鐘”和“十分鐘”生活圈，進一步提高城市基礎公共服務水平，提高市民幸福感和獲得感。