“十四五”及未來(lái)一個(gè)時(shí)期成都的功能建設(shè)

陳憲

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，中國(guó)城市治理研究院嘉華教授

成都市委十三屆八次全會(huì)提出要增強(qiáng)“五中心一樞紐”功能，提升國(guó)際國(guó)內(nèi)高端要素運(yùn)籌能力，形成帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展重要增長(zhǎng)極和新的動(dòng)力源的戰(zhàn)略支撐。在此，根據(jù)成都“十四五”發(fā)展目標(biāo)、2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)及2050年遠(yuǎn)景展望，著重闡述關(guān)于功能建設(shè)的若干問(wèn)題。

功能建設(shè)與成都特質(zhì)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市政府的經(jīng)濟(jì)職能與行為大致集中在三個(gè)方面：項(xiàng)目建設(shè)、制度建設(shè)和功能建設(shè)。在時(shí)間軸上，這三個(gè)方面有先后和重點(diǎn)之分。

項(xiàng)目建設(shè)始終是城市政府經(jīng)濟(jì)工作的主要抓手。項(xiàng)目建設(shè)的重要內(nèi)容集中在招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)改造等方面。改革開(kāi)放以來(lái)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和面貌改變，都與項(xiàng)目建設(shè)息息相關(guān)。根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)有的發(fā)展水平和發(fā)展模式，項(xiàng)目建設(shè)仍將是未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期，城市政府推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足百姓民生需要的重要工作。

黨的十八大以來(lái)，城市政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，同時(shí)不斷推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，尤其是從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變，工作重心開(kāi)始向制度建設(shè)轉(zhuǎn)移。或者說(shuō)，項(xiàng)目建設(shè)和制度建設(shè)成為城市政府的兩個(gè)抓手，互相促進(jìn)，共同推動(dòng)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以成都為例，制度建設(shè)通過(guò)“放管服”改革措施，在營(yíng)商環(huán)境改善上見(jiàn)到了成效。成都在《深化營(yíng)商環(huán)境綜合改革 打造國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境先進(jìn)城市的行動(dòng)方案》中提出，從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)環(huán)境、貿(mào)易和投資環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及發(fā)展態(tài)勢(shì)等維度不斷完善營(yíng)商環(huán)境。在世界銀行評(píng)價(jià)指標(biāo)和國(guó)家發(fā)改委增設(shè)相關(guān)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，成都形成了包括20個(gè)一級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，每個(gè)評(píng)價(jià)維度均包括多項(xiàng)密切相關(guān)的一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)，能夠較好地反映營(yíng)商環(huán)境的各個(gè)方面。評(píng)估表明，經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的精心組織和努力實(shí)踐，成都的營(yíng)商環(huán)境得到了顯著改善和進(jìn)步。

在項(xiàng)目建設(shè)、制度建設(shè)取得積極進(jìn)展的同時(shí)，城市政府，主要指超大、特大和大城市政府高度關(guān)注功能建設(shè)，即城市的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和軟實(shí)力建設(shè)。近年來(lái)迅速發(fā)展的數(shù)字化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)，也是城市功能建設(shè)的重要組成部分。功能建設(shè)是在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、專業(yè)化分工和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的前提下提出來(lái)的。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)或者說(shuō)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，形成了城市的服務(wù)功能。專業(yè)化分工的深化，產(chǎn)生了巨大的生產(chǎn)性服務(wù)需求，生產(chǎn)性服務(wù)供給又有著顯著的集聚特征。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)則要求人力資本、技術(shù)和企業(yè)家精神起主導(dǎo)作用，進(jìn)而對(duì)教育、文化、治理、傳播和智庫(kù)等城市軟實(shí)力提出了很高的要求。這些因素的疊加，大城市，尤其是超大特大城市在功能建設(shè)上都做出了相應(yīng)的規(guī)劃、政策和實(shí)施舉措。成都的“十四五”規(guī)劃、到2035和本世紀(jì)中葉的遠(yuǎn)景設(shè)想，尤其是為了滿足建設(shè)內(nèi)陸型新興全球城市的需要，都必須在規(guī)劃功能區(qū)的同時(shí)，將功能建設(shè)作為頭等重要任務(wù)，精心謀劃，精心組織，精心安排。

以發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主體的服務(wù)功能建設(shè)

服務(wù)業(yè)的發(fā)展有兩股基本驅(qū)動(dòng)力。一是居民收入水平提高。在滿足了產(chǎn)品需求的同時(shí)，逐步產(chǎn)生服務(wù)需求，且日益增長(zhǎng)。二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷專業(yè)化。企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和利潤(rùn)最大化，在發(fā)生兼并重組的同時(shí)，產(chǎn)生了服務(wù)外包即專業(yè)化的需求。一般地說(shuō)，收入驅(qū)動(dòng)了生活服務(wù)業(yè)，或者傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展;專業(yè)化驅(qū)動(dòng)了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，或者現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。所以，我們現(xiàn)在所說(shuō)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，主要是指生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，亦即能夠提供多方面服務(wù)功能的服務(wù)業(yè)。

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)有著集聚和規(guī)模的雙重要求，故主要存在于大城市，特別是超大特大城市。這里的集聚和規(guī)模，有著來(lái)自需求和供給兩個(gè)方面的要求。唯有超大特大城市和部分大城市的產(chǎn)業(yè)集聚，才有可能為生產(chǎn)性服務(wù)的規(guī)模化需求和供給提供可能，同時(shí)對(duì)周邊地區(qū)的生產(chǎn)性服務(wù)需求也將產(chǎn)生集聚效應(yīng)，進(jìn)而在這些城市形成生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的集聚和發(fā)展。

成都作為中國(guó)西南的超大中心城市，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)已經(jīng)并將繼續(xù)得到較快發(fā)展，為塑造成都的城市功能做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。在成都，正在形成的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)新高地主要包括：一是全球策源引領(lǐng)的科技服務(wù)新高地，正在同步推進(jìn)原始創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)化、工業(yè)設(shè)計(jì)和體制改革等重要領(lǐng)域的工作;二是世界行業(yè)領(lǐng)先的信息服務(wù)新高地，正在加快建設(shè)世界軟件名城，國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，國(guó)家級(jí)行業(yè)應(yīng)用標(biāo)桿和公共服務(wù)平臺(tái);三是國(guó)際樞紐集散的流通服務(wù)新高地，為建設(shè)國(guó)際門戶樞紐城市，引進(jìn)培育具有全球供應(yīng)鏈運(yùn)營(yíng)能力的龍頭企業(yè)，打造“一帶一路”進(jìn)出口商品集散中心，做出持續(xù)的努力;四是接軌國(guó)際規(guī)則的商務(wù)服務(wù)新高地，正在建設(shè)商務(wù)服務(wù)體系，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，發(fā)展咨詢服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和人力資源服務(wù)，高質(zhì)量建設(shè)國(guó)際會(huì)展之都;五是賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)新高地，正加快建設(shè)西部金融中心，增強(qiáng)全球金融資源配置能力，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)水平;六是面向國(guó)際市場(chǎng)的服務(wù)貿(mào)易新高地，將努力建設(shè)國(guó)際貿(mào)易中心，深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)，加快國(guó)家服務(wù)外包示范城市建設(shè)，推動(dòng)國(guó)家數(shù)字服務(wù)出口基地、國(guó)家軟件出口創(chuàng)新基地、檢測(cè)維修出口基地、動(dòng)漫手游出口基地建設(shè);七是彰顯生態(tài)價(jià)值的節(jié)能環(huán)保服務(wù)新高地，以建設(shè)公園城市示范區(qū)為引領(lǐng)，打造國(guó)家綠色產(chǎn)業(yè)示范基地，加快國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)城市建設(shè)。

七大新高地建設(shè)，將形成成都科技服務(wù)、信息（數(shù)字）服務(wù)、流通服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)、貿(mào)易服務(wù)和生態(tài)環(huán)境服務(wù)的服務(wù)功能體系，成都生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模與服務(wù)能力將大幅提升，進(jìn)而加快建設(shè)具有國(guó)際影響力的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)標(biāo)桿城市、國(guó)家服務(wù)型制造示范城市和全球服務(wù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)選城市。

可以預(yù)期，到2035年，成都生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)規(guī)模效益持續(xù)提升，培育一批全國(guó)知名生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)品牌，形成若干家全球知名的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)集團(tuán);生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)明顯增強(qiáng)，科技研發(fā)、軟件信息、商務(wù)服務(wù)、現(xiàn)代物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)形成全球重要影響力，創(chuàng)意設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證、現(xiàn)代物流、產(chǎn)業(yè)金融、節(jié)能環(huán)保服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)成為全國(guó)行業(yè)標(biāo)桿;生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能布局協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成與產(chǎn)業(yè)功能區(qū)相匹配的空間功能布局，城市集聚和輻射功能進(jìn)一步增強(qiáng)。

成都將堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，突出需求牽引，強(qiáng)化供給創(chuàng)新，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，打造成都面向全球、服務(wù)全國(guó)、引領(lǐng)區(qū)域的服務(wù)新高地，增強(qiáng)城市核心服務(wù)功能，提升城市服務(wù)能級(jí)。同時(shí)，在當(dāng)今的時(shí)代背景下，一方面，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)仍然有著巨大的發(fā)展空間;另一方面，服務(wù)業(yè)發(fā)展正在融入數(shù)字化即數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字金融和數(shù)字貿(mào)易的元素，出現(xiàn)服務(wù)化與數(shù)字化并舉的態(tài)勢(shì)。就數(shù)字化產(chǎn)出的樣態(tài)而言，它們和服務(wù)化是相似的，即產(chǎn)出具有無(wú)形性。成都在促進(jìn)服務(wù)化向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的服務(wù)功能建設(shè)方面，也將有新的積極作為。

以培育、建設(shè)軟實(shí)力為主體的服務(wù)功能建設(shè)

培育和發(fā)展軟實(shí)力，是城市服務(wù)功能建設(shè)的題中應(yīng)有之義。上世紀(jì)80年代，美國(guó)哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈將綜合國(guó)力分為硬實(shí)力與軟實(shí)力兩種形態(tài)。硬實(shí)力指支配性實(shí)力，包括基本資源（如土地面積、人口、自然資源）、軍事力量、經(jīng)濟(jì)力量和科技力量等;軟實(shí)力則分為國(guó)家的凝聚力、文化被普遍認(rèn)同的程度和參與國(guó)際機(jī)構(gòu)的程度等。我國(guó)學(xué)者對(duì)軟實(shí)力比較通俗的解釋是，相對(duì)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、城市基礎(chǔ)設(shè)施等硬實(shí)力而言，軟實(shí)力指一個(gè)國(guó)家或城市的文化、價(jià)值觀念、社會(huì)制度等影響自身發(fā)展?jié)摿透姓倭Φ囊蛩亍?jù)此，城市軟實(shí)力主要與教育發(fā)展、區(qū)域文化、治理能力、媒體傳播和智庫(kù)參與等有關(guān)。在此，主要闡述軟實(shí)力的兩個(gè)重要方面——教育發(fā)展、區(qū)域文化，并兼及城市治理等其他方面。

人力資本，人力意味著勞動(dòng)，但不是簡(jiǎn)單勞動(dòng)或重復(fù)勞動(dòng)，而是技術(shù)勞動(dòng)和管理勞動(dòng);資本既意味著稀缺性和增值性，也表明需要通過(guò)投資才能獲得。當(dāng)人力資本成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本要素，教育作為人力資本投資的主要部門，其軟實(shí)力的重要地位得以彰顯。在成都，就有人力資本對(duì)一座城市產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要作用的例證。筆者在成都調(diào)研時(shí)，問(wèn)及為什么電子信息產(chǎn)業(yè)在成都得到如此規(guī)模的發(fā)展？答案是，成都有一家著名的電子科技大學(xué)。為了實(shí)現(xiàn)未來(lái)的城市發(fā)展目標(biāo)，成都的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和普通高等教育將得到更好更快的發(fā)展，同時(shí)，將為建設(shè)“雙一流”大學(xué)和學(xué)科做出更大的努力。與此同時(shí)，培訓(xùn)作為人力資本投資的另一個(gè)途徑，也將得到快速發(fā)展。

改革開(kāi)放以來(lái)，區(qū)域文化影響城市軟實(shí)力的最佳案例是深圳。近十多年來(lái)，成都的發(fā)展也與區(qū)域文化關(guān)系密切。特區(qū)、移民和區(qū)位這三個(gè)關(guān)鍵性因素及其交互作用，形成了深圳不同于其他城市的區(qū)域文化，由此構(gòu)成深圳獨(dú)特的文化優(yōu)勢(shì)。幾乎是在一張白紙上“畫(huà)”出來(lái)的深圳特區(qū)，建構(gòu)了特殊的體制，形成了自己的制度文化。因?yàn)榇笠?guī)模移民，出現(xiàn)了大量的新創(chuàng)公司，形成了獨(dú)特的創(chuàng)新文化。深圳地處珠三角，廣府文化的務(wù)實(shí)精神影響至深。盡管“三位一體”的區(qū)域文化有特殊性，難以復(fù)制，但其創(chuàng)新文化，以及在創(chuàng)新文化中孕育出來(lái)的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，呈現(xiàn)出一定的共性，被許多城市學(xué)習(xí)和效仿。近年來(lái)，成都的區(qū)域文化深受深圳及珠三角的影響，使長(zhǎng)期生活在成都的人都能夠明顯感覺(jué)到其中的變化。區(qū)域文化這一軟實(shí)力，同樣是近年來(lái)成都經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展的重要解釋因素。

作為軟實(shí)力的城市治理，通過(guò)完善和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，作用于企業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市治理在成都還有一個(gè)生動(dòng)的案例，就是公園城市建設(shè)。當(dāng)我們看到“有一種生活美學(xué)叫成都”時(shí)，切不能忘記這個(gè)背后付出的環(huán)境治理、監(jiān)管治理的巨大努力。成都地處祖國(guó)的大西南，有著擁有全國(guó)影響的綜合類、財(cái)經(jīng)類和時(shí)尚類等媒體，其形象傳播、信息聯(lián)通達(dá)到了國(guó)內(nèi)一線城市的水準(zhǔn)。成都已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到智庫(kù)對(duì)決策和城市影響力的重要作用，發(fā)展各種類型的智庫(kù)將成為成都軟實(shí)力建設(shè)的重要內(nèi)容。以增強(qiáng)軟實(shí)力提升城市服務(wù)功能，將力促成都的高質(zhì)量發(fā)展，達(dá)到“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)。