象征性政策執(zhí)行：表現(xiàn)、根源及治理策略

孫發(fā)鋒

摘?要：象征性政策執(zhí)行是指執(zhí)行主體在執(zhí)行活動中，熱衷于制造象征性符號，用儀式性、表現(xiàn)性活動代替辦實事、求實效，用光鮮亮麗的外表掩蓋矛盾和問題。象征性政策執(zhí)行的表現(xiàn)形式主要包括：用政策宣傳代替執(zhí)行、用召開會議代替執(zhí)行、用制作文件材料代替執(zhí)行、用檢查考核代替執(zhí)行、用調查研究代替執(zhí)行、用局部包裝代替執(zhí)行。其產生的主要根源在于政策自身缺陷、政策資源不足、執(zhí)行阻力巨大、績效評價障礙、信息溝通不暢等。統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行、突出績效評價的結果導向、樹立崇尚實干的用人導向、增強監(jiān)督的威懾效果、提升信息溝通的有效性，是治理象征性政策執(zhí)行現(xiàn)象的重要舉措。

關鍵詞：象征性政策執(zhí)行;形式主義;表現(xiàn);根源;策略

中圖分類號：D63?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）12-0015-06

由于政府體制、歷史傳統(tǒng)、政治文化等方面的原因，發(fā)展中國家在政策執(zhí)行過程中通常存在較為嚴重的“貫徹危機”。事實上，政策出臺后，尚處于文本狀態(tài)。如果缺乏有效的執(zhí)行行為和富有成效的執(zhí)行活動，政策就不會被貫徹到實際中并發(fā)揮應有的作用。所以說，“真正有意義的政策是現(xiàn)實執(zhí)行的政策而不是寫在官方文件上的東西”①。在當代中國的既定制度環(huán)境下，政策執(zhí)行一直是亟待加強的重要環(huán)節(jié)，“上有政策，下有對策”一再制約著政策執(zhí)行力的提升。象征性執(zhí)行是上下層級間博弈的重要表現(xiàn)，也是下級應對頂層指令的策略性工具。所謂象征性執(zhí)行，是指執(zhí)行主體在執(zhí)行活動中，熱衷于制造象征性符號，熱衷于擺花架子、做表面文章，用儀式性、表現(xiàn)性活動代替辦實事、求實效，用轟轟烈烈的形式代替認認真真的貫徹落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋矛盾和問題。從表面上看，象征性執(zhí)行的活動和形式具有合法性，環(huán)節(jié)與程序規(guī)范合理。與拒不執(zhí)行、拖延執(zhí)行等公然“抗命”相比，象征性執(zhí)行呈現(xiàn)“陽奉陰違”的特點，隱蔽性、迷惑性更強，危害性更大。因此，對這一問題，我們需要認真研究并加以解決。

一、象征性政策執(zhí)行的表現(xiàn)

象征性政策執(zhí)行“并不是一種個別現(xiàn)象，甚至是基層政府政策執(zhí)行的一種常態(tài)”②。盡管象征性政策執(zhí)行易發(fā)多發(fā)，但是它在不同時期、不同地區(qū)、不同部門可能會有不同表現(xiàn)。不過，從總體上看，象征性政策執(zhí)行的表現(xiàn)形式主要有以下幾種。

1.用政策宣傳代替執(zhí)行

政策宣傳是進行政策動員和促進政策認知的重要手段。它通過自上而下的信息流動，便于公眾知曉政策內容和精神實質，營造有利于政策執(zhí)行的輿論氛圍，進而使政策對象配合政策執(zhí)行活動。同時，借助政策宣傳，執(zhí)行主體能夠塑造自身的良好形象，向公眾和上級表明自己正在為執(zhí)行活動做出努力。正因為如此，許多部門非常重視政策宣傳。但是，政策宣傳畢竟僅是對政策聲明的強調和執(zhí)行準備活動的一種，如果政策執(zhí)行只停留在這個層面，就會處于失敗的境地。有學者指出：“政策是指政府實際所做的事，而不是政府打算做或政府官員聲稱他們將要做的事。”③現(xiàn)實中，一些部門將標語、口號作為傳播政策信息的主渠道，以至于其成為執(zhí)行過程中的“一道風景線”。從鄉(xiāng)村公路到城市交通干線旁邊，從高樓大廈到低矮的土坯房上，都可以看到各種各樣的宣傳標語。其中不乏有名無實、并不付諸真實行動的“作秀”式“喊口號”④。有些地方的標語、口號粗制濫造，如錯字頻出、照搬照抄、辭不達意等，使人不得不懷疑有關方面執(zhí)行政策的誠意。總之，政策宣傳絕不能與政策執(zhí)行畫等號，虛夸的言辭也不等同于政策落實。在某些情況下，標語過多過濫、口號喊得震天響，恰恰是對執(zhí)行無效、執(zhí)行不足的一種掩飾。

2.用召開會議代替執(zhí)行

當前，有的領導干部“開會就是落實”的觀念根深蒂固，即認為執(zhí)行政策就必須開會，會開得越多，政策執(zhí)行得就越好。反之，不開會就是不重視、不落實政策。所以，他們患了嚴重的“會議依賴癥”，一有執(zhí)行任務，首先要做的是“開會貫徹”。通過召開會議，“一級講給一級聽”，講過了，就算落實政策了。在某些地方，“開會貫徹”呈現(xiàn)五個方面的特點。一是會議數(shù)量多。一項統(tǒng)計顯示，縣級政府平均每一個工作日1.5次會議，這還不包括一些小型的非正式會議。⑤一些干部戲稱“不是在開會，就是在去開會的路上”。二是會議規(guī)模大。有些單位為追求轟動效應，肆意擴大參加會議的人數(shù)甚至動輒將會議直接開到基層。三是會議規(guī)格高。這主要指“陪會”現(xiàn)象。無論什么會議，總要邀請黨政主要領導坐在主席臺上，邀請上級職能部門領導來捧場，以期“開會貫徹”的消息出現(xiàn)在網站上、報紙上。四是會議時間長。會議上，各方表態(tài)多調門高，大話空話套話占據(jù)了大部分時間，致使短會變成長會。五是會議內容空。會議組織者習慣于作“傳聲筒”“二傳手”，只負責沿著科層命令的鏈條傳遞政策議題，而沒根據(jù)本地實際對執(zhí)行計劃、執(zhí)行思路進行創(chuàng)新，會議內容虛多實少。單靠召開會議并不能將政策轉變?yōu)橛行У幕鶎有袆樱喾矗旈_會成為執(zhí)行主體的主要工作時，會議可能妨礙真正意義上的執(zhí)行活動，因為執(zhí)行主體沒有時間抓落實。

3.用制作文件材料代替執(zhí)行

錢穆指出，傳統(tǒng)中國盛行“文書政治”，“一條條文進出，一個字兩個字，往往上下反復，把緊要公事都停頓了”⑥。“文書政治”的實質是尚文政治，文件多而行動少、落實差。從一定意義上說，今天某些部門存在的“以文件落實文件”“公文旅行”執(zhí)行任務僅在紙上“空跑”等現(xiàn)象，是“文書政治”的一種延續(xù)。對于執(zhí)行工作，這些部門僅滿足于層層轉發(fā)文件、密集發(fā)文，從字面上要求“高度重視”“深入貫徹”，而不管實際落實效果。個別部門在文件發(fā)布后，還要求下級按時提交執(zhí)行總結、執(zhí)行經驗、執(zhí)行動態(tài)等文字材料。甚至執(zhí)行工作還未啟動，就要求下級上交上述文字材料，以至于下級不得不“執(zhí)行”未動，“材料”先行，把藍圖當作現(xiàn)實，把計劃當成經驗總結，把試點當作工作實績，從而形成弄虛作假的不良風氣。

4.用檢查考核代替執(zhí)行

檢查考核對于識別政策執(zhí)行偏差、激發(fā)執(zhí)行主體的內在動力具有重要作用。但是，對于整個政策執(zhí)行過程來說，檢查考核只是一種手段而已。當手段變成目的、為了“檢查考核而檢查考核”時，就會出現(xiàn)執(zhí)行故障。一些部門在檢查考核方面存在不少問題，使檢查考核完全“變味”。另外，由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調溝通，與某一政策相關的各個職能部門往往自主布置檢查工作，導致多個部門多批次重復檢查同一政策事項。有基層干部坦言，一天要接受五六個部門檢查。⑦各種檢查如走馬燈般，執(zhí)行主體疲于應付、迎“檢”不暇，必然會耽擱“正事”即抓落實工作。在某些地方，檢查往往只看表層現(xiàn)象，側重于強調是否“留痕”，如是否在工作場所拍照、錄視頻、建微信群。某地要求，凡有活動必有“專屬”筆記，凡是筆記必要“嚴格”檢查（無非是看字跡、數(shù)頁數(shù)，走過場）。⑧除了檢查外，還有名目繁多的“指標式”考核、“算賬式”考核。與這些考核相伴的是五花八門的表格。為了填好表格、應付考核，執(zhí)行主體必須準備大量資料。這樣的檢查考核、評比排名其實是無意義的執(zhí)行活動。基層百姓形象地說：“獎狀一屋子，工作還是老樣子。”

5.用調查研究代替執(zhí)行

在某些部門，調查研究異化為一些干部做執(zhí)行姿態(tài)、標榜執(zhí)行貢獻的必經程序，助長了象征性政策執(zhí)行行為。例如，有的地方搞“彗星式”調研，即講排場、講官場，一級一級的層層陪同。結果，“一進村，人連成一串、車排成一隊，從頭到尾望過去，就像拖著一個長長尾巴的彗星”⑨。有的地方搞“走馬觀花”式調研，即不是深入田間地頭去聽民聲、察民情、解民憂，而是“蜻蜓點水”、淺嘗輒止，“人到心不到”，甚至僅隔著車窗看風景。也有的地方搞“選擇性”調研，即回避執(zhí)行任務重、困難較多、矛盾突出的地方，去那些政策執(zhí)行條件好、干群關系和諧的“經典調研基地”。其他的種種“走秀式”調研，如“欽差式”調研（忙于聽匯報、作指示、提要求，而不是虛心請教）、“遙控式”調研（要求下級替自己做訪談、搜集數(shù)據(jù)），就其實質而言，都是形式主義的表現(xiàn)，與政策執(zhí)行處于脫節(jié)狀態(tài)，“調查研究隔層紙，政策執(zhí)行隔座山”說的就是這個意思。

6.用局部包裝代替執(zhí)行

有的干部為了打造政績亮點，不惜將有效的政策資源集中在“樣板”身上，打造領導“可視范圍”內的“盆景”。例如，某些經濟落后地區(qū)的領導干部在生態(tài)保護方面熱衷于建設濕地公園、綠地草坪、豪華廁所等見效快、看得見、華而不實的工程，以遮蔽自己在優(yōu)先解決河流水質、水源地環(huán)境、生活垃圾處理設施等問題方面的失職。⑩在精準扶貧政策執(zhí)行中，有的干部認為貧困戶家里不好看，就給買新的衣服被褥，再花錢把房子內外粉刷一遍，并未解決貧困戶的實際問題和日常生活問題。搞形象項目、面子工程說到底是政績投機，即在政策執(zhí)行不到位、執(zhí)行不作為的情況下，妄圖“以形式取勝”，通過抓“樣板工程”，博得上級的重視、迎合上級的喜好，撈取政治資本。“局部的亮點”脫離實際、違背群眾意愿，是“花錢買民怨”，不僅難以提升實質上的執(zhí)行效果，反而是政策執(zhí)行的重要障礙。

二、象征性政策執(zhí)行產生的根源

在象征性執(zhí)行過程中，“執(zhí)行主體公開形式上顯得在努力為一個項目做貢獻，私下則只是稍微做一點（象征性的）貢獻”B11。這種內容與形式背離的原因是什么？對這個問題的回答，涉及象征性政策執(zhí)行產生的根源。

1.政策自身缺陷

政策自身質量對政策執(zhí)行具有重要影響。“我們不能把政策失敗僅僅歸咎于項目的執(zhí)行，還應當把它歸因于界定和設計項目時存在的更為根本的問題。”B12政策內容的寬泛籠統(tǒng)、模糊含蓄，通常是政策制定者的一種策略性選擇。為了回避決策過程中的利益沖突，形成令各方滿意的政策文本，政策制定者往往將模糊的語言付諸文本，用抽象的語言闡述尚未作出定論的東西。只有這樣，才能令各方達成一致，促進政策盡快出臺。但是，模棱兩可的政策內容對“什么正在被執(zhí)行”缺乏明確的界定，難以為執(zhí)行主體提供明確的指引，這會為象征性政策執(zhí)行埋下伏筆。有學者指出，政策的模糊性導致難以對執(zhí)行者提出明確的任務指標和時限要求，“地方政府就會僅僅停留于形式性、儀式性活動，熱衷于‘做表面文章”B13。對于許多大型政策來說，其目標是多元而沖突的，這往往賦予執(zhí)行主體較多的裁量權，為他們根據(jù)自身偏好闡釋政策目標提供了便利，也為其推行象征性政策執(zhí)行行為提供了彈性空間。一些政策的目標定得太高，規(guī)定了不可能完成的任務，在上級的壓力下，執(zhí)行主體被迫采取象征性政策執(zhí)行，這是既定經濟社會條件下的一種無奈選擇。

2.政策資源不足

有效的政策執(zhí)行以充裕的資金為前提條件。有學者指出：“公共機構的執(zhí)行活動通常耗費大量經費，歷時多年，并且項目和計劃要求持續(xù)的資金投入。”B14如果資金匱乏、資源短缺，在財政壓力下，執(zhí)行主體采取儀式化、符號化執(zhí)行行為可能是一種理性選擇。與政策執(zhí)行的資金需求相比，政府所擁有的財政資源總是有限的，因為政府需要處理的政策議題遠超它所擁有的資源總量。這種資金缺口導致某些領域的政策執(zhí)行缺乏實效，特別是在執(zhí)行優(yōu)先排序處于劣勢的政策類型。資金緊張在官僚體系的底層和執(zhí)行機構的末端表現(xiàn)得特別明顯。政府的低層級行動者是成功執(zhí)行的關鍵，但是“街頭官僚”擁有的資源極其有限，這種責任和資源的不對等性導致處于一線的基層官員不能或不愿保質保量地執(zhí)行政策。當然，政策資源包括但不限于資金，也包括其他資源如人員、權力等，如果與執(zhí)行需求不匹配，儀式化策略在執(zhí)行過程中就會有潛在市場。

3.執(zhí)行阻力巨大

基于執(zhí)行的重要性，壓力集團將之作為施加壓力的目標，目標群體將之作為影響或干擾的對象，政府部門將之作為爭奪控制權的場所。因此，“在政策執(zhí)行的各個階段，都存在著激烈的政治斗爭”B15。在政策制定階段，遭受損失的外部團體或者利益、愿望被遺漏的外部參與者往往反對該政策，努力扭曲現(xiàn)行政策，使其向自己更愿意接受的方向轉變，從而使政策偏離初衷。隨著政策的出臺，原來支持政策制定的社會組織會逐漸關注其他政策問題，原有的政策社群和議題聯(lián)盟趨向瓦解。在這種情況下，執(zhí)行主體難以獲取足夠的社會力量幫助自己克服執(zhí)行困難、化解阻力。如果執(zhí)行主體缺乏擔當精神、毫不妥協(xié)和堅忍不拔的執(zhí)行意志，政策執(zhí)行就會出現(xiàn)徒有表面、形同虛設的情況。盡管上級監(jiān)督可以強化執(zhí)行動力、增強責任意識，但是基層執(zhí)行者通常面對監(jiān)督壓力遞減的局面。“如果一個人能在國家官僚體系中確定一個監(jiān)督最為松弛的點，那可能就是這里了，因為上級領導離地方很遠，而且他們對地方情況不熟悉。”B16所以，在同時面對社會反抗的壓力和上級監(jiān)督的壓力時，秉持功利化思維的執(zhí)行主體會敷衍執(zhí)行，用象征性行為滿足上級的執(zhí)行要求，逃避弱勢監(jiān)督，同時回避社會反抗和政治矛盾。

4.績效評價障礙

績效評價是有效識別象征性政策執(zhí)行的科學方法，也是提高政策執(zhí)行質量的激勵機制。但是，現(xiàn)實中的障礙可能使績效評價陷入“測評的泥潭”。與私人部門相比，公共部門沒有盈利性檢驗或利潤控制概念，很難用可靠、精確的指標衡量執(zhí)行績效。因此，公共部門“存在強烈的對評估研究的敵意和對于象征研究的偏好”B17。也就是說，公共部門尋求反映其執(zhí)行適宜性的外在衡量標準，竭力展示對自己有利的證據(jù)。然而，這些證據(jù)與實質上的執(zhí)行績效并無多大的關聯(lián)性，只不過是在績效計量不明確的情況下，彰顯執(zhí)行績效的一種手法。完整的執(zhí)行績效包括政策產出和政策影響兩個部分，二者有著明顯區(qū)別。由于前者容易量化，后者較難進行定量分析，在強調實證、科學的名義下，往往存在重政策產出、輕政策影響的傾向。如通過執(zhí)行主體開了多少會、上交了多少材料、發(fā)了多少文件（政策產出）來衡量執(zhí)行績效，至于這些執(zhí)行活動的實質性后果（政策影響）如何，則無人問津。這種做法實際上契合了象征性執(zhí)行行為。其他障礙如歸因性問題（執(zhí)行行為與執(zhí)行績效之間因果關系的不確定性）、政策資源投入和行為的重疊性、政策影響的分散性等，也制約從數(shù)量上準確地衡量執(zhí)行績效。這些困難妨礙了績效評價應有功能的發(fā)揮，使有關方面不能在辨別象征性執(zhí)行行為的基礎上，精準打擊、糾正象征性執(zhí)行行為。

5.信息溝通不暢

在執(zhí)行記錄、執(zhí)行信息公開的情況下，執(zhí)行結果得到了清晰的展示，防止逃避執(zhí)行責任是顯而易見的。所以，透明性有助于執(zhí)行主體強化自律，遠離象征性執(zhí)行行為。即使發(fā)生了象征性執(zhí)行行為，在輿論關注和公眾壓力下，執(zhí)行主體不進行自我糾正的話，人大、紀檢監(jiān)察機關等各種問責機構也會介入。從這個意義上說，破除執(zhí)行“黑箱”、加大信息公開力度是防治象征性執(zhí)行的重要利器。但是，作為執(zhí)行信息的最重要來源，執(zhí)行機構往往不愿意公開有用信息。在傳統(tǒng)的“隱秘性行政文化”的影響下，一些執(zhí)行主體以專業(yè)機密為名，戒心十足地守護著任何執(zhí)行信息。對于政府系統(tǒng)內部的信息溝通，執(zhí)行主體奉行“報喜不報憂”原則，積極進行信息過濾，導致“信息失真”。克里斯托夫·鮑利特指出，官僚組織“存在一種很好的激勵機制讓下級的員工‘過濾和‘歪曲組織深層次正在發(fā)生的各種信息，以便呈報給老板的畫面大部分都是瑰麗的一面”B18。所以，少數(shù)執(zhí)行主體的“欺上瞞下”行為，導致“信息壁壘”，增加了治理象征性政策執(zhí)行的難度。

三、象征性政策執(zhí)行的治理策略

辯證地看，象征性執(zhí)行也具有一定的積極作用。象征性執(zhí)行的重要功能“在于滿足心理與政治的需要，一定程度上類似于象征性政治和政策戲劇現(xiàn)象”B19。當某個政策問題引起公眾的強烈關注，但解決問題的條件尚不具備或者超過了政府能力時，象征性執(zhí)行可以表明政府的態(tài)度和對問題的重視，向群眾顯示它正在采取行動，以便從情感上、意識形態(tài)上安撫利益集團和目標群體。雖然象征性執(zhí)行沒有成功地解決政策問題，但也比政府沒有采取任何行動、無動于衷要好，因為象征性執(zhí)行所帶來的“象征性的放心”，可以在短期內（長期則有害）增加政府的合法性，拉近政府和群眾之間的距離。另外，盡管一些政策的初衷是通過象征性執(zhí)行安撫群眾，但是隨著時間的推移、社會形勢的改變、公民意識的覺醒，“假執(zhí)行”也會變成實質性執(zhí)行。雖然如此，從增強政策執(zhí)行力的角度來看，象征性執(zhí)行與嚴肅而認真的執(zhí)行是根本對立的。它損害政策執(zhí)行效果，增加執(zhí)行成本，嚴重浪費社會資源，危害政府的公信力和良好形象，是必須摒棄的一種執(zhí)行形式。結合象征性執(zhí)行產生的根源，可以采取以下策略，有效防止這一現(xiàn)象的產生。

1.統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行

統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行就是指在政策過程的開始階段對執(zhí)行過程中可能產生的問題給予特別的關注，對象征性執(zhí)行行為出現(xiàn)的概率給予足夠的重視。這要求政策制定者在設計政策方案、抉擇政策選項時，必須一體化考慮決策和執(zhí)行，將執(zhí)行可行性納入政策設計之中，堅決拋棄不可行的政策革新。在傳統(tǒng)的粗放式政策制定模式下，存在將爭議留待執(zhí)行環(huán)節(jié)的策略性考慮，主張執(zhí)行官員“將有爭議問題變成常規(guī)工作”。這導致一些政策目標模糊不清、政策內容寬泛空洞。“任務模糊或相互沖突的官僚機構做得較差，輸出和結果都易于觀察的官僚機構做得較好”B20。所以，在政策形成階段，“深謀遠慮”地將寬泛的政策目標操作化為具體的、可測量的目標，明白清晰地規(guī)定輸出及結果的評價方式、標準，盡可能為執(zhí)行提供便利，有利于壓縮象征性執(zhí)行的空間。當前，大多數(shù)政策問題具有跨部門性質，需要官僚制下的多個部門協(xié)調合作進行跨域治理，“組織間政治”是影響政策執(zhí)行的重要因素。官員之間的“合謀”可以使象征性執(zhí)行暢通無阻，官員之間的競爭（扯皮推諉、互相掣肘）可以使象征性執(zhí)行成為一種不得已的選擇。克服上述弊端，必須明確責任歸屬，在政策構思中明確政府內各部門的實際工作范圍、特定人員的執(zhí)行任務。

2.突出績效評價的結果導向

充分發(fā)揮績效評價作用的關鍵是強化結果導向。如前所述，政策輸出與政策結果是兩個不同的概念。政策輸出側重于物質層面，包括資源投入和服務的分配等。政策結果指政策輸出對現(xiàn)實世界產生的所有效果，政府的執(zhí)行措施給社會帶來的改變和變化，以及對目標群體的態(tài)度和行為、對政策環(huán)境帶來的影響。政策輸出與政策后果可能是背道而馳的，用輸出來衡量執(zhí)行主體的表現(xiàn)，并不能得出正確的結論。對政策輸出的考查看似能表明，為執(zhí)行某些政策許多事情都在進行，但是，這很可能是對政策輸出計算、加總后，“統(tǒng)計數(shù)據(jù)制造出進步的幻覺”B21。所以，要強化結果導向，評價執(zhí)行績效主要看有沒有解決實際問題、政策的社會影響如何、群眾的評價怎么樣。同時，要把結果監(jiān)測與預算聯(lián)系起來，將結果評價與所分配的資金掛鉤，從而使做“虛功”、搞“花拳繡腿”等錯誤執(zhí)行行為失去資金支持，逐漸失去市場。

3.樹立崇尚實干的用人導向

在政府系統(tǒng)中，用什么人、不用什么人，具有重要的示范作用。用對一人，帶動一片，推動形成風清氣正的政治生態(tài);用錯一人，形成“劣幣驅逐良幣”效應，嚴重惡化社會風氣。這一點對于政策執(zhí)行隊伍建設來說尤其明顯。政策執(zhí)行的核心人物是政府機構中的行政管理人員，他們具有將文本政策付諸執(zhí)行的權力，既與政策制定者保持經常性聯(lián)系，又與政策的受益者和反對者打交道，承擔著將國家資源傳遞到全國各地的村莊和城鎮(zhèn)、把政策目標和意圖滲入社會、使政策規(guī)范變成人們日常行為規(guī)則的重要職責。由于執(zhí)行人員占據(jù)關鍵位置，其主觀認知、執(zhí)行心態(tài)等對政策能否真正落實至關重要。在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行人員的利益考量主要是職位本位。“執(zhí)行者們首當其沖的動機是職位本位——保住職位和升遷的考慮。職位本位為執(zhí)行者提供了一套標準來衡量壓力、評估任何可能影響其仕途的因素。”B22因此，應將執(zhí)行人員的選拔任用作為杠桿，督促執(zhí)行人員敢于擔責、積極作為，在執(zhí)行隊伍中形成求真務實、實干苦干的氛圍。需要注意的是，象征性執(zhí)行者善于表現(xiàn)自己，以“虛績”邀功請賞，靠“作秀”混淆上級視聽，在職位晉升中容易得利。所以，上級領導要有知人之明，識人之智，嚴格執(zhí)行干部選拔任用制度，決不能讓熱衷于做表面文章的“形式家”上位，決不能讓擅長象征性執(zhí)行的“表演家”得勢，真正把崇尚實干的干部提拔到重要位置，積極營造擔當作為的政治文化。

4.增強監(jiān)督的威懾效果

執(zhí)行人員接受多層次授權并履行執(zhí)行責任，授權方與他們形成委托—代理關系。在理想的情況下，代理人在本質上只是委托人的一種機械性工具。然而，代理人與委托人在利益、目標上絕不是完全一致的，所以，委托人容易遭受代理損失，即代理人為了自身利益最大化而損害委托人的利益。減少代理損失，必須強化監(jiān)督工作。“僅僅是被監(jiān)督的可能性，也會促使代理人先期修正不能很好服務于委托人的行為。”B23如果再輔以制裁程序、懲罰措施，則監(jiān)督的威懾性更強。所以，應將監(jiān)督作為克服象征性執(zhí)行的重要手段。要拓展監(jiān)督的廣度和深度，創(chuàng)新監(jiān)督的方式和渠道，提高發(fā)現(xiàn)執(zhí)行問題、解決執(zhí)行問題的實效。在運用好常規(guī)監(jiān)督方法的同時，發(fā)揮好督查組、督導組、工作組、巡視組、巡查組的作用。調動社會組織監(jiān)督的積極性，將社會組織監(jiān)督納入執(zhí)行監(jiān)督體系，把自上而下監(jiān)督的威嚴和自下而上監(jiān)督的組織效能結合起來，形成監(jiān)督合力。

5.提升信息溝通的有效性

信息鏈的完整、信息溝通渠道的多元化，可以使象征性執(zhí)行行為無處藏身。要依托互聯(lián)網，形成突破時空限制、打破部門界限、破除等級壁壘的數(shù)字化信息溝通態(tài)勢，用更加廉價的渠道及時快捷地傳遞執(zhí)行信息，培育更具知情權的公眾。要采用暗訪、下訪、隨機抽查等方式，及時跟蹤執(zhí)行動態(tài)，了解下層執(zhí)行機構和一線執(zhí)行人員對政策問題的真實看法，掌握第一手的信息，克服科層體系中信息溝通容易失真的弊端。要將目標群體參與作為執(zhí)行信息反饋的重要渠道和重要的“聲音機制”。作為政策作用的對象，目標群體的利益與政策執(zhí)行息息相關，他們有動力關注政策執(zhí)行狀況，有機會親身體驗政策影響，對政策結果最有發(fā)言權。而且，目標群體貼近基層、人數(shù)眾多，是上級領導者的天然耳目和重要信息員。所以，要暢通目標群體參與渠道，推動他們更快更深入地走進政策執(zhí)行過程。尤其是，目標群體要擁有傳遞負面執(zhí)行信息的通道。如果“目標群體缺乏將執(zhí)行的失敗公之于眾的聯(lián)系和手段，也不能將執(zhí)行不利的毀滅性信息上報并影響高層的國家領導人”B24，那么目標群體就不能扮演有價值的信息提供者的角色。因此，要將人們抱怨、公民投訴、群眾上訪等參與方式作為重要的信息反饋渠道，確保象征性執(zhí)行行為不被“捂住”“蓋住”。

注釋

①B12[美]B.蓋伊·彼得斯：《比較公共行政導論》，聶露、李姿姿譯，中國人民大學出版社，2015年，第157、157頁。

②徐剛、楊雪非：《區(qū)（縣）政府權責清單制度象征性執(zhí)行的悖向邏輯分析：以A市Y區(qū)為例》，《公共行政評論》2017年第4期。

③B15B21[美]詹姆斯·E.安德森：《公共政策制定》，謝明等譯，中國人民大學出版社，2009年，第5、233、299頁。

④陸仁：《“標語依賴癥”也得治一治》，《寧波日報》2019年4月26日。

⑤常健、劉明秋：《基層政府的會議內容與形式及其匹配關系研究》，《學習論壇》2019年第2期。

⑥錢穆：《中國歷代政治得失》，三聯(lián)書店，2005年，第114頁。

⑦吳儲歧：《讓基層干部腳踏實地為民干事》，《人民日報》2019年4月2日。

⑧金正波：《基層減負?力促實干》，《人民日報》2019年4月22日。

⑨楊小軍：《“彗星式”調研頑疾怎么治》，《人民論壇》2018年第1期。

⑩張建：《謹防生態(tài)保護中的形象工程》，《領導科學》2018年第10期。

B11B22B24[美]喬爾·S.米格代爾：《強社會與弱國家》，張長東、朱海雷、隋春波、陳玲譯，江蘇人民出版社，2012年，第252、250、253頁。

B13楊宏山：《政策執(zhí)行的路徑—激勵分析框架：以住房保障政策為例》，《政治學研究》2014年第1期。

B14吳遜、[澳]饒墨仕、[加]邁克爾·豪利特、[美]斯科特·A.弗里曾：《公共政策過程：制定、實施與管理》，葉林等譯，上海人民出版社，2016年，第118頁。

B16[美]喬爾·S.米格代爾：《社會中的國家》，李楊譯，江蘇人民出版社，2013年，第123頁。

B17[美]詹姆斯·湯普森：《行動中的組織》，敬乂嘉譯，上海人民出版社，2007年，第106頁。

B18[英]克里斯托夫·鮑利特：《重要的公共管理者》，孫迎春譯，北京大學出版社，2011年，第180、97頁。

B19[以]葉海卡·德羅爾：《逆境中的政策制定》，王滿傳、尹寶虎、張萍譯，上海遠東出版社，1996年，第195頁。

B20B23[美]小威廉·T.格姆雷、[美]斯德芬·J.巴拉：《官僚機構與民主》，俞沂暄譯，復旦大學出版社，2007年，第195—197、60頁。

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