醫聯體建設進入規范化發展新階段

王虎峰

(中國人民大學醫改研究中心，北京 100000)

在疫情防控進入常態化階段，中央全面深化改革委員會第十四次會議提出加快健全分級診療制度和完善醫防協同機制等重點任務，值此背景下《醫療聯合體管理辦法(試行)》(下文簡稱《管理辦法》)出臺，對醫聯體發展具有重要的指導意義，也標志著我國醫聯體建設進入規范化發展的新階段。深刻領會和貫徹落實文件精神，對于做好當前乃至“十四五”期間的醫聯體建設工作具有重大現實意義。

1 深刻認識文件出臺的背景和意義

分級診療制度是我國“五項基本醫療制度”之首，也是開展醫療衛生體系供給側結構性改革的重要組成部分。2015年，國務院辦公廳發布《關于推進分級診療制度建設的指導意見》(國辦發[2015]70號)，提出了推進分級診療制度建設的十六字方針，即“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”，同時探索建立醫療聯合體等多種分工協作模式。2017年國務院辦公廳發布了《關于推進醫療聯合體建設和發展的指導意見》(國辦發[2017]32號)，在指導思想部分明確提出“實現發展方式由以治病為中心向以健康為中心轉變”，并明確了醫聯體建設中的四種組織模式，即城市醫療集團、縣域醫共體、跨區域?？坡撁?、遠程醫療協作網。以上文件作為頂層規劃為醫聯體建設提供了政策框架并指導其發展方向。

2018年，為貫徹落實國務院文件精神，促進醫聯體更好更快發展，國家衛健委和國家中醫藥管理局又相繼出臺了《醫療聯合體綜合績效考核工作方案(試行)》(國衛醫發[2018]26號)和《關于進一步做好分級診療制度建設有關重點工作的通知》(國衛醫發[2018]28號)，更加強調了醫聯體的精細化管理和規范化發展。2020年在應對新冠肺炎疫情過程中，各類醫聯體組織，特別是城市醫療集團和縣域醫共體發揮了重要的支撐作用，針對區域疫情有組織地進行防控，其效果是明顯的，但是也存在“防治結合”機制不健全等問題。中央全面深化改革委員會第十四次會議中強調了加快健全分級診療制度、完善醫防協同機制等重點任務，在當前背景下出臺《管理辦法》，對于堅定信心，凝聚共識，推動醫聯體健康持續發展并在疫情防控常態化下發揮重要作用，都具有很強的指導意義。

2 全面領會《管理辦法》總則中的精神內涵

《管理辦法》的總則明確了醫聯體發展的指導思想和原則，言簡意賅，內涵深邃。其中提出的“三個堅持”值得特別重視：第一，文件提出“醫聯體建設應當堅持以人民健康為中心”。全文突出了“健康”這條主線，強調推動疾病預防、治療、管理相結合。醫聯體作為醫療衛生服務供給的重要組織形式，在宏觀目標上要與 “健康中國建設”的戰略要求相一致，與新時期衛生健康工作方針相匹配，要將健康理念和預防因素納入其中，在醫聯體平臺上實現“醫防融合”，進而推動區域居民健康水平的提升。第二，“醫聯體建設應當堅持醫療、醫保、醫藥聯動改革”。醫聯體建設作為醫療機構組織形式的重要變革，涉及到外部治理體系變革與政策的調適，包括逐步破除行政區劃、財政投入、醫保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙，需要通過“三醫聯動”來構建與醫聯體發展目標相匹配的外部治理體系，激發醫聯體發展的活力與動力。第三，“城市醫療集團和醫聯體建設應當堅持政府主導”。進一步強調了醫聯體建設中應當堅持政府主導，以及落實政府對醫聯體內各醫療機構的財政資金投入責任，維護和保障基本醫療衛生事業的公益性，鼓勵和監督公立醫院承擔其應有的社會責任；同時強調醫聯體建設要根據規劃開展，在區域內實行網格化管理。

3 把握文件中的創新點提升醫聯體建設的質量標準

《管理辦法》在進一步明確“規劃發展、分區包段、防治結合、行業監管”原則的基礎上，并結合醫聯體建設發展階段和疫情防控新要求，在醫聯體參與疫情防控、社會辦醫參與醫聯體建設、醫聯體管理規范化和精細化等方面有較為鮮明的創新點和亮點。

第一，更加強調醫聯體發揮在傳染病疫情防控中的作用以及公共衛生方面的職能。一是加強醫聯體重大突發公共衛生事件處置能力，包括應急物資儲備、應急演練等。二是提升重大疫情防控救治能力，強調了加強呼吸、重癥醫學、傳染病等專科聯盟建設。三是加強醫聯體“防治結合”的作用，包括將公共衛生機構納入成為醫聯體成員，鼓勵傳染病等專科醫院納入醫聯體網格管理，指導基層衛生機構落實公共衛生職能等，強調推進疾病三級預防和連續管理。四是進一步鼓勵中醫牽頭組建醫聯體，強調在醫聯體建設中加強中西醫協同，發揮中醫“治未病”的優勢。

第二，鼓勵社會辦醫參與醫聯體建設，保障患者權利。一是鼓勵社會辦醫參與醫聯體建設，強調了行政部門對醫聯體壟斷資源、擠壓社會辦醫問題的監督，同時指出醫聯體建設要體現社會責任。二是鼓勵同一城市或縣域內，不同醫療集團或醫共體間建立相互配合、有序競爭、科學發展的機制，同時保障患者自主就醫的選擇權利。

第三，對醫聯體管理的進一步規范化和精細化。一是明確分層管理，進一步明確了不同類型醫聯體的牽頭單位，城市醫療集團和縣域醫共體主要由地市級醫院和縣級醫院以及代表轄區醫療水平的醫院牽頭，?？坡撁撕瓦h程醫療主要由委局屬(管)醫院、高校附屬醫院、省直醫院和婦幼保健院等牽頭。二是對醫聯體在章程、黨建、職能中心設置、檢驗中心設置、財務管理、人員管理、藥事管理方面等做出了更加明確和詳細的規定，對醫聯體建設實踐中存在的諸多管理問題提供參考意見做出了明確規范。

4 以科學的績效考核促進政策落實

《管理辦法》用專門章節來規定醫聯體的考核評估，加強了醫聯體績效考核的激勵約束作用，強調通過科學的考核與評估促進政策的落實。第一，強調落實醫聯體績效考核26號文的相關要求，建立對醫聯體綜合績效考核與動態調整機制，對績效考核結果以適當形式進行公布，并作為醫院評審評價、醫學中心和區域醫療中心設置的依據。第二，強調了在城市醫療集團和縣域醫共體中將公共衛生和居民健康改善情況納入其中，作為重要的考核內容對醫聯體進行激勵。第三，首次明確也要對?？坡撁撕瓦h程醫療協作網進行考核，主要關注技術輻射和居民健康提升兩方面。以上這些績效考核的新精神，既是醫聯體建設的重要配套工程，又是促進醫聯體健康持續發展的重要手段，要以改革的精神、創新的手段，綜合施策才能有力地推動醫聯體建設向縱深發展。

(下載網址：http://www.nhc.gov.cn/yzygj/s3 594r/202007/0f58f93e3f5a4a26ab9079f78bf2dca5.shtml)