朝陽縣小型農田水利工程存在問題與對策研究

馬宏娟

(朝陽縣水務局農水股，遼寧 朝陽 122000)

小型農田水利工程是指渠道流量不超過1m3/s，澆灌區域低于666.7hm2，庫容<10×104m3，防洪除澇區在2000hm2以下，廣泛分布于田間農地的灌溉工程，由于存在回報率高、成本較低、規模較小、覆蓋范圍窄等特點，又稱為“小農水”工程[1-2]。小農水形式多樣，一般有機電井、電灌站、塘壩、渠道、水閘、水庫、排澇站等。通過改善水利條件、建設配套水利設施、完善田間灌排體系等途徑，小農水為促進農業經濟發展和農業高產穩產提供重要保障[3]。

近年來，朝陽縣結合區域實際情況積極探索微灌、管管等高效節水技術，先后實施高標準農田建設工程、續建配套與節水改造工程等，建成一批形式多樣且數量眾多的小農水工程。小型農田水利對促進農業生產和實現農民增收致富發揮著重要作用，可為提高農田供水保證率及緩解區域干旱提供基礎保障，并且有利于優化農、林、牧比例和調整土地利用結構。考慮到小農水管理分散、標準低、數量多、規模小、形式多樣等特點，現代社會對其提出了更高、更新的要求。因此，在小農水工程建設與管理時勢必會存在諸多問題，對其工程效應的發揮產生明顯的制約。文章結合朝陽縣2012-2015年節水增糧行動，深入探究了小農水工程現存問題及其對策。

1 朝陽縣小型農田水利現狀

1.1 工程現狀

朝陽縣位于遼西低山丘陵區，地處E40°55′-41°54′，N119°51′-120°47′范圍，總面積3762km2，下轄28個鄉鎮，298個行政村。全縣耕地7.63萬hm2，其中平地2.17萬hm2、坡地3.88萬hm2、山地1.4萬hm2；宜林面積12.87萬hm2、牧地面積10.67萬hm2、水域面積3.67萬hm2、河灘面積2.97萬hm2，人均占有耕地0.127hm2。高梁、谷子、玉米為主要糧食作物，而棉花、瓜菜為主要經濟作物。全縣耕地中有效灌溉面積2.49萬hm2，其余耕地均沒有灌溉設施，土地產出率低、水利設施薄弱、農業管理粗放且抗旱能力差。

截止2011年，全縣各類工程設計灌溉2.75萬hm2，其中實施節水灌溉1.57萬hm2，工程綜合灌水定額1800m3/hm2。水利工程現狀為：①朝陽縣已建各類蓄水工程6處，其中小型水庫30座，塘壩10座，方塘60座，工程完好率65%，興利庫容2560.7萬m3，有效灌溉4553hm2，占總的18.3%。②引水工程：全縣建有引水工程17處，工程完好率65%，有效灌溉面積3860hm2，占總有效灌溉面積15.5 %。③提水工程：提水工程主要是提水站，共建有提水站3處，有效灌溉面積107hm2，占總有效灌溉面積0.4%，工程完好率達45%。④機電井工程：全縣建有機電井2585眼，工程完好在65%，有效灌溉面積1.64萬hm2，占全縣總灌溉面積65.8%。

1.2 管理現狀

朝陽縣小型農田水利工程主要以井灌區為主，輔之于灌區蓄、引、提水工程，在工程運行管理模式方面主要有：①村集體管理：這種形式的管理責任制，農田灌溉井的所有權歸屬村、組集體所有，受益村村委會每眼井都指派一名井管員，井管員對所管轄各井所控制耕地統一澆灌、統一管理，井管員工資由收上來的水費進行支付。②個人承包：結合各鄉鎮村組土地面積、水利設施狀況、農灌井水源等實際，通過核實每小時收取水費數額、能源單耗、維修養護、澆地畝數等指標，與管井人員簽訂承包合同。

2 農田水利工程存在的問題

2.1 工程建設問題

1)農田灌溉方式落后，農業灌溉水利用效率低。朝陽縣境內河流多為季節性河流，地表水基本不可利用，現有灌溉水源以地下水為主，由于年久失修部分水井出現淤堵和坍塌現象。農田灌水定額高、灌溉水利用效率低且多為大水漫灌模式，無法充分利用有限的水資源，不能適應多元化種植和分散經營的要求。同時，朝陽縣大多數水利骨干工程及庫灌區建設于1960-1970年，受限于當時的資金投入、建設標準、施工經驗和技術條件等，水利設施攔蓄能力低下，大多處于老化失修、帶病帶殘運行狀態，加之后期管理不善人為損壞問題十分突出，工程安全難以保證。

2)建設資金投入不足，資金供需矛盾突出。小型農田水利經濟效益微弱，吸收社會資本能力較低，同時農村實行稅費改革后取鄉村提留和農業稅，取消義務工以及水利投入的結構性缺陷，造成解決節水灌溉工程設施建設的資金矛盾突出。一方面，組織動員農民投入的方式以基層政府行政手段為主，引導農民投資投勞困難且民主議事辦法不健全；另一方面，地方財力拮據，地方財政無力投入節水灌溉工程設施建設。雖然農民直接受益的節水灌溉工程遠遠低于大中型水利工程的資金投入，但基本建設投資增長幅度小且資金渠道相對穩定，提高水費過高農民難以承受，造成水管單位要保證正常運行、日常維護難度較大。

3)高效節水灌溉比重小，工程完好率低。朝陽縣有效灌溉面積2.49萬hm2，高效節水灌溉面積只有1.57萬hm2，由于修建時間早、服役年限長、配套設施缺少且大部分井灌區設備老化，加之地下水位持續下降需要加深或維修水源井。。現有6處蓄水工程、17處引水工程和機電井工程完好率65%，3處提水工程完好率45%，灌溉用水有效利用系數只達到0.6左右。近年來，完成的高效農業區的水利設施配套及改造、糧食產區節水灌溉推廣不足，未能充分利用水資源，糧食生產實際需求與節水灌溉發展規模、速度仍具有較大差距。

2.2 工程管理問題

1)管理薄弱，運行困難。長期以來，節水增糧水利設施都是集體管、國家建，并且用戶長期具有輕管理、重建設的觀念，管理體制不健全和建管脫節問題突出。農民種的是“責任田”，用的卻是“大鍋水”、“福利水”，利益不直接，工程管護責任未落實、產權不明晰、運行困難等問題突出[3]。鄉鎮基層水服務站為農田水利的管護主體，而水利服務站在管理體制改革時被撤銷；大多數地區尚未監理農民用水戶協會，農民管水組織還不成熟；由于無力承擔過高的農田灌溉水電費，“不澆增產水，只澆救命水”的現象極為常見，對農業經濟效益和作物產量產生直接影響。

2)管理體制改革滯后，運行管理機制不活。水利工程管理不規范，缺乏行之有效的責任制，可概括為“收費隨便，漫天要價，村上不管，合同不簽”。有的鄉鎮水利設施損壞、丟失現象嚴重，造成渠水不能暢通，機電井不能開動，影響了正常灌溉和水利設施效率的正常發揮，集體資產的安全受到嚴重威脅。

3)管理保障體系不完善、節水技術創新不足。水管單位、水行政部門和當地政府之間的權責不明，管理體制不順，缺少財政支撐，工程管理、安全管理運行難以為繼，很多水管單位自身功能不足，難以依靠自身力量解決經費不足問題，更談不上實現良性循環和以水養水[4]。此外，缺乏對節水技術的研究、開發及創新，重建輕管的思想沒有得到根本性的改變，致使節水新技術、新工藝、新材料得不到實際應用，水利科技成果轉化率低。小農水建設具有盲目性、盲目性，由此使得在社會效益、合理開發、工程技術等諸多方面不能互相兼顧，科技含量低，保證不了農業經濟市場需求。

3 農田水利發展對策

3.1 小型農田水利建設

1)加強節水灌溉和田間工程建設，提升農業用水效率。遼西低山丘陵區農業生產在很大程度上依賴于灌溉工程，小型灌區發揮著非常重要的作用。所以，加強高效節水灌溉工程建設極其必要。朝陽縣2012-2015年建設的小型農田水利工程有：新打井45眼、維修舊井712眼，新建井房757座，啟動柜757臺，配水泵757臺套，IC卡控制系統757套，首部工程共布設757套；干、支管埋設長度160.178萬m，毛管長度13703萬m，項目區新建檢查井757座，排水井757座。此外，田間排水工程與澇區人民生活水平的提高、廣大群眾生命財產安全密切相關，同時決定著水生態文明建設目標的實現。管理部門應本著林網環繞、旱澇保收、安全環保、優質高產、節水高效、土壤肥沃、路渠配套的高標準農田建設原則，建設和改造田間排水工程。

2)強化政府主導作用，創新資金投入機制。為增加小型農田水利資金投入，完善多形式、多渠道投資格局，健全長效運行投入機制。①加大資金投入力度，實行專項資金專帳核算、專款專用，任何部門或單位不得挪用和截留農田水利建設資金，監察、審計、財政等部門，要加強對專項資金的監督、檢查、考核和管理。②積極落實縣級土地出讓受益10%的20%計提劃轉和使用，制定明確的農村水利工程運行管理資金使用辦法，制定運行管理資金的“以獎代補”補貼辦法，保障工程運行養護維修資金發揮效益。③根據農村水利管理辦法相關要求，將各級政府土地出讓收益10%中的20%用于小農水程運行維修養護，設立小農水維修養護基金[4]。④在引導農民籌資籌勞方面，充分結合省政府農田基本建設“大禹杯”競賽活動和村級一事一議財政獎補政策，通過民主議事、公示公開、先議后籌、籌補結合等措施，積極引導農戶籌資籌勞及充分調度群眾積極性，確保農民籌資到位。

3)加快更新改造和新建小型灌溉排水泵站。朝陽縣不同地區的經濟發展存在差異，因此小型泵站在運行機制、管理體制、老化失修程度、泵站布局、建設規模與標準、泵站型式上不盡相同。應堅持“區域規劃與工程規劃相協調、分步實施、統籌規劃”的原則，實行“后土建先機電設備、后拆建先改造、后難先易、后緩先急”的基本原則，以控制運行成本、減少工程投資、選用高效節能泵型和提升整體效益為目標，有計劃的更新改造全縣農村小型泵站[5]。朝陽縣具有較為豐富的地表水資源，大量地表水因攔蓄工程較少而無法利用，對此將節水灌溉與新建水源工程結合，建設一定的塘壩和水庫解決工程性缺水問題。對小型灌排泵站進行更新改造，從而為實現農村經濟發展、農民增收和農業增產提供可靠保障。

3.2 小型農田水利管理

1)加強運行管護，實行管養分離。根據分級負責的原則切實落實技術、監督和行政負責人，簽訂小型農田水利管護責任書，逐步形成環環相扣、層層落實的工作格局。在部門領導和各級政府考核中納入實施方案完成指標，強化目標責任制。結合朝陽縣綜合發展規劃，積極整合水利、農業、發改委、開發辦等各部門設計農田水利建設資金，統籌安排、集中使用，保證農田水利工程建設及管理順利進行。充分考慮各片區的各種基礎設施條件，優先選擇基礎設施條件好、農村群眾積極性高，有能力自籌的片區，各片區鄉鎮領導干部投身到項目區中，積極宣傳、發動群眾，利用群眾投工投勞改善林路等基礎設施條件。通過期組織技術培訓切實提升專業服務功能，培養一批專業化、高水平、有知識的服務隊伍。各鄉、鎮及水利局聘請專家學者負責指導教育培訓、運行管護、工程建設等工作，選派相關人員到高效節水建設管理和運行管理技術好的地方去學習，為今后高效節水灌溉的發展和管理奠定基礎，能夠確保工程一旦出現問題，維修養護及時、可靠。

2)加強水費改革，落實經費。通過水費制度改革、管理體制的理順、服務意識的增強，全面掌握價值規律，集中獲取更多的資金改變小型農田水利效益衰減、長久失修的現狀，逐步達到水資源開發利用的良性循環，推動水利產業健康發展[7]。以國家水利產業政策為依據形成完善的價格體系，充分考慮水資源利用現狀科學核定可執行價格，以合理水價為杠桿促進水資源保護、合理開發和高效節水目標的實現，以充分發揮其經濟效益。

3)積極推行產權制度改革。本著“水投資、水管理、水建設、水受益”的原則，落實管理主體及明晰產權，建立健全工程水費計收、維修和管理制度，嚴格執行物價部門相關規定合理確定水價，以保證小型農田水利可持續發展和長久良好運行。為減輕農民負擔以及防止出現亂收費現象，對已建工程實行檔案化管理和建卡造冊制度，同時要結合具體情況因地制宜的采取適用的管理模式[8-10]。小型農田水利管理模式有專職管水員、管水小組、群眾代表、村民組長管理以及個人承包租賃管理等多種管理方式，并結合不同的水源類型及使用情況指定出不同的用水方案，以確保受益區群眾農田灌溉用水需要，最大程度的保證受益長久和工程效應的發揮。

4 結 論

目前，我國正處于快速的城鎮化和工業化發展期，各種錯綜復雜的因素均可對國家糧食安全產生影響，農業生產能力不穩定、水資源和糧食增產約束不斷顯著，農產品供求平衡及保障糧食安全的任務依然艱巨，靠增加自然資源投入類提升農業產出的空間日趨減少，加快農業發展模式的轉變成為未來發展的必然選擇。因此，合理利用有限的水資源發展大規模農業灌溉，顯著提升用水效率以及探索節水灌溉技術，為實現現代化農業大發展和糧食安全生產的必然選擇。通過改變傳統的灌溉模式，切實促進高效節水發展，用有限的水資源發展更大規模的灌溉面積，這是推進糧食生產向優勢區域集中，進一步優化農業產業結構，實現集約化經營，擴大效益規模以及促進現代農業健康快速發展等必經之路。