認罪認罰從寬制度背景下檢察機關不起訴權相關問題研究

安徽省滁州市人民檢察院課題組

摘 要：認罪認罰從寬制度是檢察機關充分行使不起訴權的重要法律制度支撐。近年來，檢察機關運用不起訴權深度參與社會治理工作成效顯著，但依然面臨諸如受傳統法治理念束縛、適用動能相對不足、配套機制不夠健全等現實問題的制約。檢察機關應通過轉變理念強化治理效能、增設量刑測算前置程序、完善不訴替代處罰體系、健全容錯免責工作機制等措施，促使檢察機關在更深層次、更廣領域上融入社會治理新格局。

關鍵詞：認罪認罰從寬 檢察機關 不起訴權 替代處罰體系

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。檢察機關應立足檢察職能，全面、充分運用認罪認罰從寬制度，切實發揮好檢察機關在刑事案件辦理中的主導作用，敢用、會用、善用不起訴裁量權，通過不起訴方式消解當事人之間仇怨，盡快修復社會關系，避免過多輕微刑事案件進入審判環節造成訟累和司法資源浪費。在認罪認罰從寬制度背景下檢察機關不起訴權有關問題值得探討。

一、認罪認罰從寬制度對檢察機關行使不起訴權的形塑

（一）理念轉變：認罪認罰從寬制度為不起訴權的行使提供法律制度支撐

一方面，起訴裁量權更加凸顯。伴隨著認罪認罰從寬制度的建立健全，我國逐漸形成一種檢察主導的刑事案件處理模式。[1]也正如陳衛東教授提出的那樣，該制度為推動合理適用相對不起訴提供了空間。[2]在矛盾對立程度相對弱化的情況下，檢察機關在綜合考慮各方面因素后，勢必也會從既往的對抗追訴職能主動向合作協商職能轉變。另一方面，隨著確定刑量刑建議的深入，檢察官在發現犯罪情節輕微、危害不大，不需要判處刑罰時，具備作出不起訴決定的勇氣和魄力。

（二）實踐導向：不起訴權是檢察機關提升社會治理能力的重要著力點

首先，具有適用的法文化基因。中國傳統文化素來追求“以和為貴”“無訟”價值理念，推原“人情”、講究“情理”，是法律的總體特征，也是司法的圭臬。[3]。在認罪認罰從寬制度實施過程中，針對情節輕微的犯罪行為作出不起訴處理，恰與傳統法文化基因相契合。其次，具有適用的現實必要性。如果為追求程序上的完美，而對每一起案件都提起公訴，則會不可避免造成案件積壓，從而引發大量犯罪嫌疑人、被告人被超期羈押的風險，而這本身又是對其合法權益的侵害[4]。檢察官通過依法行使自由裁量權，選擇對符合條件的犯罪嫌疑人作出不起訴處理，既可實現案件繁簡分流，又可使被不起訴人從此種“本可以處罰但給予寬宥”的處理方式中認識到行為錯誤和司法給予的機會。再者，“少捕慎訴”理念的不斷深入，不起訴權具有適用的實際可行性。

二、檢察機關行使不起訴權的實踐現狀

課題組以認罪認罰從寬制度實施為節點，運用比較、歸納總結等方法對C市檢察機關2016至2020年近五年相關辦案數據等情況進行分析，全面、客觀地展示了本地區檢察機關在認罪認罰從寬制度影響下不起訴權運用整體情況。

（一）同一地區認罪認罰從寬制度實施前后不起訴權運用總體情況

認罪認罰從寬制度于2018年10月正式載入刑事訴訟法，考慮到辦案人員理念轉變是動態漸變過程，故課題組選擇以2019年作為時間節點對認罪認罰從寬制度進行系統考察。表1反映出C市檢察辦案工作呈現以下特征：一是受理案件量呈逐年增長趨勢。由于國家總體安全形勢、刑事司法政策及部分刑法罪名調整等因素所致，2019年案件量有較大幅度上升，比2018年增長1727人。二是相對不訴案件量亦呈現逐年上升趨勢。隨著認罪認罰從寬制度逐漸從立法走向司法，一些犯罪情節輕微、依法不需要判處刑罰，且自愿認罪認罰的犯罪嫌疑人被作相對不訴處理。同時，通過統計裁判文書結果發現，免于刑處和單處罰金判決數量在認罪認罰從寬制度實施后均有所下降，檢察機關在認罪認罰從寬制度影響下相對不訴數量上升。此外，2019年以來免于刑處和單處罰金共193人，相對不訴共431人，兩者比例為1：2.23，這在一定程度上反映出檢察機關在認罪認罰從寬制度影響下，不起訴權將來還有很大的適用空間。

（二）同一地區認罪認罰從寬制度實施后不起訴權運用不平衡情況

與C市總體數據變化相比，各基層檢察院在認罪認罰從寬制度實施后，相對不訴也存在較大幅度上升，這表明檢察機關在貫徹落實認罪認罰從寬制度上始終保持步調一致、協同一體，但從表2仍能反映出，不同基層檢察院在“寬”“嚴”兩種刑事政策的選擇偏好上，差異十分明顯。具體地，一是制度適用積極性存在差異。各基層檢察院作出相對不訴平均數為86人，有3個檢察院低于平均水平;作出相對不訴最多的是LA縣檢察院，最少的是QJ縣檢察院，兩個檢察院足足相差80人，而QJ縣檢察院受理案件量相較于LA縣檢察院高出550人。二是案件處理結果存在差異。通過表2看出，出現輕刑判決最多的是NQ區和TC市檢察院，均為126人，兩個檢察院作出相對不訴總量大體相當。而出現輕刑判決最低的是LA縣檢察院，同時該院作出相對不訴也最多。從相對不訴和免于刑處、單處罰金總量來看，最多是TC市檢察院，高達221人，最低是MG市檢察院，只有89人。

三、認罪認罰從寬制度實施過程中檢察機關行使不起訴權仍面臨的藩籬

（一）傳統司法理念轉型滯后

因受到傳統司法理念影響，一些檢察官在追訴優先理念指導下，往往不會從挽救罪犯和修復社會關系角度考慮來作出不起訴決定，“可訴可不訴的不訴”理念還沒有真正入腦入心，而是習慣性地訴至法院。此外，部分人大代表、政協委員及人民監督員在參與不起訴案件的公開聽證時表示，檢察機關作出不起訴處理并沒有具體操作標準，單憑檢察官個人忖度，可能會出現差別對待，不利于公平正義的實現。

（二）積極適用動能相對不足

最高人民檢察院印發的《人民檢察院辦理認罪認罰案件監督管理辦法》第9條規定，對于犯罪嫌疑人罪行較輕且認罪認罰，檢察官擬作出不批準逮捕或者不起訴決定的案件，應當報請檢察長決定。對于檢察官辦理的認罪認罰案件，依據第14條規定，很可能會成為案件評查重點對象。且實踐中，對于不起訴案件，檢察機關一般應邀請人民監督員、人大代表等參加聽證。在同等辦案期限內，辦理一個不起訴案件所要消耗的司法成本及所帶來的風險明顯高于起訴案件，綜合權衡之下，在“可訴可不訴的”案件處理中，檢察官傾向于適用提起公訴這一經濟、穩妥方式。

（三）文書釋法說理不夠充分

相對不訴文書釋法說理的過程就是要實現從抽象的概念到具體情由的轉化，讓公眾從情理之中覺得處理公道，出罪的理由則不是幾個從輕從寬處罰的名詞所能闡述的。但是從調研結果來看，無論在認罪認罰從寬制度實施前還是實施后，這種說理論證是缺失的，檢察官在制作不起訴法律文書時，并未完全揭開形成不起訴結論的論證過程，只是單方面的“自說自話”，無法對公眾合理期待予以有效回應。

（四）相關配套保障有待健全

當前，雖然不起訴案件的適用比率有所提升，但此類不起訴案件因缺乏相關處罰機制銜接，不僅使得被不起訴人可以自由地在刑事訴訟程序中“無害通過”，更沒有受到其它實質性處罰。尤其是在不起訴案件中，認罪認罰從寬也逐步向認罪認罰“歸零”轉化，犯罪成本進一步降低，刑罰一般預防功能亦無法實現。

四、認罪認罰從寬制度背景下推動適用檢察機關不起訴權的路徑

（一）促進制度優勢化為治理效能

認罪認罰從寬制度走進立法視野，是司法制度的一次創新，更意味著社會治理能力和水平邁向更高層級。故唯有實現治理效能，方可凸顯制度優勢。一是樹立協同治理大局觀。堅持將適用認罪認罰從寬制度提升到落實習近平總書記關于推進全面依法治國，不斷提升社會治理體系和治理能力現代化的高度上來，逐步轉變“重打擊、輕預防”的重刑追訴主義傾向，敢于適用起訴裁量權，把有利于推進人際關系修復和維護社會安定有序作為辦好案件的重要標準。二是切實提升制度執行力。落實常態化學習機制，著力將最高人民檢察院印發的適用認罪認罰從寬不起訴案件指導性案例及相關司法解釋納入檢察委員會學習內容，促進深度理解制度背后的法理邏輯和制度設計的預期目標，不斷提升不起訴權的適用能力和水平。三是培育法治中國信仰者。檢察官在作出不起訴決定時，除按照傳統方式進行解釋說明外，還應當對作出不起訴決定過程中所用到的法律術語內涵、刑事政策導向、作出不起訴決定依據的法律變遷乃至法律適用過程中采用何種解釋類型等足以影響公眾普遍認知的因素，以公眾聽得懂的方式加以闡釋，確保公眾真正釋懷恩怨，信服司法裁決。

（二）增設強制量刑測算前置程序

檢察機關應當進一步弱化對不起訴案件的事前審批，但這并不意味著是對相關監督程序的松綁，而是要善用法治思維和法治方式，試圖尋求構建一套科學、規范、完備的新型制度設計，增設常見案件強制量刑測算前置程序。非經量刑測算，檢察官不得作出相對不起訴決定。一是統一量刑測算方法。以《人民法院量刑指導意見》為基礎，結合最高檢相關指導性、典型性案例及本地區檢法所形成的共識，對常見罪名、相關類罪量刑測算方法作出統一規定。如故意傷害、危險駕駛、交通肇事等罪名多發常見，相對容易歸納總結。二是明確量刑測算效力。量刑測算報告作為檢察官作出不起訴決定的主要依據，檢察官對自己獨立作出的測算報告實行終身負責制，且不受重大疑難復雜案件必須層層報批相關限制。三是規范量刑測算要求。檢察官在測算報告中，將不對刑法罪名、犯罪數額、犯罪情節及案件復雜程度等作出區分，無論案情難易與否，一律出具報告，并附卷備查。值得注意的是，對一些新類型案件或者雖屬常見罪名但檢察機關未曾作出相對不起訴處理先例的案件，以及國家工作人員尤其是司法人員犯罪案件，應在程序上從嚴掌握，可采取召開聽證會、提交檢察委員會審議等方式，以確保檢察官作出的不起訴決定符合人民群眾對司法公平正義的新期待新要求。

（三）完善不訴替代處罰多元體系

刑事訴訟法第177條第3款規定，對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。法條對替代性處罰雖有明確規定，但此法條功能價值在實際操作中并未得到有效體現。因此，檢察機關應當借助認罪認罰從寬制度實施之機，探索完善不訴替代處罰多元體系，否則會造成罪與罰的二元分離，這與法治精神、法治理念相悖。建議，一是強化檢察建議權運用。檢察官在作出不起訴決定后，應當附加提出建議相關執法機關給予行政處罰、處分等檢察意見，并做好對意見反饋情況、處理結果的跟蹤。二是限制被不起訴人行使申訴權。刑事訴訟法第181條雖賦予被不起訴人享有對相對不起訴的申訴權，但應適當提高被不起訴人行使申訴權門檻，除被不起訴人能夠提供新證據或證據發生重大變化外，適用認罪認罰從寬制度的被不起訴人不得無故行使申訴權。三是創新不起訴刑罰替代處罰方式。如加強與文明辦、社區鎮辦等協作，針對危險駕駛、交通肇事等作出不起訴處理決定的，要求一律到相關部門進行報到，視情況開展志愿者活動、參與鄉村建設行動等，促使其從純粹的刑事司法活動“訴訟客體”向社會治理主體參與者轉變。

（四）健全追責容錯免責工作制度

嚴格的司法責任制是一種嚴管，更是一種厚愛。但在辦理認罪認罰從寬案件過程中，阻卻部分檢察官不敢充分行使起訴裁量權的主要因素在于其無法承受司法責任之重，導致“有權不敢用”。因此，建立一套規范的追責、容錯、免責機制尤為重要。具體而言，一是淡化重點評查理念。完善檢察官辦案業績考評辦法，使依法相對不訴案件的承辦人在考核時不吃虧。[5]尤其是，案件評查要實現“去差別化”，即對所有案件“平等對待”，一般情況下不能針對不起訴案件作重點評查，統一按照比例隨機抽查，真正消除檢察官辦理不起訴案件時存在的安全隱憂。二是明確錯案評鑒程序。根據最高人民檢察院印發的《關于人民檢察院司法責任制追究條例》，探索建立由檢察委員會專職委員牽頭組建專業化評鑒小組予以追責對接，評鑒小組必須充分審查卷宗材料、聽取當事人以及承辦人意見，并保障被評查、評鑒辦案人員的申訴權力，嚴防簡單化評定“不合格”案件。三是健全容錯免責機制。對于發現的司法責任追究線索，經檢務督察部門調查核實，認為檢察官違反檢察職責需追究其司法責任的，必須報經檢察官懲戒委員會審查認定后，視情節給予相關處理。調查過程中發現檢察官涉嫌職務犯罪的，應當及時將有關犯罪線索移送監察機關或司法機關處理。但是，非因主觀故意或者重大過失所致，純屬行使起訴裁量權或者依據當時刑事司法政策導向作出的不起訴處理決定等，即使后期有錯誤結果發生，被不起訴人、被害人事后反悔等情形，只要檢察官盡到必要注意義務，也不可追究司法責任。

注釋：

[1]參見閆召華：《檢察主導：認罪認罰從寬程序模式的構建》，《現代法學》2020年第4期。

[2]參見陳衛東：《檢察機關適用不起訴權的問題與對策研究》，《中國刑事法雜志》2019年第4期。

[3]參見霍存福：《中國傳統法文化精神論綱》，載霍存福、呂麗主編：《中國法律傳統與法律精神——中國法律史學會成立30周年紀念大會暨2009年會論文集》，山東人民出版社2010年版，第443頁。

[4]參見彭東、張寒玉：《檢察機關不起訴工作實務》，中國檢察出版社2005年版，第17頁。

[5]參見朱孝清：《深入落實認罪認罰從寬制度的幾點建議》，《人民檢察》2020年第18期。

本文系2020年度最高人民檢察院檢察應用理論研究課題“認罪認罰從寬制度背景下檢察機關不起訴權相關問題研究”階段性成果。

課題組負責人：李德文，安徽省滁州市人民檢察院黨組書記、檢察長[239000];課題組成員：虞潯，華東政法大學黨委、副教授[201620];王昌杰，安徽省滁州市人民檢察院第七檢察部主任[239000];滕浩：安徽省滁州市明光市人民檢察院第一檢察部檢察官[239400];鮑明葉，安徽省滁州市人民檢察院第七檢察部檢察官助理，安徽省檢察理論研究人才;魯燦：安徽省滁州市人民檢察院第七檢察部檢察官助理[239000]