探索構建海洋生態及環境保護公益訴訟制度

江波均 張曦

摘 要：“增強陸海污染防治協同性和生態環境保護整體性”是黨中央對海洋生態及環境保護作出的重大決策部署。檢察機關應積極探索提起海洋生態及環境保護公益訴訟，進一步明確檢察機關在海洋生態及環境保護中的職能定位，通過辦案，激活公益訴訟檢察的制度勢能與實踐動能，不斷推進檢察公益訴訟制度可持續發展。

關鍵詞：海洋生態 環境保護 公益訴訟 檢察機關

一、海洋生態環境檢察公益訴訟的實踐動能和制度勢能

隨著海洋經濟的快速發展，一些非理性使用海洋資源造成海洋自身的恢復能力弱化等問題，給海洋生態環境帶來嚴峻的挑戰。以問題為導向，海洋生態及環境保護公益訴訟應運而生，為推動海洋經濟法治化、制度化建設實踐注入新的動能。

自2019年2月最高人民檢察院部署開展“守護海洋”檢察公益訴訟專項監督活動以來，全國檢察機關共立案1773件，治理海域面積815平方公里，追繳各類賠償修復金共2.18億元。[1]在依法保護和合理利用海洋生態環境和資源上，海洋生態環境公益訴訟的治理價值被社會高度認可。從運行機理看，檢察機關提起的公益訴訟是對違法行政行為的起訴以及對違法行政機關的追責，以實現對海洋生態及環境的保護。從價值追求和實際效果看，檢察機關作為國家的法律監督機關，具有其他組織不可替代的公益保護優勢。

一是保護與監督雙重規范的邏輯統一。最高人民檢察院檢察長張軍在《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國海洋環境保護法〉實施情況的報告》中強調要“順應人民群眾對環境資源保護的新要求、新期待，積極回應社會關切?！睓z察公益訴訟不僅關注對國家和社會公共利益的保護，還要對海洋生態及環境保護負有監管職責的行政主體開展監督。

二是保護與監督實質要求的有效履行。依照海洋環境保護法的規定，檢察機關提起公益訴訟，必須對海洋生態及環境的損害有清晰的界定，即無論從功能性損害或對海洋生態環境系統的損害，海洋生態損害必然給海洋環境乃至海洋生物系統造成無法估量的影響。另外，檢察機關要為治理和監督海洋生態及環境創造有利條件，盡可能縮短海洋生態及環境治理的周期。

此外，海洋生態環境檢察公益訴訟作為一項公益事業，積極回應了海洋生態文明法治社會建設提出的訴求，為海洋生態環境保護提供了有力的檢察支持。在海洋生態及環境保護中，檢察機關應秉承“公共利益代表”的神圣職責，同時還應重視檢察機關介入海洋生態及環境保護的程序性、規范化問題。

二、檢察公益訴訟在海洋生態環境法治建設中的價值

近年來，我國海洋生態環境法治發展最為明顯的標志之一，是相關法律的頻繁修改。自1974年頒布防止沿海水域污染暫行規定以來，我國海洋生態及環境保護的法治化建設進入了初步探索階段;1982年修訂的憲法、同年頒布的海洋環境保護法、1983年頒布的海洋石油勘探開發環境保護管理條例、1985年至1990年期間頒布的海洋傾廢管理條例、防治拆船污染環境管理條例、防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例、防止陸源污染物污染損害海洋環境管理條例等，我國的海洋生態環境保護法治建設步入了起步階段;自2001年制定海域使用管理法后，我國的海洋生態環境保護法治建設步入了深層次發展階段。例如，2002年制定環境影響評價法、2006年國務院發布防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例、2009年制定海島保護法、2012年至2016年期間頒布海洋觀測預報管理條例、海洋生態文明示范區建設管理暫行辦法、海洋生態損害國家損失索賠辦法、防治船舶污染內河水域環境管理規定、深海海底區域資源勘探開發法等相關法律法規，2013年后還相繼修訂對外合作開采海洋石油資源條例、防治船舶污染海洋環境管理條例、漁業法、固體廢物污染環境防治法和防治拆船污染環境管理條例。

習近平總書記指出，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”探索構建海洋生態及環境保護公益訴訟制度，正是正確履行海洋生態及環境保護法律制度的價值所在。探索構建海洋生態及環境保護公益訴訟制度，要在制度構建中實現我國海洋生態環境保護與海洋經濟高速發展兼顧的目標。海洋生態及環境保護法律監督的規范性、精準性與海洋生態環境檢察公益訴訟制度的良性互動，無疑會形成海洋生態環境檢察公益訴訟可持續發展的動力。[2]

三、海洋生態環境檢察公益訴訟制度的完善

檢察機關的法律監督特征決定其作為海洋環境公益訴訟起訴人的身份符合我國的海洋利益格局。[3]檢察機關提起海洋生態及環境保護公益訴訟的訴權應當得到立法的確認，將海洋生態環境保護納入公益訴訟范疇是保護海洋生態環境的現實要求。目前，提起海洋生態及環境保護的檢察公益訴訟主要有兩種方式：一是支持起訴，檢察機關是支持起訴人，通過檢察建議闡述自身對事實、證據和法律適用的意見;二是直接起訴，檢察機關作為獨立的訴訟主體直接提起公益訴訟，此時檢察機關是公益代表人，突出了法律監督機關的屬性。檢察機關的公益訴訟部門應建立專業化的辦案組織，專門辦理涉及海洋生態及環境保護的公益案件?；诤Ｑ笊鷳B環境保護的復雜性，無論是海洋生態環境民事公益訴訟還是行政公益訴訟，應當從有利于海洋生態及環境修復的角度確定管轄法院。

鑒于辦理海洋環境污染和生態破壞案件的專業性，檢察機關要以檢察人工智能實驗室為依托，以檢察技術為支撐，充分發揮檢察公益訴訟職能，繼續做好以下幾方面的工作：第一，針對陸源污染的防治，借助無人機航拍技術，對轄區入江（河、湖）排污口設置、陸源污染進行現場勘測、取證，利用技術手段主動發現線索，著力解決海洋生態及環境檢察公益訴訟案件線索來源問題。第二，以確認海洋生態及環境的公益損害事實為核心，通過人工智能和大數據技術的支撐，將信息自動采集、證據智能審查分析等作為海洋生態及環境保護公益訴訟辦案的事實認定輔助手段。第三，利用智慧檢務，通過數據交互提升海洋生態及環境保護檢察公益訴訟的法律監督職能定位，提升海洋生態及環境保護檢察公益訴訟的法律監督效能。

注釋：

[1]參見徐日丹：《充分發揮公益訴訟檢察在海洋生態環保中的獨特作用》，《檢察日報》2020年4月30日。

[2]參見楊洪吉、張洛：《檢察機關提起環境公益訴訟制度程序問題研究》，《中國檢察官》2018年第9期。

[3]參見劉藝：《檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索》，《民事行政檢察指導與研究》2017年第19期。

浙江省杭州市江干區人民檢察院黨組書記、檢察長[310017]

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