我國智慧城市發展現狀及策略研究

文｜奎永秀 孫澤紅 宋金雙

十年發展，我國智慧城市建設經歷了概念提出、理念普及、落地實踐爆發式增長的階段，在建設體量上，我國試點智慧城市數量占比已達到全球總數的一半；在市場規模上，行業預測智慧城市市場規模在2019年將突破10萬億元；技術發展層面，云計算等關鍵技術已達到國際領先水平。但與此同時，隨著技術進步及社會發展，我國城市建設面臨的公眾需求提升、產業落后、資源枯竭、環境污染、經濟下行等壓力激增，智慧城市“孤島現象”、難以持續運營等問題依然嚴重，智慧城市的建設發展依舊面臨著巨大挑戰。

一、智慧城市建設現狀問題

（一）創新環境持續向好，但頂層設計落地能力欠佳

智慧城市的建設是一項專業的、復雜的、系統的工程項目，對于技術、規劃水平要求較高。為加強智慧城市建設，國家標準委發布《智慧城市頂層設計指南》，推動各城市加快智慧城市頂層設計。一方面，隨著頂層設計理念的成熟、技術的更迭，頂層設計統籌意識逐漸加強,但規劃的延續性、長效性、系統性方面還存在欠缺，尤其是部分政府行為短期化使頂層設計華而不實，缺乏運營和管理的長效機制，智慧城市投資不依賴頂層設計，導致頂層設計脆弱、落地難。部分城市頂層設計呈現“高大上”，與實際脫離，執行難度、成本估計不準確，建設規模越來越大，覆蓋越來越全，而財政卻難以支撐，導致智慧城市頂層設計的整體效能未能很好地發揮。另一方面，智慧城市建設政策環境不斷優化，但地方制度研究及建設不足，制度規范創新能力依舊薄弱。

（二）數據體系價值不斷放大，但數據驅動仍困難重重

隨著大數據理念不斷深化，以數據中心、云平臺、信息安全服務設施等為主的信息共享設施建設力度不斷加大，各城市積極探索大數據互聯互通的路徑和方法，數據挖掘利用能力不斷加強，智慧城市建設過程中積累了大量的人口、企業、信用、房產等基礎數據，信息資源目錄、主題庫建設日益完善，云平臺、時空平臺等正加快建設，相關應用拓展空間加大。但數據碎片化現象仍然嚴重，數據資源的優勢未能有效發揮，數據的價值無法評估，且實現跨部門、跨行業、跨地區的政務信息共享和業務協同深度依然不足，數據應用尚處于初級階段，數據賦能能力尚待大力挖掘。同時，數據治理體系遠未形成，尤其是數據規范、數據安全、數據共享及數據利用效率之間存在的明顯矛盾，導致信息壁壘難以根除、數據質量參差不齊、數據價值難以體現。

（三）智慧應用不斷拓展，但使用效果尚未完全體現

當前，智慧城市應用層出不窮，政務服務平臺、數據交換共享系統、智慧城管、智慧旅游等民生不斷深化，努力實現了群眾和企業服務便利化、智能化。當前，各地政務服務平臺、智慧民生綜合服務平臺等基礎服務類應用系統建設情況較好；而數據開放平臺、智能協同類平臺等建設率不高，且智慧停車、“云醫院”等各類民生應用案例不斷增加，但城市智慧應用拓展依然呈現“重建設、輕應用”的現象，城市跟風建設現象依然存在，主要聚焦于基礎平臺建設，但實際效用未得到全面發揮。此外，各地積極創新城市治理應用系統，拓展城市數字大腦、數字城管等建設，實現業務協同管理、數字化運營成共識，且各地在交通、醫療、教育等領域積極加大應用開發及創新力度，探索打通數據壁壘，為城市治理和民生服務增添助力。但大多數城市智慧綜合協同治理平臺建設還在摸索中，需求不對稱、應用不成熟、示范范圍小、應用難以展開、民眾感受度不深，直接導致服務數據沉淀不足，制約智慧化建設在城市精細化服務管理等方面發揮價值。

（四）數字經濟增速明顯，但融合發展空間拓展不足

近年來，我國推動“互聯網+”“中國制造2025”和“國家大數據戰略”，助力數字經濟健康快速發展，數字經濟已成為智慧城市的重要內容。雖然政策扶持力度逐漸加大，但我國的數字經濟發展還未形成自上而下的方向指導，或一個強有力的平臺進行資源整合、協同發展。同時，數字經濟與實體經濟融合深度和廣度依然不足，新技術與實體經濟領域的融合缺乏實踐檢驗和經驗沉淀。此外，我國數字經濟發展呈現不平衡，一方面區域數字技術創新不平衡，從地域分布看，我國數字技術研發創新重心向東部傾斜，對制造業與互聯網融合、工業互聯網、大數據產業等領域的國家級試點示范企業扎堆于東部沿海地區。另一方面數字經濟產業生態發展不平衡，第三產業數字經濟發展較為超前，第一、二產業數字經濟則相對滯后。

（五）多元共治能力提升，但運營服務力量依然薄弱

為了進一步加強智慧城市建設，各地積極建立多元化的治理、運營模式，鼓勵企業、公眾參與，引導各類主體共同參與智慧城市建設和運營，但多元運營服務力量依然薄弱，一方面各地公共參與平臺建設尚存在一定差距，參與渠道不健全、功能不全面、渠道利用及參與效果不足，多元參與體制機制建設力度薄弱，缺乏多元主體參與城市總體規劃的具體操作辦法和措施，且多元參與過程未實現全程化機制，未能做到事前、事中、事后全過程的社會參與。各地積極探索共建共治共享模式，但部分地市城鄉共治建設理念還不成熟，相關模式創新及應用創新依然不足。另一方面，多元化共治模式得到探索，但生態長效運營能力欠佳，面向智慧城市建設全生命周期提供的綜合化、集約化、智能化的生態長效運營能力存在較大不足。

圖1 國脈智慧城市內涵體系圖

圖2 國脈智慧城市評估模型圖

圖3 國脈智慧城市評估范疇及指標框架

圖4 國脈智慧城市評估指標體系（2019年）

二、智慧城市評估總體情況

根據國脈智慧城市研究中心的研究成果，從生態圈的角度來看，智慧城市是以人為本，以信息技術為支撐，通過城市生產生活方式深刻改變、社會運行體系重構之后達到的一種創新、協調、綠色、開放、共享的生態平衡。從系統論的角度來看，智慧城市就是充分利用現代信息技術，促進以信息流為主體的城市資源流高效流動和交換，促進自然系統、社會系統、經濟系統等城市系統的重構和完善，打造一個經濟社會活動最優化的城市新系統，實現以人為本的可持續發展理念。

第九屆（2019）中國智慧城市發展水平評估指標延續了2018年5個一級指標，但內容上順應時代發展變化，更加突出以數據體系建設和治理為基礎，以數據應用及服務為導向，圍繞國脈智慧城市建設“數據資源資產化、城市運行智能化、公共服務便捷化、產業導入互聯網化、社會環境創新化”5大策略為愿景構建指標體系。

通過對全國108個城市進行全面評估，2019年智慧城市平均得分為56.8分（滿分100分）。從得分趨勢來看，近67%的城市在50-70分之間，整體呈現正態分布。從指標模塊得分情況來看，智慧民生得分率最高為59.94%，智慧基礎、智慧治理、創新環境這三大指標位于第二梯隊，得分率分別為55.47%、57.55%、57.51%，平均得分率差距不大，數字經濟得分率最低，為51.69%；整體來看，我國智慧城市建設各模塊發展相對均衡，數字經濟作為新興領域發展迅速。從區域得分情況來看，華東區域處第一梯隊穩步領先；華南、西南處第二梯隊緊跟其后，西南地區近兩年發展較好，尤其是以成都、重慶為代表，智慧城市正在強勢崛起；華中、華北處于第三梯隊；西北和東北處于第四梯隊，受經濟發展、政策推進等綜合因素影響，西北和東北發展成績依舊欠佳。

三、智慧城市發展策略及建議

“第九屆（2019）中國智慧城市發展水平評估報告”對我國智慧城市發展提出相應的策略和建議。

（一）統籌規劃、制度創新，優化智慧城市發展環境

一是規劃與機制同步推進，實現科學長效發展。我國智慧城市建設整體上處于探索期，做好頂層設計是智慧城市建設首要任務。首先，統籌布局，從區域協調、城鄉一體化的角度，綜合考慮城市空間、產業、資源、技術保障等全方位統籌確立新型智慧城市建設目標及內容，實現全要素充分盤活。其次，體制機制同步跟進，包括完善組織領導及建設決策機制及完善項目統籌及協調推進機制。二是分級分類完善標準體系，推進智慧城市規范建設。國家層面要強化總體標準制定，鼓勵領軍企業和行業專家參與行業標準建設，并積極推進行業標準上升為國家標準，同時地方以需求導向探索完善地方標準，并積極推廣完善。

（二）集約共享、分步推進，強化數據體系賦能能力

一是加快完善數字基礎設施，筑造云端生態。按照規劃、標準、建設、管理、運維、保障“六個統一”的思路，統籌全市軟硬件資源及數據資源、網絡與信息安全等各方面，建立城市級的大數據中心、構建城市統一公共信息與服務支撐云平臺，并強化政府云標準體系建設，為智慧城市建設營造安全可行、可持續的云端生態。二是構建高質量數據治理體系，推進資源整合共享。堅持市級統籌原則加快城市基礎庫、主題庫、業務庫及共享庫等數據庫建設。同時建立數據資源整合共享的標準規范體系、建立高質量數據管控體系、健全多維度協調、立體化共享的全數據開放機制。三是構建靈活智能數字底座，積極推進平臺化運營。融合“中臺”理念，建立統籌數據、業務、技術、運營的新型數字化平臺，夯實智慧城市數字底座、支撐業務應用創新。四是制度與技術雙保障，強化智慧城市數據安全。

（三）整體協同、數字轉型，提升城市智慧治理水平

一是聚焦政府數字化轉型，提升政府服務效能。一方面注重政務服務能力提升，重點按國家統一要求強化一體化政務服務平臺建設、部署政務服務事項管理平臺、線上線下聯通推廣移動政務服務，推進政務服務“網上辦、快速辦、簡約辦”；另一方面，實施政府業務在線，圍繞業務需求建設協同的數字化平臺，實現政府“掌上辦公、掌上執法、掌上決策”。二是強化平臺協作能力，提升城市“慧治”水平。各地市從需求出發，集中建設統籌治理平臺，打造城市一體化綜合治理平臺。并推進技術創新，強化平臺協同治理實效。三是積極開展網絡空間綜合治理，實現良性發展。通過網絡安全立法立規、完善體制機制等管理手段和構建網絡綜合治理技術平臺、強化安全設施等技術手段加強對網絡空間的治理。四是實施多元共建共治共享，推進城鄉一體發展。以智能化手段推進城鄉社區一體化服務，并創新城鄉社區治理機制，促進城鄉社區整體聯動。

（四）整合共享、場景創新，助力民生服務提質增效

一是強化服務資源整合，打造公共服務超級應用。積極推進服務資源整合集中，打造雙向互通的綜合一體化民生服務超級應用平臺，打通APP、熱線電話、自助服務終端機、網站、微博、微信等渠道，實現平臺服務“線上線下合一、前臺后臺打通、縱向橫向聯動”。二是技術助力場景創新，民生智能應用加速拓展。首先加強數字技術的創新，圍繞當前技術發展熱點，積極開展技術場景創新，如基于5G技術的無人駕駛、遠程醫療等，基于人工智能的智能養老、智能家居等，基于大數據和物聯網技術的數字孿生城市，基于區塊鏈技術的食品安全溯源、病人健康記錄等，并強化技術融合創新，實現創新場景的示范帶動效應。其次，加強業務需求梳理，圍繞需求開展業務場景應用創新，通過多領域多場景創新，拓展民生智能應用，提升民生服務水平。平臺，通過平臺實現數字化資源協同和對接。另一方面加快發展數字農業，推動特色高效農業的數字化、智慧化。此外，加強新一代信息技術與智慧城市、交通、醫療等行業的深度融合。三是探索推進區域協調發展，打造產業集群高地。加速滲透全產業鏈、推進制造業高端化轉型，發揮城市群建設經濟效應、龍頭企業的帶動作用，同時強化區域合作，探索數字經濟區域協調發展模式。

（五）立足實際、融合發展，推進數字經濟高質量發展

一是營造數字經濟創新環境，統籌規劃產業布局。要從加強理論及政策研究、政策統籌及制度完善、推進區域城鄉融合發展、夯實數字經濟人財技術平臺發展基礎等方面全面推進數字經濟創新環境建設。二是增強數字技術創新能力，深化產業融合發展。數字產業化領域，深化大數據產業發展及綜合應用，大力發展信息通信、云計算、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術產業及綠色低碳、數字創意等戰略新興產業。產業數字化領域，一方面深化數字技術在制造業的應用，并打造基于大型制造企業數字化轉型平臺和面向中小企業的數字化賦能

（六）強化保障、生態運營，實現智慧城市可持續發展

一是強化人財技術支撐，提升基礎保障能力。通過建立上下聯動高效組織體系，打造多元化、多層次人才支撐格局，強化資金保障和技術融合創新，強化智慧城市建設基礎保障。二是創新市場參與模式，構建生態運營體系。一方面要創新市場參與模式，圍繞“政府主導分清角色、市場主體打造生態”的主要原則優化市場參與機制，立足實際，建立本地智慧城市建設運營商，全方位參與智慧城市規劃、融資、建設、服務、運營等。另一方面創新智慧城市盈利模式，拓展投融資渠道，探索創新共生共贏商業模式。此外，強化多元化運營體制機制建設。要堅持長期目標為導向，完善多元運營體制機制建設，尤其是政府主導明晰權責，制定規則，以建立智慧城市項目推進委員會等多元方式強化監督及保障。