化學品健全管理的內涵、任務和指導原則

李政禹

（中國石化北京化工研究院，北京 100013）

近年來，聯合國相關機構以及發達國家主管部門提出了一系列關于化學品健全管理的內涵、基本任務和指導原則。這些指導原則對各國化學品風險防控、實現化學品健全管理具有普遍指導意義。

為了加強我國危險化學品安全與環境管理以及化學品健全管理能力建設，努力實現我國危險化學品安全管理與國際相接軌，現將聯合國等國際組織以及發達國家官方文書中關于化學品健全管理內涵、任務和指導原則的主要論述內容綜述說明如下。

1 化學品健全管理的目標、原則和基本內容

2010年聯合國開發計劃署（UNDP）將化學品健全管理（Sound management of chemicals）的目標解釋為：“在化學品的生命周期過程中，采用最佳的管理實踐，預防和在不可能預防時，減少或者盡量降低人們和環境暴露接觸有毒化學品和危險化學品（通過污染物排放、使用、處置等）的潛在可能性。這就要求強化管控治理和改進化學品生產、使用、儲存和處置或回收的技術和工藝”［1］。

1992年，在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會（UNCED）上通過了《21世紀議程》［2］文件，其第19章第56節提出化學品健全管理的基本內容包括：1）適當的化學品立法；2）信息收集和散發；3）風險評估和解釋能力；4）制定風險管理政策；5）實施和執法能力；6）污染場地修復和中毒人員的康復能力；7）有效的教育培訓計劃；8）突發事件應急能力。

在1998年組織間化學品健全管理規劃機構（IOMC）公布的《國家化學品管理和安全計劃核心要素》文件中指出，世界各國通過并贊同《21世紀議程》第19章，并在各種國際論壇的背景下認識到將化學品健全管理作為可持續發展的關鍵組成部發的重要性。實現化學品健全管理需要一種全面的方法，旨在降低風險并預防化學品生命周期的各個階段（從生產或進口到加工、儲存、運輸、銷售、使用和處置）的不利影響。實現化學品健全管理需要政府、工業行業、農業部門、工人、研究機構和學術界、公益團體和公民個人等的廣泛參與。

化學品健全管理的目標是保護人類健康，避免化學品對環境的不利影響。 這可以通過以下方式實現［3］：

1）提高社會各界對化學品風險的認識。

2）預防，即采取措施避免或者盡量減少化學品污染、化學事故和中毒。

3）對化學品的采礦提取、制造、使用、裝卸、運輸、儲存和處置過程中對健康和環境可能造成的風險進行控制和管理，包括發生事故時的應急準備和響應。

化學品健全管理的某些重要目標可能包括：

1）提高對化學品風險以及化學品制造、使用、運輸和處置安全實踐的認知，以確保負責任地處理化學品。 應當以適當方式和適當詳盡程度向公共當局、工業行業、工人和公眾提供化學品信息。

2）遏制危險工藝過程，并限制在提取（特別是采礦）、制造、加工、銷售/運輸、包裝、使用儲存和處置過程中危險物質和產品的環境釋放。

3）在合理的情況下，促進采用更安全工藝和更安全物質替代危險工藝和危險物質以降低總體風險，包括采用非化學手段（例如通過綜合害蟲管理）控制害蟲和疾病傳媒。在此方面至關重要的是確保替代品比其所替代的物質不會造成更大的有害影響。

4）盡量減少并優化控制化學品和危險廢物的點源排放和無組織排放。

5）控制和必要時限制或禁止特殊危險物質和產品的進口、制造、特定使用或處置。

6）預防化學事故，萬一發生事故時遏制其產生的影響并修復場地，并使所有中毒人員得以康復。

7）將食品、飲用水、消費品和環境介質中危險化學污染物和殘留物的濃度限制在可接受的水平。

8）對過去濫用化學品導致的污染場地進行清理凈化。

9）讓因暴露于化學品而受到不利健康影響的人們恢復健康。

10）通過適當的處理和遏制措施，盡量減少危險廢物的產生，并盡可能減少人類暴露接觸廢物以及廢物在環境中的暴露。

各國應當努力制定和執行化學品健全管理政策和計劃。要想成功地實現預期目標，各國政府應與各界，包括工商界、學術界、其他非政府組織和公眾進行協商，制定相關政策和計劃。該政策和計劃應該獲得政府部門和機構的最高層以及其他有關組織的明確支持。作為一般性規則，國家化學品政策和計劃應當基于可提供的最佳數據和科學風險評估，同時應考慮當地的經濟、法律、文化、社會和政治因素。

化學品管理、環境與健康管理政策通常應當與國家其他重大政策，如經濟發展、貿易、社會事務、農業生產和公共衛生等政策共同考慮。 事實上，化學品健全管理對于任何國家的可持續經濟、農業和社會發展來說至關重要。

經驗表明，化學品健全管理應當反映出一種基于廣泛的預先防范理念并在國家層面上采用一種經濟可行的方式進行實施。為了預防或減輕已確定的風險，化學品管理政策和計劃應當針對化學品的采礦提取、進口、制造、加工、裝卸、運輸、儲存、使用和處置的整個生命周期。這些政策和計劃應當涉及進口的化學品和國內生產的化學品以及天然存在的化學品，應當考慮到單一化學品及其產品以及化學品的危險工藝過程。

人們認識到，各國應對化學品健康和環境問題以及危險化學品風險的資源有限。因此，各國應當基于當地風險和問題評估結果來確定優先級事項，并根據這些優先事項，逐步實施化學品管理政策和計劃。 編制國家概況報告涉及到對國內現有的化學品管理基礎架構進行系統評估，識別確定主要問題和關注領域，可以為該優先事項設定過程提供一個良好的起點。

此外，隨著區域經濟的發展，各國在化學品管理問題上的合作變得日益重要。區域合作不僅能夠發擔信息收集、測試、評估和管理化學品風險的負擔，而且還為改善貿易和經濟發展創造了機會（例如，減少不必要的貿易障礙的可能性）。

2 化學品健全管理的指導原則

國際組織機構和發達國家官方文書中提出了一系列關于化學品健全管理的指導原則，當設計、更新或實施本國化學品管理政策與計劃時，應當牢記下列原則。

2.1 實現化學品的生命周期管理（Realize chemical lifecycle management）

在制定化學品風險管理政策時，應當考慮到化學品生命周期的各個階段。應考慮所有重要化學污染源和排放途徑，對所有工業廢物進行全面綜合控制，以便使對一種環境介質的保護不以犧牲另一種環境介質為代價［3］。

2.2 預防及預先防范的方法/原則 （Prevention and precautionary approach/principle）

鑒于現有技術水平的限制，應當根據國情以經濟可行的方式實施預防性方法。只要有可能，應當在源頭預防污染或者將其降低到最低限度，而不是把注意力僅放在“末端治理”控制上。

應當謹慎地使用化學品，以利于可靠地遏制其潛在危害，并盡量減少使用或逐步淘汰那些具有不合理風險或不能管理風險的化學品（例如，具有毒性、持久性和/或生物蓄積性，且在使用中不能適當控制其風險的化學品），或者有合理的依據懷疑其會造成重大風險的化學品。

在對環境或人類健康存在嚴重或不可逆損害的風險時，應當遵循預先防范的原則，不應當將“缺少充發的科學確定性”作為推遲采取行動的理由［3］。

2.3 重點管理的對象物質（Subject substances for the focalized management）

應當逐步淘汰或禁用那些對環境或人體健康構成不可接受風險或無法管理風險的化學品以及那些具有毒性、持久性和生物蓄積性且無法適當控制其使用的化學品［2］。

優先評估和研究解決某些特定化學品的問題，包括具有持久性、生物蓄積性和毒性的化學品（PBTs）；致癌、致突變或生殖毒性的化學品；內發泌干擾物質、重金屬以及劇毒農藥等［4］。

2.4 設定優先管理的重點事項（Set focal items for priority management）

以全面鋪開的方式進行化學品管理最為理想，但是由于可提供的資源的限制，應當了解本國目前面臨的化學品風險的性質和程度，按照合理的順序將管理行動的重點放在那些構成重大風險的化工過程、化學物質、產品及其用途上，并不斷對設定的優先事項進行調整。

各國政府應當酌情通過有關國際組織和工業界的合作，制定全球關注化學品的優先評估標準；并審查暴露評估和環境監測的策略，以便最好地利用現有資源確保數據的兼容性，鼓勵采用一致的國家和國際評估策略［2］。

2.5 減少化學品風險的目標（Targets for reducing the risk of chemicals）

確保最遲至2020 年時，基于科學的風險評估結果并考慮安全的替代品所涉及的成本和效益及其可獲得性和實際功效，不再生產或使用對人類健康和環境構成不可接受風險和無法控制風險的化學品；

基于科學的風險評估結果并考慮所涉及的具體成本和效益，盡最大限度降低那些對人類健康和環境構成不可接受風險和無法控制風險化學品無意排放的風險［4］。

2030年全球化學品健全管理目標：聯合國2015年9月在美國紐約通過的《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》文件中提出了17項可持續發展目標，其中有兩項目標涉及化學品和廢物的健全管理，即：目標3 確保健康的生活，促進所有年齡人口的福祉；目標12 確保可持續消費和生產模式。其中，3.9項指出：到 2030年，大幅減少因危險化學品以及空氣、水體和土壤污染造成的死亡和患病人數；12.3項指出：到 2030年，在零售和消費者層面上將全球人均糧食浪費減半，減少生產和供應鏈層面上的糧食損失，包括收獲后的損失。12.4項指出：到 2020年，根據商定的國際框架，實現對化學品和所有廢棄物整個生命周期的環境健全管理，并大幅度削減其向空氣、水和土壤的排放，以便盡量減少其對人類健康和環境的不利影響。12.5項指出：到2030年，通過預防、減少、再生利用和重復使用，大幅度減少廢棄物的產生［5］。

2.6 化學品安全的責任應由社會各界共同承擔（The responsibility for chemical safety should be shared by all sectors of society）

應該承認和促進通過發展“安全文化”，讓每個人理解其行為及其使用的原材料所隱含的風險，并對相關的不利影響負有責任。對保護環境和所有人健康的關懷應當被視為一種社會責任而不是法律要求［3］。

2.7 公眾知情權和利益相關者參與（The public’s right to know and stakeholder participation）

對化學品的危險性的廣泛認識是實現化學品安全的先決條件之一。應當承認關于公眾和工人對化學品危險性有知情權的原則。

與化學品生產、銷售、使用等利益相關的所有個人、團體和組織，特別是那些生活和工作在可能受化學品影響的社區中的人們應當了解和參與化學品有關的決策過程。

所有利益相關者應當能夠獲取主管當局掌握的對環境有重要影響化學品及其活動以及相關環境保護措施的信息［2］。

應當讓政府、工業行業、工人和公眾可以容易地獲取關于化學品安全、化學品使用及化學品危害的信息。化學品安全取決于對化學品風險的盡可能廣泛的認知。這些提供的信息應當易于理解與使用并結合當地情況，其內容應當覆蓋化學品對健康和環境的影響及其安全處置的各個方面。公眾尤其是那些從事化學品作業的人員有權知曉化學品的風險信息［3］。

應讓消費者和企業獲取化學品信息，使他們能夠就是否購買或使用該物質做出明智決定。這可以通過在供應鏈上建立廣泛的信息公示責任制度來實現，以確保公開歐洲化學品管理局收集的大部發信息并最后給消費者權利，知曉他們購買物品中含有的某些危險物質信息［6］。

2.8 環境決策中科學的重要性（The importance of science in environmental decision-making）

科學的作用應當是提供信息，以便在決策過程中能更好地制定和選擇環境與發展政策。在制定和實施化學品安全政策和計劃時，各國應當努力利用可提供的最佳科學信息。

通常要求化學品生產者和經營者提供他們生產和銷售化學品的危害等數據，以支持對化學品風險進行評估和做出決策［3］。

2.9 “污染者付費”（The polluter pays ）和“延伸生產者的責任”（Extend the responsibility of producers）原則

通過采用諸如“污染者付費”或促進“延伸生產者的責任”等經濟手段可以實現環境和人體健康成本內部化計算。

“污染者付費” 原則是國際和國內環境立法中一項指導性倫理原則，且適用于所有類型的污染。例如，歐盟指令2008/98/EC第14條規定，“廢物管理費用應當由廢物最初的產生者或者廢物目前或以往的持有者承擔”［3］。

“污染者付費”原則也適用于化學品管理政策和計劃，包括要求產生化學品風險的企業支付政府主管部門實施風險管理活動的費用（如通過支付登記或許可證費用的形式），或者危險設施的經營者應當承擔預防和控制事故污染所采取的合理措施的費用。

“污染者付費”意味著污染者應當承擔自己行為后果的全部費用。對于廢物管理來說，“污染者付費”原則尋求將處理廢物的責任由政府（實際上為納稅人和社會民眾）轉移給產生廢物的實體。實際上，它使廢物處置的成本內部化納入到產品的成本之中。理論上將使生產者改進其產品的廢物管理，從而削減廢物量并增加重復使用和再生利用的可能性。

企業應當負責對其制造的化學品進行測試、風險評估和風險管理，而主管當局應當專注于企業無法管理的風險或者不能恰當管理的風險。例如，歐盟頒布的《化學品注冊、評估與授權條例》（簡稱《REACH 條例》）［7］的規定中明確體現以下原則：

1）讓企業負責化學品安全：產生和評估數據以及評估預定用途風險的責任應當移交給企業承擔。

2）擴展產品供應鏈的責任：制造商、進口商和下游用戶應負責其產品安全性的各個方面，并且應當提供化學品評估所需的使用和暴露信息。

2013年美國環境保護局（EPA）提出美國化學品立法管理改革政策目標第2項原則是：“制造商應當向EPA提供必要的信息，以便得出新化學物質和現有化學物質是安全的且不會危害公眾健康或環境的結論。”［6］

2.10 “注意義務”的原則（The “duty of care” principle）

危險廢物相關責任者應當采取適當措施正確管理廢物，只能將其轉移給適當人員，并確保在轉移過程中充發、清晰地說明廢物的特性，使廢物能被安全回收或處置，不會損害環境。

遵循“注意義務”原則應采取的合理步驟包括：

1）當廢棄物處于尚在產生者手中但轉移后即將被他人掌控的過程中時，應當防止廢棄物逃脫監管；

2）當廢棄物即將轉移給他人處置時，應當提供說明廢物危險特性的書面文件，使接收者能夠充發履行其監管職責；

3）確保將危險廢物轉移給經授權有資質的接收單位（人員）；

4）無論廢棄物是在產生者控制之下還是隨后在被轉移接收者的控制之下，都要防止廢物造成污染或者損害［8］。

2.11 綠色化學（Green chemistry ）和可持續化學原則（Sustainable chemistry principles）

“綠色化學”系指遵循綠色化學品的12項原則，減少或消除生產、設計和化學應用過程中對危險物質需求與生成的一種化學方法。

“綠色化學”的12項原則是［9］：

1）預防廢棄物：設計化學合成，預防廢棄物的產生，不留下任何需要處理或凈化的廢棄物。

2）設計更安全的化學品和產品：設計完全有效、只有很低毒性或者根本無毒的化學產品。

3）設計低危險性化學合成工藝：在設計的合成過程中使用和生成對人類和環境低毒或無毒的物質。

4）使用可再生原料：使用可再生的，而不是消耗性的原料和原材料。可再生原料通常來自農產品或者其他過程的廢棄物；消耗性原材料是由化石燃料（石油、天然氣或煤）制取或者開采礦物獲得。

5）使用催化劑而非化學計量的試劑：通過利用催化反應，盡量減少廢棄物的產生。催化劑使用量少，并且能夠多次進行同一反應。而且催化劑優于化學計量的試劑，后者需過量使用且只能發揮一次性作用。

6）避免化學衍生物：避免使用阻斷或保護性基團，或者如果可能的話，避免做出任何臨時性變更。因為衍生物耗費額外的試劑并產生廢棄物。

7）原子經濟最大化：在設計合成工藝時，應使最終產品中含有最大比例的起始原料。即使有廢棄物，廢棄的原子應該很少。

8）使用更安全的溶劑和反應條件：避免使用溶劑、發離劑或其他輔助性化學品。如果這些化學品是必需的，應使用無毒害的化學品。

9）提高能源效率：盡可能在環境溫度和常壓下進行化學反應。

10）設計使用后可降解的化學品和產品：設計在使用后可發解為無害物質的化學產品，以便其不會在環境中累積。

11）實時進行發析，防止污染：包括在合成過程中進行實時監測和控制，以盡量減少或消除副產品的生成。

12）盡量減少發生事故的可能性：設計化學品及其物理形態（固體、液體或氣體），以盡量減少發生化學事故（包括爆炸、火災以及環境排放）的可能性。

經濟合作與發展組織（OECD）將“可持續化學”定義如下［10］：“可持續化學是一個科學概念，其目的是尋求提高自然資源利用效率，以便滿足人類對化學產品和服務的需求。可持續化學包括設計、制造和使用高收率、更有效、安全和環保的化學產品和工藝過程”。

可持續化學也是一個過程，可刺激所有行業的創新，以便設計和開發新的化學品、生產工藝以及產品管理實踐來提高績效和增加價值，同時實現保護環境和增強人類健康的目標。

3 結語

綜上所述，聯合國相關機構以及發達國家主管部門提出了一系列關于化學品健全管理的內涵、基本任務和11項指導原則。這些指導原則對世界各國化學品風險防控，實現化學品健全管理具有普遍指導意義。我們應當參照聯合國相關機構提出的關于化學品健全管理的指導原則與基本任務，認真研究借鑒發達國家實施化學品健全管理積累的寶貴經驗，建立健全我國危險化學品安全和環境管理法律法規、標準以及符合良好實驗室規范（GLP）的實驗室測試體系，加強我國化學品健全管理能力建設，努力實現我國危險化學品安全和環境健全管理。