東陽市省級農村綜合改革集成示范區建設成效及啟示

胡鵬翔

(浙江財經大學 東方學院，浙江 海寧 314400)

浙江省農村綜合改革集成示范區建設，按照黨的十九大提出鄉村振興戰略的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，以深化涉農體制機制創新為切入點、項目建設為載體，強化歷年各項農村綜合改革政策、經驗成果的系統集成，集中施策，整體推進，發揮改革的聯動效應。主要目的是聚焦農業農村農民發展不平衡、不充分問題，通過改革創新，探索鄉村全面振興的有效路徑，力爭創建一批具有推廣復制價值，能代表浙江特色和水平，高質量發展的鄉村振興樣本。農村綜合改革集成示范區建設，為深入貫徹實施鄉村振興戰略，進一步發揮農村綜合改革在統籌協調、體制創新和資源整合等方面的優勢，為農村轉型高質量發展具有十分重要的意義。

2017年浙江省財政廳通過競爭性立項，首批選擇嘉善、德清、臨安、諸暨、東陽、縉云6個縣(市、區)先行試點，以深化農村改革為動力，以體制機制創新為突破口，加強改革政策的綜合集成，發揮改革聯動效應，從產權制度改革、鄉村產業振興、宜居環境打造、集體經濟壯大、農民增收和鄉村治理等六大方面整體推進，著力探索新時代鄉村振興的實現路徑。經過近3年的實踐探索，試點工作取得了階段性成效，初步建成了一批具有示范引領作用的鄉村振興樣本，形成了一批具有推廣復制價值的經驗成果。一是開展“三全集成”改革，實現全域振興[1]。嘉善縣以推進城鄉要素集成化配置為主線，緊緊圍繞地、田、房三大要素，整合政策資源，匯聚改革合力，在試點區大云鎮全面開展全域土地整治、全域農田流轉、全域農房集聚“三全”集成改革，著力破解建設用地缺空間、農業生產缺規模、農旅開發缺潛力等亟待解決的棘手問題。二是聚焦融合發展，實現強村富民[2]。德清縣突破單個產業發展瓶頸，高質量推動產業融合、產村融合。通過改革政策集成，打通下渚湖特色產業青蝦產業鏈薄弱環節，成立農合聯，為產前、產中、產后提供設施與服務，將改革紅利由景區擴展到景區周邊的村莊，提高村集體與村民收入。三是做活山水文章，實現山區振興[3]。臨安區做好“護山、活山、富山、樂山”四篇文章，在高虹鎮的石門、龍上、大山3個毗鄰行政村集中施策，聯動推進，實施生態保護、賦權活能、產業發展、社會治理等四個方面“12+X”項改革集成，走出了發展與保護協同、富民與強村并重、創新與傳承共融的山區鄉村振興之路。四是加強基層治理，實現善治鄉村[4]。縉云縣全面加強基層組織建設，健全自治、法治、德治“三治融合”的鄉村治理體系，全面推進基層治理“四平臺”建設，延伸“最多跑一次”觸角，發揮村級自治組織作用，加強人民調解工作，積極引導“新鄉賢”回歸和社會各界人士參與鄉村治理。本文筆者重點介紹東陽市花園村農村綜合改革集成示范區建設試點主要成效、典型經驗和啟示。

2018年，東陽市花園村列入省級農村綜合改革集成示范區建設試點。幾年來，東陽市按照試點工作總體要求，積極探索鄉村體制機制創新，不斷改善農村人居環境，加大產業深度融合，提升農民生活品質，取得了階段性成效，初步形成了鄉村振興的“花園經驗”。

1 東陽市省級農村綜合改革集成示范區建設的主要成效

1.1 深化產權改革，實現農民變職工

民宿園等項目建設，將新并入的9個村自留地等進行統一流轉，所有權和經營權歸集體所有，激活了閑置土地，發展農業觀光旅游，實現了農民變職工的角色轉換。2年內先后拆除房屋4 783.5間，拆除建筑面積22.4萬m2，節約土地6萬多m2，用于發展民宿等產業。發揮農業多功能作用，不斷壯大村級集體經濟，為村民拓寬增收渠道。農民土地歸村集體使用后，農民洗腳上田。一是解決日常生活問題，每月每人又可領取12.5 kg大米、1 kg山茶油、1 kg豬肉和1 kg雞蛋，同時，村民享有建房補貼、獎學金、數字電視收視費、老年人高齡補貼及村內免費坐公交車，享受紅利達31項之多，日常生活得到有效保障。二是解決就業問題，有的村民辦廠經商、開辦農場、種植水果、網絡銷售等；有技術的人發揮一技之長，到紅木家具城和各類企業上班，就近解決了就業難題。新并入花園村的渼陂下小區。為帶領村民共同致富，花園村充分利用閑置土地，在此規劃建設了一個占地3萬余m2的物流中心，目前已吸引40多家企業入駐，有效消化了小區剩余勞動力，有的到生態農業園當職工。

1.2 助推環境提升，實現村莊更秀美

小村并大村后，花園村面貌風格不同，環境有別。為樹立花園新形象，村集體拿出資金對新并入村莊道路兩側、村口節點、公廁污水處理等進行改造，整治提升村容村貌，大搞綠化美化亮化，使得花園村更加秀美迷人，吸引了大批游客前來觀光、體驗、休閑，2019年全村共接待游客570萬人次。

1.3 優化結構調整，實現產業大融合

引導和推動資本、技術、人才等要素向花園村流動，形成現代農業產業體系。現生態農業園建有全自動玻璃溫室0.33萬m2、連棟鋼架大棚4萬m2、精品花卉1.4萬m2、荷花池1.3萬m2、精品水果1.3萬m2，被評為無公害生產基地和省名牌農產品。精品農業創意園內有玫瑰花、荷花池、五彩稻田、蓮魚共生農業園等，融入文化、創意、旅游、生態元素，集農產品生產、銷售、科普、親子、體驗于一體，成為全國五星級休閑農業與鄉村旅游示范單位、省“最美田園”。

1.4 帶動創業創新，實現村民更富有

小村并大村后，花園村絕大多數村民走出土地，發揮一技之長，紛紛到紅木家具城和各類企業上班，就近解決了就業難題。有的村民則辦廠經商、開辦農場、種植水果、網絡銷售等，生活品質明顯提高。渼陂下小區是一個新并入花園中較為窮弱的村莊，為帶領村民創業創新致富，保障村民的就業與工作，花園村則將它規劃為物流中心，現已基本建成，占地面積3萬多m2，已有40多家企業在此運行，很多剩余勞力到物流中心上班賺錢。

1.5 惠民利民便民，實現品質再提升

為有效改善民生，花園村不斷加大基礎設施建設，改造美化項目區內環境，提升了幼兒園、老年公寓、便民服務中心、農村污水管網。在渼陂下小區建成2 000座生態公墓，部分精品民宿完成裝修。福山景區綜合樓、陽光路旅游廁所、柳塘和環龍綜合樓已投入使用。花園村黨群服務中心啟用，為基層黨組織開展主題教育再添新陣地。可同時接納720名孩子的南山幼兒園已建成開園。戶籍辦理、外來人口登記、醫保報銷等事項均可在村便民服務中心迅速辦結。運用“互聯網+”現代科技，構建了一個平臺、兩支隊伍、三張網絡，將原村級16項代辦事項增至166項，95%的事項實現“最多跑一次”，有效提升了辦事效率和村民獲得感。這些惠及民生的項目，給村民和外來務工者帶來莫大便利，營造了宜居宜業宜游的良好氛圍。

1.6 構建五治融合，人居環境更和美

花園村著力構建政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”的鄉村治理體系[5]，多元協調，共同推進鄉村治理體系和治理能力現代化。完善鄉村政治制度。優化基層黨支部設置，創新黨組織活動方式，全力開展黨員隊伍建設，發揮基層黨組織戰斗堡壘作用。完善鄉村自治制度，建立了一套村治規章制度，涵蓋村務管理、黨員管理、村民管理三大方面。完善鄉村法治制度。大力開展“民主法治示范村”創建，深入開展“法律進鄉村”活動。建立了社會治理體系和人民調解機制，通過《花園報》、法治廣場和普法長廊、法律輔導課，對村民普法教育。完善鄉村德治制度，積極推進文化陣地建設，在公園、廣場、街道上設立道德宣傳欄、標語牌，組建了民樂隊、曲藝隊等6支專業藝術團隊以文藝演出等形式進行宣傳教育。構建“一分五統六融合”體制，實現新村與舊村的融合，堅持開放平等原則，促進戶籍人口與外來人口的融合，發揮經濟對社會治理的促進作用。完善鄉村智治制度。智能化建設為鄉村治理提供了有力的技術支撐。花園村與華為將緊緊抓住新一輪科技革命和產業變革的歷史機遇，充分運用“智能+”促進新技術、新產品、新業態和新模式的發展，就智慧花園(智慧園區)、企業信息化咨詢、現代信息化建設與改造等方面進行全面合作，致力建成全感知、全聯接、全場景、全智能的“智慧花園”，打造全國智慧鄉村示范樣板。已連續39年實現“矛盾不上交、糾紛不出村、村民零上訪”，一舉成為全國民主法治示范村和鄉村治理示范村。花園19個自然村全部改組為“小區”，實行財務統一管理、干部統一使用、勞動力在同等條件下統一安排、福利統一發放、村莊統一規劃建設等“五統一”。對優秀干部、優秀村民、新鄉賢等均給予表彰獎勵，傳遞正能量，確保花園村社會治理長治久安。

2 東陽市省級農村綜合改革集成示范區建設的典型經驗

2.1 因地制宜才能集成創新，深化農村產權制度改革是關鍵

農綜改是一個龐大的系統工程，涉及面廣，而土地流轉、宅基地有償使用和產權統一流轉是搞好項目的重中之重。花園村土地流轉到集體后，則統一謀劃、統籌布局、分步實施，以產業融合推進資源資產要素流動，真正體現了市場配置資源的改革取向，成為農村資產高效利用、村集體和農民權益的有效保障。

2.2 財政幫扶資金點土成金，社會資本投入是項目建設的根本所在

財政資金要起到“四兩撥千斤”的作用和效果，其“輸血”的目的是讓村莊更好地“造血”。財政部門把加強農村基礎設施建設作為重要任務，與新農村建設、整村推進、村容村貌整治等項目資金整合，建立項目資金統一管理、集中使用機制，使財政資金效益最大化。更為突出的是，以財政投入為先導，花園村積極籌措更多的社會資金用于項目建設，不再“等靠要”，而是自力更生，群策群力，以收到“眾人拾柴火焰高”的理想效果。

2.3 注重紅利惠普性，構建村民有幸福感的保障體系是重要一環

近年來，花園村在撬動村集體經濟發展的同時，很多村民就地創業辦廠經商，多渠道增加收入，有效提高了村民生產經營、自我發展能力。同時讓村民得到諸多普惠性紅利，村民享有建房補貼、獎學金、數字電視收視費、老年人高齡補貼及村內免費坐公交車，享受紅利達31項之多。在分享紅利的同時，村民們則更加支持村莊建設和農綜改革，把花園建設得更美。

2.4 講究復制推廣性，打造農村高質量發展的“花園樣本”

通過數十年的奮力拼搏，花園村由弱變強，由窮變富，一舉成為中國十大名村。實踐證明，要真正實現鄉村振興，就必須立足本地實際，整合、融合、盤活農村和農業資源，創新一套讓農村活起來、讓村民富起來的新機制。花園村通過“強村帶弱村、先富帶后富”方式，壯大集體經濟，實現強村富民，打造出了通過改革加速助推鄉村振興的花園模式，形成了獨具特色和高質量發展的“花園樣本”，其做法完全可以復制，具有廣泛的推廣價值。

如今，花園村緊緊抓住列入浙江省鄉村振興綜合改革試點單位的契機，正在全面深化農綜改革，不斷改善農村人居環境，加大產業深度融合，提升農民生活品質，助推鄉村振興，為全省乃至全國農村綜合改革創新提供更好的“花園經驗”。

3 東陽市省級農村綜合改革集成示范區建設的幾點啟示

3.1 強化領導，構建聯動網絡

為切實做好項目試點工作，東陽市成立市、鎮、村項目試點領導小組，明確市政府為責任主體，市長任組長，南馬鎮為監管主體，花園村為實施主體，市財政局主要負責組織協調和項目資金監管。花園村設立了項目實施小組、采購小組、質量監督小組，負責總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，從而構建了項目建設網格，上下一條線，相關部門和單位明確職責，責任到人，各項工作聯動開展，互相配合共同推進。

3.2 頂層統籌，繪制美好藍圖

在謀劃建設項目時，結合市一事一議、美麗鄉村建設等財政扶持項目，因地制宜，統籌精選了涉及民生實事、基礎設施、鄉村治理、產業融合、村民致富等重點工程19個項目，全局一盤棋謀劃，一張藍圖繪到底。邀請中國美院、省農科院等單位對花園村重新進行高標準規劃，對村域各類用地重新梳理，優化調整空間布局，推動土地資源要素的流動和集約利用，形成農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態集約高效的發展新格局，引導美麗鄉村建設、一二三產集聚發展，推進旅游、民宿等產業協調發展。

3.3 “輸血造血”并舉，創新融資模式

農綜改項目需要大量資金，東陽市積極發揮財政資金的“引子”“黏合劑”作用，撬動村自籌資金投入項目建設，花園村通過多種渠道籌措資金，采取“財政補一點，村集體拿一點，花園集團出一點，村民籌一點”辦法，最大限度地放大財政支持效應。持續提升村莊“造血”能力，通過項目生態農業園、聯動大棚、溫室大棚，福山景區、物流中心的旅游收入和租金收入，再投入到項目建設。市財政局把加強農村基礎設施建設作為重要任務，建立項目資金統一管理、集中使用機制，花園村則積極籌措資金用于項目建設，采用這種聯合體方式的資金多元投入，有效保證了建設資金到位和項目科學順利運行。

3.4 穩步推進，健全工作機制

在實施過程中，東陽市嚴格按照項目建設試點實施方案，逐步完善工作機制，按建設內容、計劃進度、時間次序、責任單位、責任領導、責任人等分期分批實施，市財政局派專業業務骨干現場指導，有序規范項目建設，從規劃到整村舊房拆除、設計、預算、審價、招標、施工、審計、驗收等，每個環節均公開透明操作，全程接受有效監督，創造了“花園速度”，讓每個項目成為村民的放心項目。