杭州市美麗鄉村建設的經驗與啟示

屠翰，華永新，葉波

(1.杭州市鄉村振興服務中心，浙江 杭州 310026； 2.浙江省農業農村生態與能源總站，浙江 杭州 310012)

2003年，在時任浙江省委書記習近平同志的親自謀劃部署下，浙江省啟動了“千村示范萬村整治”工程(以下簡稱“千萬工程”)，開啟了“綠水青山就是金山銀山”理念(以下簡稱“兩山”理念)的生動實踐。多年來，浙江省一以貫之踐行“兩山”理念，持之以恒實施“千萬工程”，村容村貌發生了巨大變化，鄉村人居環境顯著改善，構建起人與自然和諧共生的鄉村發展新格局，實現農村生態美與百姓富的統一，持續增強農民群眾的獲得感和幸福感。2018年9月，聯合國將“地球衛士獎”授予浙江的“千萬工程”，浙江實踐得到了國際社會的高度認可[1]。杭州是浙江省“千萬工程”的重要策源地和實踐地，17年來，全市上下牢記習近平總書記的諄諄教誨，持續實踐“兩山”理念，不斷深化“千萬工程”，以美麗鄉村建設帶動鄉村產業發展、文化傳承、民生改善和鄉村善治，鄉村的韻味和精彩正日益成為杭州世界名城建設的重要元素。

1 基本情況

在美麗鄉村建設過程中，杭州市先后經歷了示范引領、整體推進、重點深化、鞏固提高等4個階段。特別是2011年以來，全市全面推進中心村、精品村、風情小鎮、歷史文化村落、杭派民居、精品示范線等“六位一體”的美麗鄉村建設，縱深推進農村污水、垃圾、公廁“三大革命”，為展示“重要窗口”頭雁風采提供了豐富的鄉村底色和農村作為。據統計，2011—2019年杭州市與區縣兩級累計創建美麗鄉村940個(其中市級675個、縣級265個)，占全市行政村總數的46.2%。

2 主要經驗

2.1 政策引領，分類創建

“十二五”以來，杭州市委、市政府先后制定出臺了10多個政策文件，用超前的理念，寬闊的視野，持續發展美麗鄉村創建載體。其中，風情小鎮、精品村、精品示范線、杭派民居率先在浙江省實施，鑄造了杭州農村美、精、韻特色品牌；“大下姜”鄉村振興聯合體入選國家《鄉村振興戰略規劃實施報告》，成為全國12個典型案例。市、區兩級還先后制定農村生活垃圾、農村公廁等3個地方標準以及《設計導則》《工法手冊》等20余個指導手冊，為如何開展具體工作明確了方向。

2.2 資金保障，多元投入

2011—2019年杭州市級財政累計投入美麗鄉村專項資金49.34億元，加上區縣協作、聯鄉結村、“三江兩岸”等資金，全市形成了較為完善的城鄉統籌資金支持體系。同時，除各級財政資金外，杭州市注重不斷拓展多元化的融資渠道，通過設立農村公益金、吸引社會資本進入、發揮村集體作用等途徑，積極引導全社會參與，成了項目順利推進的有力支撐。

2.3 生態治理，環境宜居

從2014年開始至2018年底，杭州分階段推進農村污水、垃圾、公廁“三大革命”，累計完成農村生活污水治理1 772個村、建設處理終端8 914個、受益農戶60余萬戶；整鄉鎮推進農村生活垃圾分類及減量化資源化處理127個鄉鎮(街道)、1 837個村，建設垃圾處理站點474個；新(改)建、提升農村公廁4 566座。同步開展建后修復，2016—2018年杭州市實施村莊生態環境修復1 793個村，全市基本實現生態治理全覆蓋，村莊面貌得到有效提升。

2.4 產業發展，經濟增效

培育發展農村現代民宿、休閑觀光、運動騎行、養生養老、山溪漂流等農村新業態，不斷激活鄉村“好山、好水、好景”等生態資源的經濟價值，走出美麗鄉村與農民增收相得益彰的新路子。2019年，全市農家樂(民宿)接待游客8 489.8萬人次，實現經營收入80.8億元，分別增長23.3%和18.5%；農村電商銷售額142.6億元，增長18.8%；農村居民人均可支配收入達到36 255元，增長9.2%[2]，是2010年的274.95%。城鄉居民收入比由2010年的2.28∶1縮小到1.82∶1，低于全省的2.01∶1[3]。

2.5 規范管理，提升績效

開展項目申報制，遵循“有意愿、有條件、有特色、村級班子戰斗力強的優先”原則，經區縣競爭性推選、市級審核后方可立項。落實差異分配制，采用因素法分配方式，設置科學的評價因素，打破平均主義，確保資金效益。推進“一年一審”制，每年委托第三方機構對各類項目進行績效評價，并根據審計和績效評價情況，及時做好問題整改工作。實施督查驗收制，通過回頭看、中期檢查、年終核查、專項督查，對項目實施進行全程監管。

3 存在問題

杭州的美麗鄉村建設起步早、發展快、跨越大，但新政策載體、新項目的推進，缺少可以借鑒的先進經驗，需要更深入的謀劃、更多的探索嘗試、更精心的長效運維、更好的提煉總結，期間或多或少走過一些彎路。隨著全國上下吹響鄉村振興的號角，新時代美麗鄉村創建、農村人居環境整治等工作在全省全國全面鋪開，杭州的先發優勢正在被省內省外的優秀地市縮短。對標浙江省《新時代美麗鄉村建設規范》地方標準，杭州以往過多地注重于項目建設、環境整治，在許多方面還有待提升。

3.1 乘數效應發揮不夠

受行政體制的制約，鄉村的規劃、建設、基礎設施和公共服務等往往各自為戰，不僅造成了公共要素資源的浪費，而且示范村的輻射帶動作用也難以發揮，資產資源的乘數效應難以體現。現全市美麗鄉村占比46.2%，創建比例仍然偏低，整體疊加效應不足，特別是區、縣市的自主創建能力需要加強。

3.2 經濟發展尚需加快

杭州市東、西部區縣之間，同一縣域內鄉村間發展不平衡、不充分的問題仍然突出。鄉村價值沒有很好體現，鄉村產業層次低、規模小、布局散的問題長久存在，綜合效益不高、競爭力不強、“造血”能力弱、同質化現象比較普遍。抱團發展、錯位發展還體現得不夠充分。美麗鄉村推動鄉村經濟發展的引擎作用尚未有效展現。

3.3 建后管理有待提高

重建輕管的現象一定程度存在，不少項目缺乏后續長久管護，管理不到位、甚至缺位的情況時有發生。目前，杭州市美麗鄉村建設管理費用主要依靠轉移支付，村均不到40萬元，淳安縣、臨安區等地甚至不到10萬元，全市6成多的中心村、精品村年度管理費用大于經營性收入，日常運維管理較難支撐。

3.4 鄉土文化挖掘不深

鄉土文化是美麗鄉村的內涵和品味體現，雖然杭州通過省、市級歷史文化保護利用工作，推動了近150個歷史文化村落的復興，但從鄉村整體面上來看，尚有大量的有形歷史建筑、村莊格局需要保護，無形的優秀鄉土文化有待進一步挖掘，鄉村文化設施利用管理有待加強，民間藝人工匠有待培養，農村不良風氣和陳規陋習依然存在。

3.5 人才隊伍亟待培養

在農村地區，特別是西部稍微偏遠一些的村莊，年輕人多在外打工，空心村現象較為嚴重，鄉村發展所需的管理人才、經營人才、科技人才都極為缺乏，存在本土年輕人、能人留不住，外面人才引不進問題。全市農業生產經營人員中，55歲以上的占55%，高中或中專以上僅占10.3%[4]，老齡化比重大，受教育程度低，職業技能素養差。

4 新時代美麗鄉村建設的啟示

十九大報告對美麗鄉村賦予的新內涵，給新時代美麗鄉村建設提出了新要求[5]。杭州作為浙江經驗的重要樣板地，高質量高水平打造新時代美麗鄉村，持續深化“千萬工程”，沿江建設好“大花園”，著力打造好杭州特色錢江山水組團，是繼續領跑全國的必由之路，是實現傳承和跨越發展的必然要求。

4.1 在載體創新上有新的突破

更加突出黨建引領、城鄉融合、產業發展、數字賦能等方面的因素，把新時代美麗鄉村打造成展示“重要窗口”頭雁風采的經典內容。注重因地制宜，重點打造，加快形成具有地域特色、生態特色、人文特色、治理特色的安居、宜居、美居鄉村新風貌特色鄉村；打造農旅結合的風景游線，串聯沿江、沿溪、沿路的景觀、產業園區、民宿(農家樂)等節點，串珠成鏈，營造更多美麗鄉村展示路徑；通過體制機制的創新，打破村域限制，統籌推進鄉村之間的有機聯合，連點成片，組團發展，打造示范樣板。堅持點、線、面整體打造和全域景區化發展，到2025年，爭取打造15個左右的美麗鄉村聯合體、50條美麗鄉村風景線，新時代美麗鄉村達標率達到100%。

4.2 在產業發展上有新的突破

把杭州優越的自然、地理、市場優勢和新時代美麗鄉村建設的優勢轉化為美麗經濟的發展優勢，解決區域發展不平衡、不充分的問題。大力發展好“三個六”產業，重點提升糧油、蔬菜、茶葉、竹筍、畜禽、水產等六大傳統產業，做優花卉苗木、中藥材、蜂業、水果、干果、農家特色小吃等六大特色產業，做強鄉村民宿、農村電商、智慧農業、鄉村旅游、健康養生、運動休閑等六大新興產業。加快促進一二三產有機融合，打造出具有示范引領性的一二三產融合發展的全產業鏈，有效培育新型經營主體，促進農民經濟收入持續增長。深挖土地潛力，借力全域土地綜合整治與生態修復工程，助推鄉村產業的有機更新，加快荒山荒野向美麗農業，破舊村落向美麗鄉村轉變。

4.3 在融合蝶變上有新的突破

將鄉村與鄉村之間，鄉村與城鎮之間進行逐步融合，形成美美與共的大美格局。在鄉村規劃中，突出全域理念，統籌考慮村村、村鎮之間的空間布局、經濟發展、基礎設施、生態保護、社會事業等各項內容，促進要素統籌和優化配置；堅持做好建筑風貌管控和景觀節點打造，以“花園+景區”的設計理念，邀請專業機構開展專項提升，提高規劃編制水平。繼續補齊城郊接合部、偏遠山區在道路、橋梁、停車場、物流等方面基礎設施短板，提升宜居水平。強化公共服務，推動公共服務實現村鎮全覆蓋，持續發展鄉村教育、推進健康鄉村、完善養老體系、加強社會保障，使鄉村與城鎮的公共服務水平與經濟發展水平以及人民生活水平漸趨平衡。

4.4 在軟實力提升上有新的突破

持續發揮杭州好鄉風、好家風、好民風的優勢，倡導文明理念和生活方式，推進鄉村文化繁榮興盛。留住有形的文化，特別是對古建筑比較集中、文化積淀比較深厚的鄉村，要注重保護其原真性，不能毀舊搞新。傳承活態的文化，從歷史、文化和精神層面對鄉村特有的民間藝術、戲劇曲藝、手工技藝、民俗活動等非物質文化遺產進行挖掘，把這些活態的文化保護好、傳承好，大力推進“文化+”，積極復興各類民俗活動、傳統文化，開發體驗性旅游產品。推進移風易俗，推動社會主義核心價值觀融入本土、進禮堂、進家庭，對傳統文明進行創造性轉化、創新性發展，形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，不斷煥發鄉風文明新氣象。

4.5 在展示頭雁風采上有新的突破

堅持示范帶動，積極組織開展省級新時代美麗鄉村、風景線、示范縣(鄉鎮)創建，做精做細市級新載體項目，強化典型、示范、引領作用。注重廣泛宣傳，借助中央、省市等重要媒體，著力在新時代美麗鄉村方面進行宣傳報道；及時總結經驗，形成可復制可推廣的優秀成果。加大人才培養，加快建立完善城鄉人才交流機制和政策激勵機制，引導市區雙創資源向鄉村流動，吸引工商企業主、科研人員、創投人才、高校畢業生、返鄉青年、退伍軍人等到農村創業創新；留住本地人才，重視和關注鄉村的年輕人，創造條件讓這部分人留下來、干起來；加強人才職業技能培訓和認定，努力提高人才隊伍的總體水平。

4.6 在科學管理上有新的突破

堅持黨建引領，切實提升黨組織戰斗力，促進黨建在新時代美麗鄉村建設各領域全面融合，促進自治、法治、德治“三治融合”治理體系不斷完善。發揮杭州數字城市優勢，加快數據匯集應用，整合農業生產、政務服務、基層治理、電商供銷等方面的數字化資源，開發符合鄉村的數字化功能應用，推動智慧管理水平提升，打造數字鄉村示范區。抓好項目指導，開展前期立項到實施到投入使用的全過程監管，特別是在項目建設上避免急功近利，盲目下指標增加村級負債；在項目變更上，做深做細審批報備工作。注重已建項目的長效管理，明確責任主體，制定有效的后續運維管理辦法，特別是農村生活污水、農村生活垃圾、農村公廁等重點設施，做到有制度管護、有資金維護、有人員看護。