河北長城保護的困境與機制優化
——兼論檢察公益訴訟的可能

梁若雪，孫日華

河北地質大學 法政學院，河北 石家莊 050031

1 長城保護現狀的概述

1.1 亟待保護的遺跡

長城作為中華民族最偉大的文化遺產之一，1961年被國務院公布為第一批全國重點文物保護單位，1987年被列入世界文化遺產，是世界中古七大奇跡之一。曾在封建時期對中原地區百姓抵御匈奴的侵擾起到了至關重要的作用，同時長城也是我國古代勞動人民創造的奇跡。自秦始皇時期以來，修筑長城一直就是一項浩大的工程，據相關歷史記載，秦始皇時期修筑長城使用了將近全國人口1/20的勞動力，而囿于當時的技術條件的限制，根本沒有現如今的各種機械，幾乎全部的工作都需要人工完成[1]。在隨后的幾千年歷史長河之中，共有二十多個諸侯王國和封建王朝修筑過長城，據有關數據統計，若將各個時期修筑的長城加起來，大約會有十萬多公里。隨著時間的不斷流逝，風雨的不斷侵蝕以及人為的損害，導致長城大面積出現損壞現象，且程度之深令人咋舌。長城作為中華民族的象征，歷史的延綿，物理化的存在逐步升華為文化傳播力、凝聚力和社會治理能力的新際遇，保護長城已然成為全體中華兒女的歷史使命。

現如今，我國留存的長城城墻遺跡共計兩萬多千米，分布于15個省級行政單位和404個縣級行政單位，其分布之廣為長城遺跡的保護工作帶來了巨大的困難和挑戰。以嘉峪關長城為例，因年久失修、風雨侵蝕等因素影響，城墻破損明顯，關城內木結構建筑也不同程度地出現梁架歪閃、榫卯脫裂、木構槽朽等現象，若再不進行及時地維修，下一步面臨的就是坍塌。而且這種現象并不僅僅只是特例，近年來，多省界內的長城破壞嚴重，以河北省為例，僅就長城墻體保護狀況而言，80%以上都被文物部門鑒定為“較差”、“差”甚至于“消失”，敵臺、烽火臺等單體建筑近70%出現坍塌甚至是徹底消失[2]。因此,保護長城已刻不容緩。

1.2 檢察機關提起公益訴訟的戰略部署

黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”到現在已有五年之久，黨的十九屆四中全會又對公益訴訟作出了新的決策部署，強調應當“拓展公益訴訟案件范圍”和“完善生態環境公益訴訟制度”。公益訴訟檢察是在推進國家治理體系和治理能力現代化的探索中應運而生，是檢察機關依法履行法律監督職能的方式和途徑。法律監督指的是啟動一個監督程序督促相關法定主體依法履職，本身不是一個單向、靜止的行為，而是一個雙向互動、多項交流、全流程關注的系統工程，黨的十九屆四中全會關于公益訴訟的規定，凸顯了公益訴訟監督法律實施、為生態環境提供司法保障的職能作用[3]。檢察機關在法律監督中不是直接的行為主體，相對于其他主體而言其兼具兜底性與協同性，有利于激活現有制度，使其更好發揮功效。

近五年的檢察公益訴訟實踐是推進國家治理體系和治理能力現代化的現實寫照，同時在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中明確指出應當逐步拓展公益訴訟案件范圍，不僅是對國家資源與公民權利的更好保護，同時更能進一步發揮公益訴訟檢察職能的作用。河北省人民代表大會常務委員會也做出了關于檢察機關公益訴訟的決定，該決定在涉及國家文物保護等公益訴訟方面做出了具體化的規定，對于推動長城保護公益訴訟具有重要的意義，提供了堅實的制度保障。

2 長城保護的現實困境與公益訴訟的亟需

2.1 合作博弈下的運行困境

在同一地區長城利用或保護的相關主體中，各自基于不同視角下的衡量導致行為難以向“保護”的主題靠攏。而不同地區區別下差序格局的形成，亦為彼此博弈過程造成困境。導致地區之間、執法部門之間以及社會大眾之間沒有形成對長城文化價值的高度認同，而是停留在資源利用上的拉鋸戰。

一方面由于長城的范圍較廣，涉及15個省級行政單位，404個縣級行政單位，使得關于長城保護的管理工作困難重重，再加之地方行政機關基于投入成本與獲得收益的考量分析，使得地方政府無法達成統一的保護政策或采取統一的保護措施，各自保護各自范圍的內部分，對處于交界處的部分，大多數的行政機關所采取的措施基本都為“兩不管”的態度。針對長城的保護與其他資源的保護不同，因為一段城墻的毀損也會導致其他段城墻的逐漸毀損，類似于多米諾骨牌一樣，當一塊倒下也會連帶著其他的部分倒下，只是在速度上存在一些差異[4]。另一方面針對長城保護不僅僅只是對城墻的保護，同時也需要注重對長城周圍生態環境的保護，因為生態環境的惡化也同樣會導致長城的毀損，故而長城的保護不僅僅是文物保護部門的職責，周邊的林業、交通、環保等部門也應當協同作業，僅靠單個的行政機關或者地方人民政府區域性的保護，不僅會大幅提升保護長城的成本，更有可能使保護變成另外一種程度的“破壞”，所以各部門、地區之間應當進行協調溝通并協同行動，降低保護成本，共同為保護中華文化之瑰寶助力。

2.2 經濟考量下的執法導向

發展還是保護，成為執法機關對區域長城的選擇。在科層制經濟導向的政績考核中，經濟的選擇往往更受到當地行政機關的青睞，而在區域長城之間的關系上，則多在經濟追求下傾向于選擇放任對其超負荷利用。保護長城需要付出巨大的經濟成本，地方行政機關的領導受到政績考核的限制，會傾向于選擇易作出成績且付出較低成本的決策。但對于長城的保護不一定會有立竿見影的收益，或者根本不會有政績上的成果，且現行的行政考核指標之中并未將長城保護成果納入其中。保護長城的收益其實很大比重都是精神上的收益，無法用經濟效益來衡量，得到的大多是心理上民族精神的滿足和上級的嘉獎，但這樣的收益往往無法使地方行政機關負責人產生足夠的動力去保護長城。故而更多的決策者對長城的保護不到位，而將其力量更多的用在別處大展拳腳，以期許得到更多可衡量、可見的收益，如地方經濟的快速發展。

2.3 法治缺憾下的懲罰機制

目前，關于長城保護的相關法律法規主要由《文物保護法》《文物保護法實施條例》《長城保護條例》以及長城所在省份的地方法規等組成，其頒布時間較早、內容宏觀、責任缺失。制度本身對于長城保護多為義務性或宣導性規定而少責任性承擔，更缺乏激勵性導向。實施中存在長城開發利用工作不完善，缺乏部門協作和界限公管的問題。長城保護的工作體制、機制需要系統性完善。破壞長城的行為主要有以下幾類：附近居民拆毀長城磚、游客在長城城墻上的不文明刻畫等。很多時候都僅僅是對長城的某一小部分造成了破壞，但是當這些損害累計起來時就會發現對長城造成了巨大的損壞[5]。更嚴重的是，很多的破壞者根本無法意識到自己是在破壞長城，而僅僅感覺自己是一種不文明的行為，亦或者認為別人這么做了，自己這么做也不會產生很大的影響，故而破壞者的心理負罪感會降低很多。同時，現行規定之中對于破壞長城的處罰過于寬松，大多僅是較低數額的罰款，且很多時候根本無法準確找到破壞者，或尋找破壞者要付出巨大的時間、人力等成本，多種原因導致針對長城的破壞屢禁不止。

2.4 資源限定下的順位選擇

選擇和犧牲相伴相隨，尤其在資源限定的前提下，選擇作出意味著兼顧無能下的放棄。在長城保護中存在預算不到位的問題，長城保護經費投入和利用不足、經費預算的使用缺失，導致長城保護的相關資金逐漸下滑。加之長城帶周邊多處于待發展地區，更使得該區域內的經濟追求成為主流。因此，從其區域內整體發展的角度來看，這種犧牲甚至有其經濟之基礎建設導向下的必然結果，是區域資源限定下“生存”之選擇。

以河北省為例，雖然在長城沿線都設立了長城保護員，但其隊伍仍處于較為薄弱的層面，長城的體量之大，使得每一位長城保護員需要負責的部分很多，且長城大多又分布于山區，故而需要大量的保護管理人員[6]。但現在的長城保護員主要都是臨時聘用或者志愿服務，人數又很少，在管理模式上也較為松散，缺乏統一的管理機制和專業知識，很難保持隊伍的穩定與工作的長期有效開展。

我們每個人都知道應當采取一定的措施保護長城，但是針對長城的保護措施卻很難落地實施，最重要的原因為缺少專項的經費支持。據長城保護檢察公益訴訟研討會上唐山人民檢察院的領導提供的資料顯示，每位長城保護員的保護經費大約一年僅有2 000元，僅用來維護自然對長城的侵蝕都無法支撐，更何談再去修復人為的破壞呢？國家財政撥款無法滿足嚴峻的長城保護現狀，而地方財政在經濟發展的壓力之下幾乎不會提供給沒有開發價值的長城，種種原因交疊，導致了長城保護工作困難重重，舉步維艱。

總之，基于以上的現實問題，導致長城破壞問題經常被忽視或者大事化小，延綿萬里的長城，由于現實的執法難度，導致懲罰的威懾效果降低。但長城作為世界遺產，建設長城國家文化公園是國家重大文化工程，對其進行保護的迫切性迅速提升。由于涉及長城保護被放任的狀態，加之長城特殊的文化和精神價值，其公益性就更為凸顯，檢察院近年來做了諸多公益訴訟的嘗試，取得了一定的訴訟經驗，最高人民法院也有意拓展“等外”的范圍。同時，長城保護的公益訴訟符合基本的公益訴訟要求，對其保護問題進行公益訴訟也符合新時代的法治精神。

3 長城保護的制度構建

3.1 建立統一的管理機構

長城保護涉及多地區、多部門，地區之間、部門之間協同保護需要相互的溝通、配合以及權限劃分。借助經濟學的原理分析可得，設立全國統一的管理機構是必要的，管理機構通過國家統一支配資源，有助于降低市場運行的成本[7]。雖然國家文物局是全國性的文物保護部門，但從全國范圍來看，其機構總數較少，人員數量有限，且長城因其特殊性不能僅僅從文物保護的角度進行考量，應當在國家文物局內部設立專門的長城保護機構，組成人員應該是具有綜合性知識素養的專業長城保護人員。雖然組建一個新的機構同樣需要耗費一定的成本，但是與先前的“各自為營”式保護相比，該種保護的成本明顯降低，是更為經濟的一種選擇。

3.2 強化激勵機制

地方政府缺乏激勵而造成的內生動力不足是其怠于行使職權的主要原因，強化激勵機制能更好地助推地方政府行使職權，從制度入手，設立穩定而明確的信號以激勵地方政府積極行使職權[8]。激勵機制應當劃分為以下幾部分：首先應把保護長城做出的突出貢獻納入對地方政府的政績評價機制，大多政府不重視保護工作的原因為保護長城與否不會對其政績考核產生任何的影響，所以成功設計保護長城的政績評價機制有助于提升政府決策者的預期收益，從而激勵其積極采取措施保護長城。對于直接執行保護政策的人員，也應當根據長城保護政策完成程度制定績效評估機制，將獎金、福利等作為獎勵，收益的提高會使執行人員有更強的動力行動。其次，也應當加強思想層面的教育，對地方政府全體人員不定期進行愛國和長城重要性教育，加大執法行為規范的力度，對于亂作為和不作為的行政行為進行法律懲罰和責任追究。最后，檢察機關針對上述情況，適時對長城保護職能機關的違規行為提出檢察建議，有效督促其改善當下的執法亂象，通過檢察機關的法律監督，有效激勵行政機關規范執法、加大保護力度。

3.3 檢察公益訴訟的強勢介入

在認知上重塑長城保護相關主體的場域地位，構建經濟發展外的文化遺址保護角色。在主體方面，調節同地區主體之間的力量配比，通過對其能力的調整使博弈結果導向對長城保護的選擇；在另一方面調整不同地區內的能力，以彌補博弈主體劣勢下增強彼此粘性。在關系上，以結果為導向，通過監督和相關懲罰措施的建立和實施反作用于主體行為決策過程中，通過多方訴訟主體的納入、司法的介入對長城破壞行為、行政不當行為或行政不作為進行監督，以彌補河北長城保護中行政單軌制管理的弊端。

通過司法的介入形成對長城保護中行政機關的監督態勢，以規避行政單軌制管理的弊端。檢察機關和相關主體的介入，切實權利意識的保障。借助“公益”的納入，透明化區域問題，以便于“尋租”的減少和行政裁量的偏失[9]。嘗試引入國外經驗，建立克制態度原則、禁言令制度、蔑視法庭懲罰制度等。

運行制度上包括案源確立、區分機制；訴前程序的加強；確認制度理念，明確受案標準；確定舉證責任。程序設計上包括案源的穩定性的保障；訴前程序與訴訟過程的銜接；相關的保護組織等主體的聯動納入。保障措施上對具體區域進行制度適用考量剖析，以針對性調整；基于長城沿線地域狀況的資助支持；監督環節的加強和懲罰機制的落實；公益訴訟制度、機制與程序的完善。

4 結 語

2019年國家提出長城國家文化公園建設，再次彰顯了長城的文化和精神價值，但當下長城保護過程中的諸多不足，需要我們再次審視長城保護意識與機制。長城在新時代的價值需要在觀念上進行更新，其不僅僅是一個物質性的存在，更具有更多的國家精神意義，國家機關和社會應該重新認識，并給予足夠的重視，樹立全民的長城保護意識。政府也應該完善保護機制，加大長城保護的投入力度和人員配置，科學設置激勵機制；檢察機關在長城保護的公益訴訟方面應該建立長效機制，逐步開展長城保護的公益訴訟，以點帶面，不斷通過法律的方式形成社會威懾。