中國減貧治理的制度性特征和政策框架

編者按：

2011年發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》中規定“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。”2020年是扶貧工作的關鍵一年，也是檢驗成果的一年，為此我們特別邀請中國國際扶貧中心副主任譚衛平博士每期撰寫文章，系統梳理中國十年來的減貧成就，分析成就取得的原因，今年扶貧工作的重點及難點，同時就國內外讀者關注的問題給予解答，希望能夠為世界減貧事業貢獻中國智慧。

中國從救濟式扶貧到開發式扶貧再到精準扶貧，走出了一條中國特色扶貧開發道路。2013年以來，實施精準扶貧精準脫貧方略，減貧成效進一步顯現。中國減貧治理的目標是，到2020年底全面消除絕對貧困。現在看來，這個目標是可以實現的。與此同時，中國積極開展國際減貧交流合作，推動全球減貧進程。

中國減貧的階段性特征明顯

一是，以制度改革解決農村普遍貧困的階段（1949-1978年）。通過農村土地制度改革，使土地包產到戶。同時改善農村基礎設施，發展教育衛生事業，推廣農業技術，建立社會保障體系，農村居民生存狀況大為改善。該階段，糧食總產量增加1.69倍、嬰兒死亡率下降75%、人口預期壽命提高近30歲、溫飽線以下農村人口比重降低了50個百分點。

二是，扶貧開發與國家戰略緊密結合、區域性整體貧困治理成效凸顯的階段（1978-2012年）。國家先后頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》和兩個十年《中國農村扶貧開發綱要》，確立開發式扶貧方針，劃定貧困縣和集中連片特困地區，建立從中央到地方的扶貧工作專責體系，形成跨農業、水利、交通、電力、通信等基礎設施建設和科技、教育、衛生、文化等社會發展領域的議事協調機制，在國家戰略層面推動有計劃有組織的大規模扶貧行動。

三是，中共十八大以來精準扶貧精準脫貧的新時代（2012年以來）。以習近平同志為核心的黨中央，把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，莊嚴承諾到2020年整體消除絕對貧困現象，實施精準扶貧精準脫貧，推動扶貧工作向落實到人、“精準滴灌”轉變，向分類施策、“靶向治療”轉變，向“拔掉窮根”、可持續發展轉變，創造了中國減貧史上的最好成績，成為世界上減貧人口最多的國家。

精準扶貧政策和措施在實踐中得到了檢驗

按當年價現行農村貧困標準（2010年不變價2300元）衡量，中國農村貧困發生率從1978年的97.5%下降到2018年的1.7%。農村貧困人口規模從7.7億人減少到1660萬人。

2012年，中共十八大以來，中國實施精準扶貧精準脫貧方略，6年來創造了減貧史上的最好成績。中國現行標準下的貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，6年時間減少了8000多萬人，連續6年平均每年減貧1300多萬人，貧困發生率從10.2%下降到1.7%。截至2018年底，全國832個貧困縣，已脫貧摘帽436個。2013年有建檔立卡貧困村12.8萬個，2018年底還剩2.6萬個。

貧困治理帶動農村居民收入保持較快增速。據統計（如圖1），2018年貧困地區農村居民人均可支配收入達10371元人民幣，是2013年的1.7倍。2013-2018年年收入增速平均為12.1%，扣除價格因素，年均實際增長10%。實際增速比全國農村平均水平高2.3個百分點。

2018年，貧困地區農村居民人均可支配收入相當于全國農村平均水平的71%，比2012年提高8.9個百分點，與全國農村平均水平的差距進一步縮小。

貧困地區基礎設施和公共服務水平明顯改善。貧困地區以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，呈現出新的發展局面。基礎設施和公共服務投入大量增加，發展能力明顯增強，特色優勢產業迅速發展，生態環境顯著改善，貧困群眾生活質量穩步提升。截至2017年，貧困地區通電話的自然村比重為98.5%，比2013年高5.2個百分點;通有線電視信號的自然村比重為86.5%，比2013年高15.8個百分點;通寬帶的自然村比重為71%，比2013年高29.5個百分點;主干道路面經過硬化處理的自然村比重為81.1%，比2013年高21.2個百分點;通客運班車的自然村比重為51.2%，比2013年高12.4個百分點（如圖2）。

貧困治理的制度體系得到了全面完善。精準扶貧精準脫貧方略包括一套完整的制度設計，包括明確的脫貧目標，對全部貧困人口建檔立卡，實施精準扶貧方略，建立責任、政策、投入、幫扶、動員、監督、考核等七大制度體系。

責任體系要求貧困縣黨政正職攻堅期內保持穩定，構建省、市、縣、鄉、村五級書記一起抓扶貧，層層落實責任制的治理格局。

政策體系層面，國務院印發“十三五”脫貧攻堅規劃，中央和國家機關各部門出臺政策文件或實施方案，各地都出臺和完善了脫貧攻堅系列文件，很多“老大難”問題都有了針對性的措施。投入體系層面，匯集了中央和省級財政專項扶貧資金、金融支持等多渠道的投入來源。

幫扶體系層面，全國共選派77.5萬名干部駐村幫扶，期限1-3年。中央組織部組織開展抓黨建促脫貧攻堅工作，選派18.8萬名優秀干部到貧困村和基層黨組織薄弱渙散村擔任“第一書記”，著力加強農村基層黨組織建設，發揮帶領群眾脫貧致富的戰斗堡壘作用。

動員體系層面，東西部扶貧協作實現對30個民族自治州全覆蓋，中央層面共有320個單位定點幫扶592個貧困縣，軍隊和武警部隊定點幫扶2000多個貧困村。監督體系層面，中央巡視把脫貧攻堅作為重要內容。開展脫貧攻堅民主監督，8個民主黨派中央分別對應8個貧困人口多、貧困發生率高的省份，扶貧部門設立12317扶貧監督舉報電話，加強與紀檢監察、審計、財政、媒體、社會等監督力量的全方位合作。

考核體系層面，中央出臺省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法。從2016年到2020年，每年開展一次考核，由國務院扶貧開發領導小組組織進行，主要考核減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用管理等方面，確保脫貧攻堅質量。

中國減貧成就加速了世界減貧進程

改革開放以來，中國有組織有計劃大規模的實施扶貧開發，最早實現了聯合國千年發展目標的減貧目標，對全球減貧貢獻率超過70%。2020年，中國現行標準下的貧困人口將全部脫貧，歷史性地解決絕對貧困問題，提前10年實現聯合國2030年可持續發展議程的減貧目標，再次加速全球減貧進程，為全球減貧提供中國智慧和中國方案。