對海洋生態修復產業化的思考

江洪友,張秋豐,朱祖浩

(1.自然資源部第四海洋研究所 北海 536000;2.國家海洋局天津海洋環境監測中心站 天津 300457)

1 我國海洋生態修復存在的問題

我國經濟社會經歷40余年的高速發展,在人民生活水平大幅提高的同時,也遭遇環境污染和生態破壞,正逐步接近環境庫茲涅茨曲線峰值。黨的十八大以來,生態文明建設受到前所未有的重視,海洋和海岸帶生態保護和修復也成為我國海洋事業的重要內容[1-2]。長期以來,我國生態修復主要集中在水體修復、土壤修復和大氣修復,海洋生態修復工作的系統性較差,仍以景觀修復為主,而對生態功能關注不夠。目前我國海洋生態修復主要存在4個方面的問題。

1.1 責任主體亟須理清

當前我國海洋生態修復的責任主體是中央和各級地方政府,企業、社會組織和民間團體主要作為服務提供方。“誰污染誰治理”是我國環境保護工作的重要原則之一,但由于海洋生態修復工程投入巨大,大多數企業無法承擔,該原則落實起來存在極大困難。通過建立吸引社會資本投入生態修復的市場化機制,推行環境污染第三方治理,是解決該問題行之有效的方法。

1.2 資金來源渠道較窄

海洋生態修復工程的資金來源主要為中央政府和地方政府投入,企業和社會資金參與度較低。海洋生態修復模式主要為政府出資采購服務,企業為政府提供技術、人力和物力支持并完成政府布置的任務,主動參與程度較低。

1.3 產業化和市場化程度不高

海洋生態修復是投入大和見效慢的工作,很多企業難以承擔所需費用,相關工作難以開展。由于海洋生態修復項目的地域性較強,通常由當地政府主導,在招投標的過程中地方保護有時妨礙市場化參與,不利于更好地發揮企業的作用。鼓勵社會資本進入海洋生態修復領域亟須建立更完善的市場機制,不僅要支持社會資本進入,更要找到幫助其進入的方法。

1.4 產業化管理制度不完善

我國海洋生態修復起步較晚,且大多是政府主導項目,產業化發展較慢,主要原因是缺少相關的政策指導、市場化的管理機制、合理的考核評估辦法、通暢的產權流轉制度和明確的收益分配制度,導致企業參與海洋生態修復項目的能力或積極性不高。

2 海洋生態修復產業化的模式

2.1 投融資模式

目前我國海洋生態修復由政府主導,部分采用PPP模式,在體現政府職能和生態環境保護公益性方面工作到位,但在生態修復的產業化、市場化和減輕政府壓力等方面存在很多不利因素。探討建立新的生態修復模式可為生態修復的產業化和市場化提供思路。

2.1.1 政府引導,社會資本投資,專業企業修復

中央或地方政府提出海洋生態修復的需求和標準,由投資機構或企業以多種方式籌集資金投入,通過招標等方式授權第三方企業具體實施,由專業監管機構監管修復過程,修復后由投資機構或專業機構管理并引入市場化機制(如建設生態旅游度假區、海洋公園和海水浴場休閑區),產生的收益由管理機構按比例分配,社會可獲得美好環境,企業也可獲得一定的收益。這種模式不僅大大降低政府資金投入的壓力,而且能促進企業之間的競爭,有利于提高專業水平和技術水平,適用于沙灘修復、海灣修復和濕地修復等較大型海洋生態修復工程。

2.1.2 政府引導,企業修復

政府出臺相關政策并通過市場競爭的手段選擇企業進行投資和修復。這種模式適用于小型海濱公園建設、廢棄蝦塘生態功能恢復和重建以及小型島礁修復等較小型海洋生態修復工程,由政府承擔指導和監管職責,具體修復過程和后期管理運行由企業自主完成并自負盈虧,可極大地提高企業和社會資本的投資積極性。

2.1.3 多元化投資,共同受益

通過建立生態基金和發行債券等形式吸引社會投資,并給予投資者一定比例的利潤。鼓勵符合條件的治理和修復企業發行股票,開展重點行業企業環境保護污染強制責任保險試點,鼓勵企業和社會資金投入,也可引入社會環保組織、國家開發銀行和基金會等機構參與投資。通過市場的參與有效調和資本主體的剛性,發揮經濟主體自身的積極性和主動性,引導多元主體參與海洋生態修復,最終實現海洋生態修復投融資的高效性。

2.2 基本思路

探索海洋生態修復和海洋生態產業發展相結合的發展路徑,樹立“產業生態化、生態產業化”的發展思路[3]。根據海洋生態修復的各個環節發展不同的產業,并以各類產業為基礎擴大市場化機制。

2.2.1 主體市場化

通過市場化模式引導專業修復企業、社會組織、投資機構和公益組織等作為修復主體,負責海洋生態修復項目的組織、實施和管理,并適當獲得修復成果收益。

2.2.2 裝備產業化

海洋生態修復需要專業化的工程裝備、監測分析設備、藥品試劑和材料,同時需要大量基礎性輔助產業。因此,應引導建立專業化的海洋生態修復企業,如生態修復工程裝備生產企業、環境監測分析儀器生產企業以及針對濕地修復的紅樹林苗種培育和養護企業、海草苗種培育和種質資源保護企業、珊瑚礁培育和移植企業,促進海洋生態修復的系統化和專業化。

2.2.3 技術產業化

建立專業技術人才培訓機構并為海洋生態修復產業提供技術人員,是技術產業化的重要途徑。海洋生態修復企業的專業化主要體現在技術優勢上,專業的濱海濕地修復企業、水體修復企業、沙灘修復企業和生態海堤設計建造企業等是當前海洋生態修復的主力,在技術研發、成果轉化和推廣應用方面開展大量工作。尤其在技術轉化方面,很多企業通過企業收購、技術購買、技術合作或技術參股等形式提高自身技術實力并快速轉化為本企業的技術,實現技術的推廣應用,推動海洋生態修復的快速發展。

2.2.4 產品產業化

海洋生態修復產品產業化是引入社會資本的必要手段[4]。社會資本投入后一定要有回報,即將未來的生態資產轉化為經濟收入,以“反哺”前期的修復投入。在海洋生態修復項目完成后,可建設海洋生態公園、旅游休閑度假區、海濱浴場旅游區和高端游樂區等或發展新的產業,從而形成產業鏈。

2.2.5 案例

以北海市試行的廢棄蝦塘生態修復工程為例。政府提出修復需求,企業投資,技術支撐單位提供技術指導,養殖企業或養殖戶實施修復,實現模擬自然環境紅樹林生態系統的重建以及魚、蝦、蟹、貝的立體養殖。修復后的生態蝦塘養殖的綠色生態產品通過市場化手段進入高端消費市場,所得收益歸企業和養殖戶所有,大大地促進修復企業和養殖戶的積極性,快速實現廢棄蝦塘生態修復的產業化和市場化。

3 對策建議

海洋生態修復產業化須以完善的管理制度為保障,從空間規劃制度、修復標準制定、資金使用、管理和監督制度、修復效果考核評估制度、獎懲制度以及收益分配制度等方面系統開展。

3.1 科學合理的空間規劃制度提供宏觀指導

目前我國的海洋功能區劃制度和海洋主體功能區制度以及《關于加強濱海濕地管理與保護工作的指導意見》《關于全面建立實施海洋生態紅線制度的意見》和《全國海洋生態環境保護規劃(2017-2020)》等明確了海洋保護修復的原則、目標和考核指標:推進海洋環境治理修復,在重點區域開展系統修復和綜合治理;構建海洋綠色發展格局,加快建立健全綠色低碳循環發展的現代化經濟體系;加強海洋生態保護,全面維護海洋生態系統穩定性和海洋生態服務功能;推動海洋生態環境監測提能增效;強化陸海污染聯防聯控,實施流域環境和近岸海域污染綜合防治;防控海洋生態環境風險,構建事前防范、事中管控和事后處置的全過程和多層級風險防范體系[5]。各地可在宏觀政策的基礎上制定實施細則,使各項規劃和制度更具操作性,更好地指導海洋生態修復工作。

3.2 修復技術和標準建立科學依據

我國擁有較先進的海洋生態修復技術,但尚缺乏明確的技術標準和考核標準,因此可參考國際生態修復學會2016年發布的《生態修復實踐國際標準》制定海洋生態修復標準。《生態修復實踐國際標準》明確生態修復最佳實踐的6個概念、提出規劃和實施生態修復項目的標準規程以及生態修復面臨的環境挑戰。該標準的發布旨在為國際生態修復工作厘定重要概念,并提供統一的指導原則、規范的工作流程、最佳實踐和評價管理基準,有利于規范企業操作,使生態修復更加系統化和規范化。

3.3 建立完善的資金使用、管理和監督制度

在面對大量修復資金投入時,部分地方政府不知道資金應如何使用、何時使用和如何監督使用,甚至可能出現資金挪用的情況。建立完善的資金使用、管理和監督制度以及對項目全過程進行跟蹤監管,可保證專款專用以及每筆款項都使用合理[6]。

3.4 制定修復過程監督管理制度和修復效果考核辦法

建立多部門合作機制,定期或不定期對修復過程進行監督檢查。制定生態修復效果評價標準,在完成項目目標的基礎上,對水體、底質、生物多樣性、生態系統健康程度以及人-海和諧程度等指標進行考核。溫州市(洞頭)藍色海灣海洋生態整治修復技術團隊研究編制《“藍色海灣指數”評估技術指南》,提出水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐、人和6個指標以及管理保障和約束2個特色指標,為藍色海灣整治項目工程提供評估標準。我國可出臺海洋生態修復評估的國家標準,使修復成果評價有標準可依。在此基礎上,建立獎懲制度,對修復效果良好的予以獎勵,對修復效果不理想或完不成修復目標的予以懲罰。

3.5 制定合理的收益分配制度

傳統海洋生態修復項目完成后受益的是政府和社會,而修復企業和參與者并不能直接受益或受益小于投入。建立合理的收益分配制度,使修復企業或參與者受益,可極大地促進企業和社會資本的投入,從而促進海洋生態修復的產業化和市場化。