城市養狗誘發的治安問題及其治理初探

張應立，張 顏

(1.寧波市公安局，浙江 寧波 315800;2.安徽建緯律師事務所，安徽 合肥 230001)

上世紀末以來，隨著人民群眾生活水平的不斷提高，養寵物熱潮在我國城鄉居民中尤其是城市居民中出現。狗是最受歡迎的寵物，養狗最為常見。然而伴隨著城市居民養狗數量的快速增長，城市里因養狗誘發的治安問題也逐漸凸顯出來。狗咬傷(死)人事件，因養狗糾紛引發的打架傷人甚至殺人案件，因保護狗的生存等權利引發的動物保護愛心人士與運輸、屠宰狗的行業人員間的矛盾沖突等，不時見諸媒體，成為影響城市治安和社會穩定的重要因素。各地人大代表、政協委員的建議提案中涉及城市狗患的內容，近年來也明顯增多。養狗本是城市居民閑暇生活的點綴，如今卻在一些城市里演變成危害社會治安的禍患。受狗患困擾的城市越來越多，整治因養狗而誘發的治安問題，已成為這些城市黨委政府，尤其是公安司法機關的重要議題和任務。

一、城市養狗誘發的突出治安問題

從各地的情況來看，因養狗誘發的城市治安問題主要有以下四類：

(一)破壞城市居民的生活環境

中國疾控中心發布的調查資料估算，目前中國犬只保有量在0.8-1.3 億只，居世界第一位[1]。僅一個蘭州市2010年的不完全統計，居民養的狗就在30萬只左右[2]。隨著城市養狗數量的不斷增長，對城市環境衛生的破壞也日益凸顯。一是破壞城市綠地，養狗的居民在公用綠地上長時間遛狗，遛狗不拴狗繩，狗之間互相追逐，踐踏綠地花草，不時撞壞花草樹木幼苗。二是同市民群眾爭綠地，影響居民休閑心情。城市綠地本就稀缺，近年來各地城市綠化建設力度不斷加大，在美化環境的同時，也為群眾提供了更多的休閑健身去處。但居民養的狗多了，遛狗的也多了，擠壓了群眾的休閑健身場地，而且狗吠聲、狗之間的追逐、撕咬、狗的排泄物等等，往往會破壞非養狗居民休閑健身的雅興。三是狗的排泄物污染環境，滋生病菌，傳染疾病。城市里狗多了，遛狗越來越常見，但遛狗時，很多人沒有隨手撿拾狗糞的習慣，一些公園里或小區綠地上，因來不及清理，隨處可見狗糞，散步的居民一不小心就會踩上狗屎，既妨礙居民休閑，又容易滋生病菌，傳染疾病。陜西日報記者在商洛市采訪時甚至有群眾反映，早上乘小區電梯去上班時，電梯間有一坨狗屎，臭氣熏天，污染了本就狹小的電梯空間環境[3]。四是狗叫聲擾民，影響群眾休息，誘發群眾間矛盾。據對一些地區110報警的分析，噪音擾民中近四分之一是養狗造成的，半夜三更此起彼伏的狗叫聲，給周邊群眾休息造成很大困擾，引發大量報警投訴。2017年8月23日陜西省商洛市公安機關在城區開展搜捕流浪狗行動，在江濱公園等重點區域捕殺了32只叫聲擾民且不時咬人傷人的野狗、流浪狗，竟引起群眾廣泛熱議，受到了廣大市民熱情點贊[3]。

(二)狗傷人事件屢屢發生

狗傷人事件中，有被自己養的寵物狗咬傷的，也有自己養的寵物狗咬傷他人或者被他人養的狗咬傷的，此外還有被流浪狗、野狗咬傷的。一是被狗咬傷者數量驚人，治療費用巨大。我國是狂犬病高發的國家之一，而狂犬病很多情況下是狗傷人所致。我國2007年因被狗咬而患狂犬病的高達3300例，此后由于各級政府的重視，狂犬病發病率快速下降，2017年全國狂犬病發病516例，死亡502例，2018年全國報告422例[1]。2006年上海市28個犬傷門診就診者急劇上升，僅1-7月已達52503人，與2005年同期相比上升18.16%，預計全年被狗咬傷的將首次超過10萬人[4]。2017年寧波市僅一個北侖區的犬傷門診就診人數就達9037例，2018年為9432例，上升了4.37%；2019年1-7月為5101例。中國疾控中心的數據顯示，中國每年因動物致傷進行狂犬病預防處置的人數高達800萬至1000萬，每年因人被狗咬傷接種狂犬病疫苗、被動免疫制劑注射和傷口醫療處置的費用高達數十億元人民幣，動物致傷的人群中，被狗所傷的又占了半數以上[1]。二是被狗咬死咬傷的惡性案件屢屢發生。2011年12月17日下午，杭州市蕭山區發生一起自家狗咬死主人的慘案，八歲的小女孩在家中無人的情況下，被飼養在家的“黑背”狼狗撕咬并吞噬骨肉，現場十分血腥。事發當天，小女孩的父母因要出外打工不在家中，中午奶奶出門回家時就見到孫女被咬的慘狀，隨后鄰居聞訊趕來才將小女孩遺體搶下[5]。2017年夏季，筆者一位親屬，寧波下轄的余姚市的一位企業主，被自家養的發瘋的藏獒咬掉手指，巡特警趕到后開槍將其打死，才從狗肚子里找回被狗吞下去的大半截手指，經多次手術雖手指被植上，但功能卻喪失了大半。

(三)因養狗矛盾糾紛誘發的打架傷人，甚至殺人等惡性案件時有發生

有因狗咬狗引起主人間傷害的。2016年,上海閔行區法院依法判處因寵物狗糾紛引發的毆打狗主人的三名兇手三年三個月至二年十個月不等的有期徒刑。一位錢姓大爺的寵物狗在馬路上被突然竄出來的一只烈性犬咬死，錢大爺忍不住數落了幾句烈性犬的主人，不料烈性犬主人竟然伙同另外兩名青年上來就拳打腳踢，造成錢大爺五根肋骨骨折，多處皮外傷[6]。有因狗叫擾民引發傷人殺人案件的。2018年10月10日，寧波高新區發生了一起滅門慘案，起因竟然是狗叫聲所致。因為鄰居家養的狗常常在夜里叫，狗叫聲影響兇手睡眠，其多次上門交涉，均不見成效，最終釀成上門殺人致養狗的一家三死一傷的悲劇(1)參見寧波高新區公安分局《警方通報》，寧波高新公安微信公眾號，2018-10-11。。也有因未拴繩子的狗嚇著孩子，孩子父母驅趕狗而被打傷的。2018年11月6日，杭州余杭區一婦女帶著自己三歲的小孩走路時，小孩被一沒有拴狗繩的體型較大的狗嚇著，小孩母親用腳踢了一下大狗，狗主人竟沖上來將其頭按在汽車引擎蓋上暴打，致其身體多處受傷。事件經媒體曝光后，行兇的狗主人被當地公安機關以尋釁滋事罪刑拘[7]。

(四)因養狗護狗誘發的詐騙等其他案件

一是誘發詐騙案件。有以雜交品種冒充純種名犬騙錢的，也有借出售名犬收取定金騙錢的，甚至有國外的騙子跑到中國來借保護動物的名義行騙的。鳳凰網等多家媒體曾披露一個名叫MarcChing的美籍華裔男子借抵制玉林狗肉節之名行騙的事件。2016 年 6 月，馬特 · 達蒙等好萊塢明星拍視頻號召抵制玉林狗肉節后，吸引了世界各地的動物保護人士投入到玉林救狗事業中。一時間泥沙俱下，魚龍混雜。一位名叫 MarcChing 的美籍華裔男子，也乘機行騙。該男子策劃了一次關閉玉林屠宰場的活動，從餐桌上救下 1000 只狗，并聲稱已將這些狗送到西方國家的愛狗家庭寄養。但實際上男子僅把其中 300 條狗帶到了自己用善款在南寧成立的福利站，其余 700 條狗則被他交給了當地一家不具備寄養條件的寺廟，導致這些狗因疾病和瘟疫大批大批地死去。而因救狗眾籌的善款和慈善機構的撥款，大部分都流入 MarcChing 個人經營的寵物店和福利站[8]。二是誘發擾亂秩序類案件。不僅擾亂公共秩序，甚至發生民警因捕殺咬人傷人的流浪狗而被愛狗人士嚴重騷擾的事件。新浪網湖南頻道2018年1月3日報道，2017年12月31日湖南省長沙市一民警撲殺傷人狗后，被人打爆 110并找上門恐嚇辱罵。該民警所在派出所接到群眾報警稱，一個小區內一只疑似發狂的金毛犬連續咬傷 4 人，又出現了可能咬傷人的情況，為安全起見，他們出警時在綜合考慮多種處置方式的利弊后，最終決定采取捕殺的辦法。但在該民警捕殺連續傷人的金毛犬后，愛狗人士先是去其家中討要說法，還有網友 “人肉 ” 出其個人信息，兩天時間，全國各地兩千多人打來電話或發來騷擾信息。而集中撥打派出所接警電話的方式，在很大程度上影響了公安機關的正常工作秩序[9]。三是誘發妨礙公務案件。據不完全統計，僅北京近年來就先后發生多起因養狗引發的妨礙公務案件。2013年6月3日，北京市西城區發生一起男子在小區遛松獅犬抗拒檢查的案件。該男子不僅不配合檢查反而將民警摔倒在地致其受傷，6月19日該男子被依法逮捕[10]。2019年6月13日，北京市豐臺區發生一男子阻礙民警檢查狗證，毆打執法民警致其腰椎嚴重損傷的案件。當天，社區民警在居民小區走訪時接到群眾舉報，稱小區內有人在遛大型狗，民警找到正在遛狗的男子，該男子態度囂張，辱罵毆打民警，致民警倒地后腰椎嚴重受損。北京市公安局迅速啟動民警維權機制，依法將妨礙公務的遛狗男子刑拘[11]。四是偷狗案件頻發。由于寵物狗市場的持續興旺，一些地區寵物狗的價格不斷抬升，寵物狗因此成了盜竊分子的重要目標。冬季是最佳的吃狗肉季節，有不法分子專門偷偷獵殺大型犬出售狗肉牟利。有采用投放劇毒誘餌偷狗的；有采用弓箭、弩甚至非法槍支獵殺偷狗的。而在偷狗過程中，或者出售用劇毒誘餌捕殺的狗肉時會發生危及人身安全和食品安全的案件。此外，近年來各地還發生了因動物保護人士解救被販運的狗而誘發的群體性事件，危及社會治安穩定。

二、城市養狗誘發治安問題的原因

城市養狗誘發了越來越多的治安問題，養狗因此也越來越成為一個威脅城市社會治安的重要隱患。治理城市狗患，需分析原因，對癥下藥。城市狗患有養狗人方面的因素，也有城市管理治理方面的因素，但歸根結底還是人的問題。

(一)狗患問題實質上是養狗人的素質問題

一是城市居民整體文明程度尚待提高。城市里隨地吐痰、亂丟垃圾、小區里擠占共用樓道、堵塞小區消防通道、候車時隨意插隊等不文明現象屢屢發生，甚至發生為了等遲到的丈夫上車，竟然用身體堵住高鐵車廂門使整列高鐵晚點，擾亂全國高鐵網運行的事件[12]。當城市居民整體文明程度尚有待進一步提升時，期待居民能夠文明養狗就有些奢望了。二是養狗誘發的治安問題實際上是養狗人素質問題的延伸。如狗傷人事件十有八九是因為沒有拴狗繩，而護狗打人更是顯見一些養狗人素質不堪。騰訊網曾在網上隨機檢索到162條與狗有關的新聞，91條是狗傷人，其中53條是寵物狗傷人，在這53條寵物狗傷人事件中，48條是沒有拴狗繩，占寵物狗傷人事件的90%，22條是狗傷人后主人不愿承擔責任，占寵物狗傷人事件的41%[13]。一些城市公安機關處理的涉狗投訴中，遛狗不清理糞便、不牽狗繩和狗擾民占了七成[14]。城市養狗多了起來，養狗人遛狗時沒有隨手撿拾狗糞的習慣，導致隨處可見狗糞；有些養狗人雖有撿拾狗糞習慣，但又隨手丟到河道或垃圾箱里，造成河道等二次污染；還有人遛狗不拴狗繩，甚至在有人提醒后反而毆打善意提醒的人。2017 年 10 月 5 日，廣西柳州一輛面包車意外軋死了一只沒有拴繩子在路上與別的小狗嬉鬧的貴賓犬，狗的主人竟獅子大開口，司機無奈只好報警，最后在民警見證下還是被迫賠償 500 元，再向死掉的小狗鞠躬道歉[15]。此類鬧劇的發生，我們在質疑民警處理方式的同時，更應當譴責這只貴賓犬的主人。再金貴再值錢的狗，在現代社會里，任何一個國家的法律都不會規定狗享有路權，更何況是沒有拴狗繩的狗在街上嬉鬧被意外撞死。一些養狗人的素質可見一斑。

(二)狗患成災是一個城市管理(治理)水平的縮影

衡量一個城市的文明程度和城市管理(治理)水平可以有很多標準，但是一些細節往往影響著人們對一個城市的印象。如果在一個城市的小區里、公園里、草坪上不時見到狗屎，在大街上隨處可見流浪狗亂竄，深夜里狗叫聲不斷，人們就不可能給這個城市以好評。養狗之所以成患，一是因為城市的管理部門之間推諉扯皮，沒部門去管，沒部門愿管，問題積累起來就會成禍患。如狗叫擾民問題的投訴，一些地方的城管推給公安，公安推給城管；再如流浪狗整治以誰為主的問題。一旦在狗患問題上推諉扯皮，城市管理(治理)的效率就要打折扣。二是因為城市限養機構人員、經費保障不力?，F在限養的城市越來越多，但不少城市里的區“限養辦”往往只有三四個臨時工在負責限養工作。財政提供的經費僅能滿足臨聘人員的工資福利。捕殺傷人瘋狗還靠捕狗網和叉子，然后幾個人合圍，捕殺工具簡單、方法原始。很多城市沒有建設流浪狗收容所，導致流浪狗處置方面，要么打死，要么找好心人領養。三是管理手段落后。一些城市養狗管理還停留在人工階段，養狗證還用紙質本本，狗出門時還要掛個狗牌牌。而且還存在九龍治水格局，如登記領證屬于公安機關，打狂犬疫苗屬于農林部門，等等。分散行使限養權力，導致有關狗的資料不完整，保存不規范，一些原本有主的狗，后被遺棄成為流浪狗，發生傷人事件后無法找到責任人，結果是要么政府買單，要么受傷人自認倒霉。

(三)相關法律法規滯后

一是多數城市的限制養犬條例等規定得不夠詳盡，且發布時間較早，很多規定明顯滯后。特別突出的是十多年前甚至二十多年前的限養區設定，明顯滯后于城市發展的速度。以寧波市北侖區為例，2006年劃定限養區時，主城區三大板塊尚未合攏，現在三大塊早已連成一片，主城區面積翻了幾番，限養區仍然是2006年劃定的，明顯與城市發展不相適應。此外限養犬類型設定不夠科學合理，限養措施欠缺，等等。二是已有的限制養犬規定執行力度不夠，一些規定形同虛設。如福州市曾明確遛狗時間以及寵物狗不得進入的場所，但記者調查發現，這些規定很少得到遵守和執行。《廈門經濟特區養犬管理辦法》要求給狗上“戶口”，實行登記領證養狗，但據不完全統計，廈門島內犬只登記率只有20%[16]。筆者以為，這個20%登記率也未必是真實的。寧波市自2006年起實行養狗登記發證制度，截至2019年7月，全市僅登記發放了17412本狗證，其中北侖區登記發證6491個，竟占了全市的37%。根據不完全統計，目前北侖區居民養狗在10萬只以上，登記率僅2%左右，還是全市最高的，可見全市的登記率有多低。

三、治理城市養狗治安問題的幾點對策建議

治理城市狗患，需要黨委政府重視，從培養居民文明養犬意識做起，在不斷完善限制養犬法律制度，夯實限養保障等方面綜合施治。

(一)強化教育宣傳，切實培育和提升市民的文明養犬意識

治理城市狗患的難點，除了流浪狗外，更主要的是寵物狗問題。養寵物狗之所以能成為問題，成為危害治安穩定的因素，說到底還是養狗人的素質問題。為此，需要在培養和提升居民文明養犬意識上下功夫。一是要培養養狗人的責任意識，主動承擔起對鄰居、對公眾、對社會的責任和義務。如果每一個養狗人都能從自身做起，從源頭上規范養狗行為，堅持做到不給狗拴牽引繩不出門、帶狗乘坐住宅區公用電梯戴嘴套、不帶狗乘坐客運車輛、外出遛狗隨身攜帶垃圾袋等，就能減少污染環境和傷人等事件的發生。二是要正確處理養狗權與他人權利的關系問題。養狗人必須樹立他人權利第一的思想，堅持他人權利絕對優先。養狗過程中，不與人爭綠地，不與人爭空間，盡量減少養狗對他人的休息、健康等的影響，杜絕護狗傷人等踐踏人權事件的發生。養狗是個人的喜好，屬于個人權利，但個人行使養狗權利時既不能侵害他人的人身權、休息權等，更不能侵害社會公共權利。為此在城市實行持證養狗制度時，在賦予居民養狗權的同時，要限制居民養狗數量，一戶限養一只狗。同時要建立養狗人的負面清單，首次發生不文明養狗行為的予以警告，第三次發生時依法剝奪養狗權利，被剝奪養狗權的人再次養狗，一經查實，沒收所飼養的狗，并給予一定數額罰款，并作為失信列入社會信用負面名單里。

(二)健全完善限制養狗的法律制度

我國早在1992年就開始實施城市限制飼養家禽的制度，并從中衍生出限制養犬制度。1992年8月1日實施的《城市市容和環境衛生管理條例》(以下簡稱《條例》)第三十三條規定，按照國家行政建制設立的市的市區內，禁止養雞、鴨、鵝、兔、羊、豬等家禽；因教學、科研以及其他特殊需要飼養的，需經所在地城市人民政府市容環境衛生行政主管部門批準。狗自古以來就是六畜之一。我國《三字經》里就明確說：“馬牛羊，雞犬琢。此六畜，人所飼。”由于該條例有特殊情況經批準飼養的規定，故只能視為限制飼養，依照該《條例》，城市的市區里限制飼養家禽，包括限制養狗?！稐l例》第四十三條規定，省、自治區、直轄市人民政府可以根據本條例制定實施辦法。因而該《條例》頒布實施后，各地紛紛出臺了限制養犬規定，但這些限制養犬規定還有不少不夠完善之處，如處罰力度差、限養種類不夠科學、限養范圍沒有隨城市建設而及時擴大、限養措施執行效果差及限制養犬的保障不力等。近年來因城市養狗滋生了越來越多的社會問題，包括治安問題。一些沒有制定限制養犬規定的城市，紛紛制定出臺限養規定，已經制定的則啟動了修改程序，在提高處罰力度、擴大限養范圍、科學設定限養犬類型及加大限養保障等方面下功夫。

國外應對狗患的一些做法值得借鑒。在英國，如果狗的叫聲太大，主人會被處以罰金，罰金最高可達5000英鎊；在加拿大，如果狗隨便亂叫，有人報警后，養狗人將失去養狗的權利；法國巴黎有一項保證免受狗屎污染、確保城市環境清潔的新政策：強迫養狗人清理狗屎，違者重罰[14]。筆者以為完善限養法律制度，需注意：一是限養犬的類型問題，需要邀請動物學家、養狗協會等參與討論，廣泛征求社會各階層意見，反復論證，最終確定科學的限養犬種類、品名，避免出現大型犬一刀切的現象。如導盲犬雖是大型犬，但屬于工作犬，且性格溫順，盲人經合法手續可以領養，導盲犬可以進入公共場所。二是要重視發揮科技手段在限養工作中的作用。如建立限養犬數據庫，給登記領證的寵物狗植入芯片。三是建立流浪犬收容所。政府每年劃撥一定經費，維持流浪犬收容所運行，建立流浪犬收容所管理制度，明確其包括收容城市無主犬、救助受傷無主犬、捕獲流浪犬等職責。四是明確限養犬的職責分工。如由城管(城市行政執法)部門負責，公安機關協助城管捕獲流浪犬、捕殺傷人犬等。五是設立便民的限養制度。如實行一站式管理，將登記領證、打狂犬疫苗等工作劃歸一個部門統一負責，在一個地點統一辦理，減少群眾跑路。

(二)重視狗患警情研判，多渠道構建化解矛盾糾紛機制

近年來狗患在各類投訴、報警平臺上數量迅速增多，成為矛盾糾紛的一個重要源頭，影響了社會治安穩定。實事求是地說，近年來因狗患誘發的重大惡性案件，均與對狗患誘發的矛盾糾紛重視不夠有關。如寧波高新區因狗叫擾民誘發的滅門案，事后查明，因狗叫擾民影響休息，案犯與被害人全家多次發生矛盾糾紛，如果物業等能夠及時發現并有效介入和化解，或許可以避免悲劇的發生。為此，一是要建立社會矛盾糾紛排查機制，并把狗患問題列入其中，通過滾動式排查，及時發現狗患及養狗誘發的矛盾糾紛。二是打通各類投訴平臺，及時匯總研判狗患情況，督促狗患問題的查處。三是通過完善社會治理機制，盡可能共建、共享、共治，動員更多的社會主體參與到社會治理中，盡可能化解狗患等矛盾糾紛，減少因狗患誘發的惡性案件的發生，促進社會的和諧與穩定。通過各種有效措施，在城市逐步減少直至杜絕流浪犬、無證犬現象，減少不文明養犬行為，將狗患危害降低到最低程度。