福建省重點生態區位商品林贖買資金籌集與運行解析

陳羅煒，張美艷（三明學院 經濟與管理學院，福建 三明 365004）

森林資源豐富的福建，為實現改善生態環境質量、推動綠色發展的目標，劃定了重點生態區位，并對重點生態區位內的商品林實行限伐政策。為了破解重點生態區位商品林采伐利用與生態保護之間的矛盾，維護農林合法權益，促進林區社會和諧穩定，福建省人民政府辦公廳頒布《福建省重點生態區位商品林贖買等改革試點方案》，提出“爭取到2017 年形成一批可復制可推廣的成果，到2020 年為全國生態文明體制改革創造出一批典型經驗，率先形成產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系”的目標任務。

福建省于2015 年開始探索通過贖買、租賃、置換、改造提升等方式保護重點生態區位商品林，并在多個縣市開展試點工作，目前已形成了一批可復制可推廣的贖買方案和贖買模式，截至2018 年底，福建省已完成重點生態區位商品林贖買試點面積27.2 萬畝[1]，但對于977.37 萬畝的贖買總目標而言，仍存在較大差距，制約贖買工作推進的一個重要因素就是贖買資金的籌集與運行的問題。當前政府贖買價格相對于商品林市場交易價格明顯偏低，在這種情況下，政府贖買資金仍存在較大缺口，因此，探索重點生態區位商品林贖買資金籌集與運行過程對持續推動贖買工作的開展有重要的現實意義。

一、福建省重點生態區位商品林贖買資金現狀

（一）福建省重點生態區位商品林贖買資金籌集情況

在2014 年頒布的《福建省人民政府辦公廳關于開展生態公益林布局優化調整工作的通知》文件中，規定了重點生態區位商品林贖買改革資金以各市、縣（區）政府自籌為主，森林資源補償費縣級分成部分可作為贖買等改革經費，省級財政采取先做后補、以獎代補形式給予試點補助。從中可以看出早期贖買資金主要來源為政府財政資金。贖買資金中政府財政資金的組成包括：省級財政項目補助資金，即重點生態區位商品林贖買等改革專項資金；市級財政籌資，主要為贖買專項資金補助；試點縣市財政自籌資金，包括試點縣市贖買專項資金、林業經費（上級返還林業育林費、森林植被恢復費、森林資源補償費市縣級分成部分等）[2]。試點地區具體的資金籌集渠道和方式由地方政府自行嘗試和確定，目前大多數贖買試點地區的主要贖買資金來源為政府財政資金。

隨著贖買改革的推進，資金贖買的缺口越來越大。政府頒布文件對贖買資金的來源進行了補充，如2017 年頒布的《福建省重點生態區位商品林贖買等改革試點方案》中提出，建立以財政資金為主、受益者合理負擔、廣泛吸引社會資金參與的多元化資金籌集機制。建立多元化的資金籌集機制是解決贖買資金缺口的必然選擇，以最低贖買均價1000 元/畝[3～4]和最高贖買均價5000 元/畝[2][5]計算，福建省用于重點生態區位商品林贖買的資金需求總量大約在97.737 億-488.685 億之間（總贖買面積977.37 萬畝）。截至2018 年底，用于贖買累計投入財政資金為5.4 億元[6]，這顯然無法滿足不了贖買資金的需求，并且上述的贖買價格區間與林木市場及林地交易市場的價格相比仍然偏低，可見僅靠政府財政資金投入是遠遠不夠的。

其他籌資渠道包括社會募集、個人捐贈（如永安市成立生態文明建設志愿者協會，并設立生態文明建設基金，協會發動會員認捐并接受社會募捐，同時負責籌集管理贖買資金）[2][5][7～8][10]、政策貸款、林業融資平臺貸款（如永安市依托國家戰備儲備林基地建設項目，由接受項目委托的綠美生態工程有限公司申請國家開發銀行儲備林貸款1億、南平市獲得國開行政策貸款170 億元，并通過抵押擔保的方式從商業銀行獲得貸款）[7][9～12]、引入商業資本投入機制（南平市通過PPP 項目進行社會資本招投標采購，引進南平綠發集團等12 家單位組成的聯合體成為社會資本方參與項目建設，累計籌集資本金45 億元，使用PPP 項目進行贖買的還有將樂縣、建寧縣）等[12～13]。目前來看，嘗試其他融資渠道的贖買試點縣市仍然較少，且這些資金來源多為一次性、需償還、不穩定的。

（二）福建省重點生態區位商品林贖買資金運行情況

不同來源、不同贖買模式的贖買資金管理主體及方式有所不同。省級財政項目補助資金的任務計劃及資金下達、管理監督需要依據《福建省省級以上財政林業專項資金管理辦法》(閩財農〔2017〕41 號)的規定，由財政、林業部門共同管理，并納入政府財政預算，專款專用；依照《福建省人民政府辦公廳關于印發福建省重點生態區位商品林贖買等改革試點方案的通知》（閩政辦〔2017〕9 號）的要求，各市、縣（區）要將改革專項資金列入政府財政預算，因此試點縣市專項資金也由地方財政、林業部門共同管理，發生贖買支出時直接從地方政府贖買專項資金中列支，如政和縣。政府財政資金的使用情況還會通過績效考核的形式進行評估，如2017 年度福建省省級財政林業專項支出績效評價報告中考核了財政下達資金的到位率、支出實現率和贖買目標完成情況等。

對社會募集、個人捐贈、政策貸款、建立林業融資平臺、引入社會資本等其他來源渠道的贖買資金，管理主體及方式則沒有統一、明確的規定，如永安市成立生態文明建設基金，由社會化、非營利性的生態文明建設志愿者協會負責籌集和管理基金，并由政府牽頭組織成立的生態文明建設委員會監督資金運行，國開行政策貸款的償還則被納入財政預算中由政府承擔；PPP 贖買項目資金主要由社會資本方成立的項目公司負責管理和使用，如南平綠發集團有限公司組建的投標聯合體、將樂縣金山林場有限公司等。

（三）福建省重點生態區位商品林贖買資金籌集和運行模式分析

基于各贖買試點地區試點開始時間不同，贖買制度的成熟程度不同，贖買資金籌集和運行模式不同，結合資料的可獲得性，選擇第一批和第二批贖買試點中具有典型特征和一定代表性的4 個縣市，歸納總結出永安模式、南平模式、柘榮模式和沙縣模式四種贖買模式。永安模式的籌資特點為“政府主導、社會參與”，同時制定《永安市生態文明建設志愿者協會資金管理辦法》規范資金運行；南平模式的主要特點是贖買資金籌集和運行依托PPP 項目及專業化國有運營公司；柘榮模式的籌資特點是后續補償和入股經營收益分享，贖買資金管理則由地方財政、林業部門共同管理，探索了貧困縣的贖買模式；沙縣模式的特點是分類施策，針對不同類型商品林分別采取直接贖買、改造提升和定向收儲的方式，分解贖買資金壓力，降低贖買及后期管護成本[7]。

二、福建省重點生態區位商品林贖買資金籌集與運行過程遇到的問題

（一）贖買資金來源渠道較為單一

盡管政策文件提倡建設一個多層次、多渠道、多形式的贖買籌資機制，但每個試點縣市面臨的大環境不同，資金來源渠道也差異很大。目前社會資本參與贖買的投資模式不完善，林業生態建設周期長、回報慢、投資收益不穩定[7][9][11]，社會資金參與贖買及后續管護的比重較低、持續性較差，而社會募集、個人捐贈、政策貸款等則會隨著次數增加而越來越難籌集到資金[8]，因此除永安、南平、將樂、柘榮等少數試點縣市外，大多數試點縣市主要贖買資金來源仍是政府財政資金，未能實現多元化、市場化籌資。并且省級財政項目補助的贖買資金來源也并不穩定，前期的14 個贖買試點縣市中有永安、南平、將樂、柘榮等6 個市、縣永安、南平、將樂、柘榮等沒有獲得2019 年下達的重點生態區位商品林贖買等改革專項資金。

（二）贖買資金管理制度不健全

雖然目前已要求用于贖買的政府財政資金由財政和林業部門共同管理，并納入政府財政預算、專款專用，這其中還存在資金到位率及資金使用效率等問題。根據2017 年度的省級財政林業專項支出績效評價報告及效能督查情況可以看出，用于贖買的省級財政項目補助資金到位率100%，支出實現率較低，只有65.50%。同時，來源于其他渠道的贖買資金的管理制度仍需要進一步完善，這些贖買資金的管理主體各不相同，如永安市為生態文明建設委員會、南平市為依托PPP 項目成立的專業化國有運營公司等，雖然有制定相應的資金管理辦法或財務制度，但仍然沒有一個統一規范贖買資金管理的政策文件，無法做到與政府財政贖買資金聯動管理和考評。

（三）贖買價格形成機制不完善

贖買資金是否充足，不僅要看籌資情況，還要看贖買價格的高低，贖買價格如果較高，那就需要籌集更多資金才能完成等量的贖買任務。政府贖買的目標是“生態得保護，林農得利益”，但就目前的實施情況而言，贖買價格比較偏向于前一個目標，部分試點縣市的贖買價格偏低，如贖買標的物包括林木所有權及林地經營權，但贖買價格僅以林木當前市場價格為主要依據，缺乏對林地經營權的價值評估；或政府制定的贖買交易指導價明顯低于市場價格；或使用招投標、集合競價等方式，通過林農之間的競爭來壓低價格等[11]。贖買價格偏低難以調動林農參與贖買的積極性，提高贖買價格又會加劇贖買資金缺口問題，只有通過合理化的贖買價格形成機制才能處理這一矛盾。

（四）贖買后收益形成機制不成熟

商品林贖買后的經營管護收益，即可以用來補償經營管護的成本，又可以用來償還贖買貸款或支付社會投資報酬，甚至可以按一定比例從中抽取部分作為后續贖買資金，形成可持續的贖買資金來源，減輕政府財政負擔，一舉多得。目前，有些試點地區，如順昌、沙縣、柘榮，通過發展林下經濟或改造性擇伐實現贖買后的經濟收益[2][7]，但大多數試點地區的情況是贖買后只規定了管護措施，沒有產生經濟收益的經營性措施，只規定了贖買后的管護主體，沒有明確如果有后續收益該如何在各主體間分配，這不利于贖買工作的持續推進和林分的改造提升。

三、完善福建省重點生態區位商品林贖買資金籌集與運行的政策建議

（一）構建多元化籌資渠道

一是穩定政府財政資金投入[7][11]。省級財政項目補助資金可以根據各試點縣市贖買面積大小、經濟發展情況、林業發展狀況和商業金融情況而有所傾斜，地方政府則需要保證自籌贖買資金的穩定，制定贖買規劃，合理安排資金投入。二是推廣成熟的贖買模式[7～8]。比如鼓勵貧困地區借鑒柘榮入股經營模式，積極探索林農利用“福林貸”“惠林卡”等普惠林業金融貸款或林業扶貧資金、扶貧貸款出資入股，參與贖買、經營和分成的新模式。對社會資源較豐富的地區可以借鑒永安社會參與模式和南平PPP 項目模式，對財政資金投入不足的地區可以借鑒沙縣分類施策、改造提升的模式等。三是建立生態效益補償機制和有償交易機制。按照“誰受益、誰補償”的原則，建立受益者合理負擔的直接補償體系，如受益明顯的下游地區對上游地區的、用水企業及居民對水源保護地的森林生態保護行為給予補償等，并明確補償金中直接用于重點生態區位商品林贖買的比例[14～17]。完善森林碳匯交易機制，逐步擴大森林碳匯在福建省碳匯交易體系的份額，利用福建省林業碳匯交易中心促進碳匯交易，爭取將符合條件的造林、再造林項目納入全球林業碳匯交易體系，探索森林碳匯抵押融資、碳匯債券等碳匯金融產品，并從交易額中抽取一定比例納入贖買資金[2][5]。

（二）規范贖買資金管理

一是建立系統化常態化績效考評機制和效能督察機制。結合贖買工作的開展進度，由林業上級部門、財政部門或第三方評估機構定期對贖買資金余額、到位率、使用情況和使用率等進行考核及公示，條件允許也可以一年一考核，同時加強贖買過程中的財務信息披露，確保贖買資金管理的規范化和透明化。二是建立聯動式贖買資金管理規章制度。對于贖買專項基金的或贖買PPP 項目資金，應對照政府財政資金的管理考評模式，制定可比較的財務制度、資金管理辦法、公示制度和考評制度，并在地方政府工作報告、地方政府財政報告或地方林業工作報告相應部分進行披露，做到財務管理、信息披露、評價考核與政府部門聯動。三是明確贖買資金債務融資的還款責任，劃分贖買投資主體或經營管護主體的還款責任和政府兜底責任。

（三）建立市場化的贖買價格形成機制

一是嚴格遵守試點文件政策的規定，林木資產要由有資質的第三方森林資源資產評估機構進行評估，同時通過評估公司或林地交易市場評估林地使用權的價值，并將林地使用權價值納入贖買價格中，若政府有制定贖買交易指導價，則應該根據評估結果制定最高價和最低價，避免一刀切的方式制定贖買價格，保證政府和林農的利益[11]。二是完善贖買招投標機制或贖買價格協商機制。參考林木和林地流轉的市場價格和交易形式，設置不同支付方式和不同贖買年限的贖買方案，讓林農有更多選擇的權力，確定贖買參考價格前積極走訪林農，了解他們的贖買意愿和愿意接受的贖買價格，充分考慮權屬狀況、區位因素、樹齡樹種、林分質量等因素，多方論證后形成合理的贖買價格[18]。

（四）探索贖買后的收益形成機制

一是分級管理，合理采伐。根據《福建省生態公益林管理辦法》的規定，生態公益林分為三個保護等級，除了一級保護外，可根據不同的保護等級采取相應的經營措施，如二級保護的生態公益林可開展必要的撫育性、更新性活動，三級保護的生態公益林立地條件好、坡度較緩、不易造成水土流失的區域內人工林，可采取帶狀采伐方式進行采伐。這也意味著同樣可以對重點生態區位商品林進行分級保護并實施經營性采伐。沙縣的改造提升模式就是對此的一種實踐，不僅實現了低價贖買，而且調動了林農經營管護的積極性，促進了林分質量的提升，形成了良性發展 的長效機制，建議在人工商品林占比較大的地區，優先推廣改造提升模式。二是創新管護模式，發展林下經濟。結合不同的管護主體，積極探索“林企+林農”“林場+林企+林農”或“林場+林企+合作社+林農”等經營管護模式，因地制宜發展林下經濟和森林旅游，柘榮縣發展林下經濟就是一個很好的嘗試[19]。