基于GIS 的自然資源資產審計方法研究

左 盼（湖北經濟學院，湖北 武漢 430205）

自然資源可分為土地資源、水資源、礦產資源、生物資源、氣候資源和海洋資源等六大類。自然資源以其獨有的特性對社會經濟發展具有至關重要的作用。十八屆三中全會提出建立生態文明制度體系，對領導干部開展自然資源資產離任審計，并納入完善生態文明績效評價考核和責任追究制度中；審計署胡澤君審計長也多次提出加強自然資源領域的大數據審計與審計信息化建設，靈活運用地理信息、遙感測繪、多維分析等技術手段。自然資源資產審計方法創新逐漸成為國家治理與政府審計、大數據審計與風險管理的交叉研究熱點。

自然資源資產審計實務中，審計團隊會接觸國土、農業、地理測繪、林業、海洋、水利等多個部門，審計工作覆蓋土地、林木、河流水域、大氣環境等各類不同形態的自然資源，存在著資產信息分散、管理部門不集中、評價標準不統一、定量模型不準確等審計難題，僅僅依賴傳統的審計模式開展自然資源資產審計工作難以適應審計全覆蓋的需要。GIS（地理信息系統，Geographic Information System）技術是基于計算機軟件系統和硬件系統，用于收集、存儲、分析和顯示與地球表層位置相關的空間信息系統，具有強大的空間分析能力和直觀、真實的特點，近年來逐漸被應用于政府審計工作中，成為自然資源資產審計實務中的新技術工具，有效彌補了傳統審計中過于依賴卷宗和數據、實地核查耗時耗力、勘測地標與數據不準確等缺陷，大大提高了審計工作效率。結合相關審計實踐案例，論述如何通過搭建自然資源資產審計平臺，合理利用GIS技術手段開展審計工作，為科技強審有效賦能，是本文研究的內容。

一、理論與文獻綜述

目前有關自然資源資產審計的學術研究大致可分為審計理論、技術方法、評價指標體系構建與實務應用研究等領域。審計理論研究的方向有：領導干部自然資源資產離任審計的目標（林忠華，2014）、內涵（蔡春、畢銘悅，2014）、理論基礎（李博英、尹海濤，2016）以及責任歸集，但是有關的研究內容目前尚未形成統一觀點。還有學者對自然資源資產離任審計的技術方法進行了研究，包括熵值法、模糊綜合評價理論（李博英、尹海濤，2016）、因子分析法、PSR 模型（黃溶冰，2016；房巧玲、李登輝，2018）、層次分析法（蘇孜等，2017）等。關于自然資源資產審計的評價指標體系構建，主要有以下方向：基于政府政策、資金開發利用水平、收益分配等方面；基于財政財務制度、內部控制管理、政策法規執行等方面；還有基于經濟責任審計、績效評價的地方領導干部資源管理責任指標構建的。針對審計實務的研究，主要集中于審計風險的識別、評估與管理，對管理與監管體制的建議，特定自然資源審計中的困難。

進入21 世紀以來，我國的地理信息化建設取得了長足進步。諸多研究者在GIS、地理信息化、地圖數字化等方面進行積極研究與探索。李培培（2015）針對地理信息技術助推科技強審，從數據要求、軟件工具、結果認同、審計資源四點方面提出了建議；張平、謝巖（2018）基于Arc GIS 技術在自然資源資產審計實務工作中數據提取方面的研究，將GIS 信息技術、測繪技術與審計實務相結合，整理了一套審計圖版數據提取流程；寧波市審計局于2018 年主動探索運用GIS 技術，構建自然資源資產大數據平臺和審計監測的技術體系，建立自然資源資產審計“一張圖”智能化數據庫，助力領導干部自然資源資產離任審計工作全面向現代化、科技化、信息化轉型。

與此同時，越來越多的研究者嘗試將GIS 技術引入國家審計方法體系，探索研究其應用價值并積極推動審計信息化建設。秦灝如（2011）最早論述了GIS 和GPS 在工程項目審計中的應用，肯定了其有效提升審計技術水平和審計效率、質量；GIS 技術在財政審計中也具備應用優勢，體現在財政專項資金整合分析、農業種糧補貼、生態公益林補償資金審計等方面（杜吉中，2014）；韋小儒、肖明虹（2017）搭建了GIS 平臺的生態審計框架，以空間數據庫、業務數據庫、成果數據庫構建自然資源資產管理，以審計業務規范體系為指導，構建了涵蓋數據管理、用戶管理、成果管理、系統日志的綜合管理體系，并實踐于國土資源、水資源專項審計；邱為學（2018）論述了地理信息技術在自然資源資產審計中運用的必要性，并剖析了3S（GIS、GPS、RS）技術在林業審計、國土審計案例中的創新應用；周嵩山等（2018）整理了GIS 技術在土地、林地、礦產、水資源、大氣資源等自然資源資產審計中的審計內容要點；楊濤、許瑞玲等（2018）將GIS 技術支撐下的離線核查與在線取證手段相結合，應用于四川省的自然資源資產離任審計和國土經濟責任審計；山東省青島市審計局于2019 年創新采用基于GIS 影像比對的審計工具開展國土征地項目審計。

二、基于GIS 的自然資源資產審計平臺構建

“基于GIS 的自然資源資產審計平臺”是結合區域自然資產資源數據、數據分析模型以及GIS 的應用平臺，直觀展示了自然資源資產分布、資源保護現狀，提供多種自然資源圖層數據分析與比對手段，為自然資源資產審計工作提供數據與技術支撐，完善國家審計監督全覆蓋。該平臺總體架構包括基礎設施層、數據層、地圖服務層、應用層四層。

（一）基礎設施層

該層主要是提供平臺運行所需要的基礎硬件和軟件資源，包括網絡、服務器設備、存儲設備等其他硬件設備以及相配套的虛擬化、操作系統、GIS 服務發布軟件、數據庫等在內的系統軟件。此外，還可采用政務云基礎設施資源進行集約化建設。

（二）數據層

該數據層的主要任務是將各類數據進行空間化整合，尤其是將審計業務數據中涉及地址范圍等文本化信息進行空間化處理，轉變為坐標系統一的地理空間數據。基礎地理信息數據方面要充分利用本地方的地理信息公共服務平臺，集成政務地圖（行政區劃、道路、河流等）、遙感影像底圖、地理國情數據等本地區基礎地理信息圖層數據；專題地理信息數據方面要根據審計需要重點采集水、森林、耕地、礦產等自然資源以及土壤污染監測、水污染源監測、大氣污染監測等專題數據；此外，平臺還要有集成第三方開放的地理信息數據能力。

（三）地圖服務層

該層的基礎地圖服務包括數據資源管理服務和基本查詢分析服務。數據資源管理服務用于管理各類數據資源的加載、維護、目錄、認證等，支持本地數據（shp、csv、excel等）加載和編輯；基礎分析包括常規的地圖操作與分析功能，如坐標轉換、地址解析、撒點分析、緩沖區、圖層交叉、合并等比對分析、歷史影像變化分析與查看等基本功能。

（四）應用層

應用層在地圖服務層提供的各類分析功能基礎上進行綜合運用，將自然資源資產審計中常用的一些場景進行通用化和模塊化，形成以問題導向的、符合審計人員使用習慣的具體審計應用功能，并可根據實際需要進行快速動態調整。主要包括：

1.各類資源分布及歷年變化統計及展示：根據審計關注的自然資源情況，按照區域、時間、范圍等維度進行統計查詢分析，總體反映當地自然資源總體變化情況。

2.專題要素自定義分析：根據審計重點關注的水、土壤、森林等自然資源，按照各類資源屬性進行專題分析展示，例如分析各區域土壤污染指數的熱力圖分析、城市水面率計算、森林覆蓋率計算、森林資源減少、增加（占用、造林）區域分析、風貌保護區建筑位置分析等。

3.重點圖層比對分析：該應用主要側重于多個不同屬性之間的圖層進行交叉比對，涉及跨部門跨行業的地理信息數據關聯，如耕地與林地交叉、建設用地比、土地現狀對分析、生態紅線范圍與各類工業用地、建設用地交叉比對分析、河道圖層與耕地、林地交叉比對。

4.地理要素變化分析：通過使用公共地理信息平臺的影像特征庫（光譜、紋理、時間/物候、空間關聯等特征），建立地物解譯和變化發現的數據挖掘和知識發現規則，采用深度學習算法對地物及其變化進行自動化處理，為審計關注地理要素監測提供技術支撐，支持不同年度新增房屋建筑區、新增別墅、新增道路、新增工礦等疑似破壞自然資源等建設項目的自動識別。

5.異常軌跡分析：該功能主要針對GPS 數據進行異常軌跡的分析，在各類經濟責任審計中應用較多。當前，許多政府和公共事業部門在業務車輛管理、執法、監測過程中都設置了GPS 系統，用于加強對于公共資源的管理以及對執法、監測過程的全過程監督，如對各類120 急救車輛固定時間、固定地點的異常使用情況的分析、對長時間停留在水源地、自然保護區的固廢車輛異常情況分析等。

三、基于GIS 的自然資源資產審計評價應用

目前多個地方政府審計部門已在多個審計項目中開展了地理信息技術應用，為審計項目提供疑點信息，將應用結果納入審計報告。本文通過對已有審計實踐案例的深度總結、提煉和探索，提供可供審計人員實用的地理數據分析使用技巧和思路，為探索完善自然資源資產審計評價綜合體系、全面推進國家生態文明建設和國家治理能力現代化貢獻了有益參考。

下面將通過三個政府審計實務案例：永久基本農田與林地交叉的審計案例、林地違規減少審計案例、企業環評規范性的審計案例，了解審計關注的重點業務，基于GIS的自然資源審計監測平臺應用，技術的應用和業務的銜接，進一步研究審計實踐案例中的地理信息應用場景，研究地理信息技術在審計應用中的切實可行、有效的實現路徑。

（一）永久基本農田與林地交叉的審計案例

該案例主要利用圖層疊加交叉分析,空間面積計算等技術，分析永久基本農田和林地之間是否交叉，交叉的面積情況。主要思路和過程為：（1）利用GIS 工具加載規劃部門和林業部門上報本部門的基本農田和林業用地數據。（2）利用GIS 工具對數據屬性圖層疊加分析，在通常情況下，僅從一個部門上報的數據或者純粹靠眼睛分辨是否一塊地同時屬于林地和農田，是十分困難的。通過多圖層疊加分析，審計人員就可以較好地查找重復區域，獲取疑點。（3）獲取疊加區域的圖形，并且計算圖形的面積。將規劃部門提供的某區域規劃永久基本農田數據，與綠化林業部門提供的公益林數據，進行交叉比對后提前重復區域影像。（4）根據政策，公益林的砍伐需要批準，同時每年政府部門均會對公益林進行補貼，通過審計，確認存在永久基本農田被公益林占用的情況。

（二）林地違規減少的審計案例

該案例主要運用圖層疊加、圖層清除、遙感影像分析功能，并且結合業務審批系統獲取疑點。（1）森林資源管理的最小管理單元為林地小班，林業管理部門每年都會利用航空遙感數據的光譜特征請專業人員開展林地的數據解譯工作。（2）森林資源管理系統登記的是經過遙感影像解譯和核實的林地小班數據，并可產生年度監測數據，包括林地小班增加和減少的情況。（3）林業部門建設林地征占用審批系統，林地的砍伐許可、建設用地占用林地許可等涉及森林資源占用事項需通過行政審批。行政審批系統負責對占用林地和遷移林木進行審批,雖然部分占用林地和遷移林木的行政許可決定書中明確了占用林地小班的信息，但仍有部分許可批文中沒有明確占用林地小班號的信息，只是通過地理位置進行描述。（4）審計人員利用歷年的林地圖斑數據通過圖層疊加、圖層清除技術，進一步分析林地減少圖斑，并且初步利用遙感影像核實其真實性，獲取疑點。并且將近三年減少的小班斑塊數據與行政審批系統近三年的數據關聯比對后。（5）審計發現，由于該系統未和森林資源管理系統進行數據共享對接，而行政審批系統涉及到的占用和遷移的林地小班數據未反饋給森林資源管理系統，存在林地小班被占用但未經林地征占用、且未涉及林地行政處罰的情形。

（三）企業環評規范性的審計案例

該案例主要運用地址撒點、空間分割等技術，從空間上分析審計對象是否按照環評、是否按照規劃所要求的法律法規進行。主要思路和過程：（1）從被審計單位獲取各環評企業的地址信息，在經過一系列數據處理成標準的空間數據。（2）利用GIS 工具實現遙感影像圖、規劃工業區等基礎數據加載顯示。（3）利用GIS 工具將環評數據企業的批量地址坐標數據加載撒點，顯示在基礎底圖上。（4）利用空間分割技術將環評企業的分割為規劃工業區內和規劃工業區外兩類數據。（5）提取規劃工業區外的環評企業，結合其環保報告進行進一步分析，分析環評報告是否按照法律法規開展環評工作。（6）通過審計，確認部分企業未按照法律法規的要求開展環評審批的情況。

四、結語

筆者認為，在全面推進生態文明建設、努力踐行綠色GDP 考核制度的時代背景下，自然資源資產經濟責任審計、績效審計具備可行性、更具備必要性。自然資源資產稟賦獨特、信息豐富，蘊藏著巨大的經濟價值、社會價值和生態價值，是一地可持續發展的重要基礎，需要黨政領導干部切實履行保護職責。基于GIS 技術的自然資源資產審計創新，一方面可以精準、高效率、快速地發現審計線索，突破原有審計條件和環境的局限性，提高了政府審計工作的整體效力效能；另一方面，自然資源資產審計平臺體系的構建與運用，為經濟責任審計、績效審計、領導干部自然資源環境離任審計助力供能，有利于領導干部科學履職盡責，對自然資源進行合理開發、有效利用、全面保護，助力生態文明建設和美麗中國建設；第三個方面，GIS 技術在審計實務中的應用是實現審計信息化、科技強審的有效手段，是實現審計全覆蓋的必由之路，充分發揮專業人才優勢、設備優勢、技術優勢，整合業務信息、財務信息、地理信息、數據信息等，靈活開展審計工作，將現場審計、外出勘察、圖上作業、后臺數據處理與審計挖掘、審計分析、審計成果相結合。

最后提出幾點建議：（1）審計信息化建設要重視人才隊伍建設，加強對相關審計從業人員的基礎知識的補充和專業技能培訓。（2）自然資源資產審計平臺的搭建與投入使用，除了主管領導與官方審計部門的參與，還需要國土資源、林業、農業、統計、工商、測繪、財政等有關部門 的協同推進、共商共治共建共享。（3）要統籌兼顧新技術在審計實務中的創新融合與風險管控。（4）在經濟責任審計與績效審計評價方面，尚未行成統一、權威的評價指標體系，如何構建一套科學、合理、可行的自然資源資產審計評價指標體系，既能體現地域差異，又能結合不同自然資源的稟賦特征，做到審計理論與審計實踐相結合、宏觀政策與微觀執行相結合、審計創新與審計發展相結合，這也是筆者下一步努力的研究方向。