三權分置下宅基地資格權繼承的制度構建

龐 瑤（西安財經大學 法學院，陜西 西安 710000）

一、引言

“三權分置”的提出統籌兼顧穩定與放活的關系，既維護農村土地靜態占有關系的穩定性，又順應民間宅基地動態流轉的趨勢。宅基地資格權是一系列身份性權利的象征，作為農村戶口的本集體經濟成員的合法繼承人可以繼承父輩的宅基地資格權，這一點是毋庸置疑的，然而在現實生活中，很多子女由于升學、工作、入伍等原因而轉為城市戶口，在父母去世之后，若此合法繼承人囿于宅基地嚴格的身份性限制而無法取得宅基地資格權，則會衍生出譬如宅基地閑置、與村集體發生爭議等一系列問題。然而現有立法對此問題卻持回避的態度。所以，宅基地資格權能否被非本集體經濟組織成員所繼承就成為了亟需解決的問題。

二、宅基地資格權的概念和內容

基于宅基地“兩權分離”面臨的種種困境，為提高農村經發展、促進資源有效配置，“宅基地資格權”這一概念應運而生。作為一種新型權利，它是從我國改革實踐中產生，在這里有必要對宅基地資格權的法律屬性和主要內容加以說明。

（一）宅基地資格權的屬性

宅基地資格權的權利屬性如何界定，在學術界主要有以下兩種觀點：一派學者代表“宅基地使用權”說，認為宅基地資格權實質上是一種剩余權，這種剩余權是權利人在讓渡一定年限的使用權之后，對原有宅基地的剩余權。[1]另一派學者代表的“成員權”說認為，資格權作為成員權的一種，當然應歸于土地所有權行使方式的基本范疇。[2]

2018 年中央“一號文件”創新性地提出宅基地資格權，部署了將宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”的架構模式。實際上，宅基地資格權就是資格權人得以取得宅基地使用權的一種資格，本來也就是集體土地所有權制度下的應有之義。而為何將宅基地資格權從宅基地使用權中分剝出來，是因為這樣一來才能夠使原宅基地使用權中的身份權屬性和財產權屬性明晰且獨立。這就要求宅基地資格權在法律屬性上必然與權利個體的身份緊密相連，并具體表現為基于集體經濟組織成員身份所享有的，能夠通過分配、繼受等一系列方式獲取宅基地使用權的權利。換言之，三權分置下宅基地資格權的本質就是本集體成員所擁有的基于其特定的身份而取得宅基地的資格。

（二）宅基地資格權的內容

“三權分置”下宅基地資格權的設置主要是為了保障農民的基本居住權。所以對其內容的解讀也應當始終遵循這一制度目標。宅基地“三權分置”要求將宅基地使用權盤活，如有的學者提出設置次級使用權。[3]其實農村土地的“三權分置”改革和宅基地的“三權分置”改革是較為相似的，這兩種改革均強調效率與公平的均衡，但前者更偏重效率，后者則更注重公平,宅基地“三權分置”強調的是對農戶居住權的保障。就此，筆者認為宅基地資格權應當主要包含以下幾種涵義。

1.宅基地取得權

首先，就宅基地的取得，我國憲法規定，集體土地的所有權歸集體享有。從一定程度上來說，農民作為集體的成員，本身就應當對集體土地享有共同所有權。宅基地資格權是權利人能夠基于這種資格或者特權而向集體經濟組織要求無償分配一定面積的宅基地建造并使用居所及其附屬設施的權利。不難看出，宅基地分配權不但是集體內成員生存保障權的重要依托，也是其保障功能及福利性質的實現方式。

其次，就宅基地的保有來說，資格權人能夠無償且無期限地保有其基于資格權而獲取的宅基地使用權。能夠在該宅基地上自由建造房屋及其附屬設施。

再次，在宅基地的回復方面，應當允許資格權人在宅基地使用權流轉于第三人的期限屆滿后，回復享有宅基地使用權的權利。這里需要提到的是，宅基地使用權的屆滿與地上房屋的所有權歸屬并無直接聯系，所以資格權人在回復宅基地使用權時，應當向房屋的所有權人支付合理對價，從而取得對該房產的所有權，以符合“房地一體”原則的要求。

2.宅基地居住權

居住權是農戶享有的基本權利，也是我國法律法規對農村農民的基本保護。村集體成員在合法申請審批了宅基地后，有權基于其特殊的身份性質建造房屋及附屬設施，用以維持居住權和生存權，并且在退出或該土地被依法征收前可永久享有居住權。但農戶在行使居住權時，建造的房屋及其附屬設施應當符合法律規定，不得超過當地規定的面積標準。

3.宅基地補償權

宅基地征收補償權是集體經濟組織成員對集體土地上產生的公共收益進行共同享有的權利。[4]村集體的土地由村集體成員共同享有所有權，并取得集體收益和福利，村集體亦有義務維護集體成員基于集體共有財產而取得福利的權利。在宅基地被依法征收后，村集體成員有權就宅基地及地上房屋取得補償款。一方面，這是集體成員基于集體共同財產而取得的金錢補償性質福利和保障，另一方面，許多農民喪失居住的房屋后，可能會選擇進城居住或者重新擇地申請建造住宅，這筆補償款可以適當彌補他們的生存成本。

4.宅基地退出權

隨著經濟的發展以及城鄉融合的趨勢，許多農民選擇進城安家，宅基地退出權在一定程度上充分尊重了農民的利益追求和自主選擇。如果不允許宅基地退出，很容易造成宅基地空置的現象，不利于土地資源的高效利用，也不利于農民實現自身發展。根據公平的原則，退出后的宅基地及地上房屋應當獲取相應補償，以較好地實現宅基地的資源價值并使退出的農民獲得對價。

三、宅基地資格權不得繼承的弊端

宅基地之上承載的也許是農民付出一生辛勞的結晶，他們渴望它能夠世世代代延續下去。如果合法繼承人因為身份的囿限而無法繼承父輩對于宅基地的資格及一系列身份性權利，這無疑存在不合理之處。

（一）與繼承法精神相抵觸

三權分置的含義之一是保障宅基地農戶資格權和農民的房屋財產權。宅基地資格權不僅僅是一個身份權，而是一個與身份權密切相關的財產性權利。我國的繼承法嚴格保護合法繼承人對于被繼承人財產及財產性權利的繼承。《繼承法》中明確將公民的房屋納入了遺產范圍，和“儲蓄、生活用品”同等而論。若只承認本集體經濟組織內成員對宅基地資格權的繼承，而將非本集體組織成員排除在外，或者只承認非本集體組織成員的繼承人對于地上既存房產的繼承，而否認其對于宅基地資格權的繼承，則是將繼承法對于公民繼承權的肯定和對于公民財產的保護置于虛無，與法理精神相背離。

（二）有悖三權分置的初衷

的確，農村人口模式相對固定，業態較為單一。但僵化的上層建筑只會帶給經濟發展更多羈絆和阻礙。一方面，法律嚴格限定宅基地流轉導致農民無法合理處置其房屋財產，從而限制了農民的利益；另一方面，農村宅基地這一稀缺土地資源囿于農民手里難以被合理利用，宅基地價值難以發揮。所以，三權分置的提出，期于打破這種傳統的僵化格局，盤活農村土地，發揮出農村土地沉睡的巨大價值。同時也期望為城鄉生產要素的自由平等流動創造條件。這些愿望似乎與國家倡導的城鄉融合發展殊途同歸。城市化是趨勢、是繁榮，更伴隨了一個悄然而生的現象：“逆城市化”。無論人們是趨于內心深處對大自然向往的本性，抑或政策“城市支持農村，工業反哺農業”的引導，從城市回歸農村，似乎是時代發展所必經的過程，也是城鄉統籌發展的契機。農村宅基地以“戶”為基本單位取得和保有，而組成“戶”的基本成員在人員高速流動的社會背景下越來越復雜，外村人員、城市人員極可能成為一個村的成員。所以，若無法保障戶內每個成員的實際利益分配，不僅不利于探索三權分置下以“戶”為單位的資格權，更無法體現出國家通過三權分置適度放活農村土地，助推鄉村振興，助力農村新產業、新業態，增加農民財產性收入的改革初衷。

（三）違反物盡其用的原則

作為合法繼承人的非本集體成員，無法通過明確的法律規定繼承宅基地資格權及使用權，村集體又不能以合適的方式及理由收回宅基地使用權，這種情況下則很容易出現宅基地被閑置的現象。在村集體吸納進新的成員時，由于集體土地的不充足，可能會去亂墾土地或占用耕地。在土地資源越來越緊缺的當今，這無疑是對土地資源的極大浪費。

另一方面，現實中很多地方規定非本集體組織成員能夠繼承房屋及宅基地使用權，但是不得對地上房屋進行改建、改造，以房屋的自然壽命作為繼承的該宅基地使用權的期限。由于被繼承的房屋大都歷史久遠，如果得不到改建則無法居住或存在很大的安全隱患，這樣一來，這些房屋根本得不到更好的利用和價值實現，只能被閑置下來。有些地方甚至出現“拆屋還基”的現象。

無論是土地資源的浪費，抑或對所繼承房屋的浪費，無疑都是對法理上倡導的“物盡其用”原則的背離。

四、宅基地資格權繼承的必要性

在現實生活中，農村的宅基地已經不僅僅只是一方土地，更多的是一種資源，是權利的載體和情感的寄托。對宅基地繼承資格的放寬是保護公民合法繼承權的必然要求，是解決法律間相互沖突的迫切要求，是推動農村現代化建設的必由之路，也是傳承文化和人文關懷的現實要求。

（一）保護公民合法繼承權的必然要求

如前文所敘，宅基地資格權雖可看做一種身份性權利，但縱觀其包含的居住權、獲得補償權、退出權等應有之義，宅基地資格權應當被認定為一種與身份密切相關的財產性權利。現代社會的法律更加注重保護公民的私有財產權，其中房屋作為公民最重要的私權更應該被嚴格保護。我國《繼承法》第三條明確規定：“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產，包括（一）公民的收入；（二）公民的房屋、儲蓄和生活用品；??”。然而房屋與土地不可分離，“皮之不存毛將焉附”？離開了所依土地的房屋如何稱之為“房屋”？現實中的非本集體組織成員能夠取得對房屋的繼承權，卻無法取得對房屋所依附的宅基地繼承的資格，這明顯與繼承法的精神不符。更不符合我國繼承制度關于保護公民勞動積極性，促進社會和諧長治久安的目的。綜上，作者認為對繼承法中上述規定的解讀至少應當包含以下兩點：第一，公民的房屋可作為公民的合法財產被繼承，不僅包括該房屋及宅基地的使用權，也應當包括該宅基地的資格權。第二，只要是合法的繼承人均可繼承被繼承人的遺產，無論該合法繼承人是本集體組織成員或非本集體組織成員。

另外，隨著公民法律意識的加深，“權利本位”的思想觀念越來越深入人心，人們對于自身權利的要求和注重使得這一問題更顯突出，實踐中也更容易產生糾紛，在這種情況下，國家的法律法規及相應的制度應當更加注重保護公民的私權利。[5]因此，將公民的合法繼承權落到實處、切實保護公民私權的突破口就在于放寬非本集體組織成員對宅基地資格權的繼承。

（二）解決法律間相互沖突的迫切要求

規定的不一致極有可能會影響到司法實踐，甚至可能會產生同案不同判的現象，破壞法律的嚴謹性及權威性。例如，法官若根據《繼承法》中規定的“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產，包括公民的房屋、儲蓄和生活用品”以及物權法第一百四十七條規定的“地隨房走”原則，應當判定作為合法繼承人的非本集體組織成員對被繼承人的宅基地資格權這一財產性權利擁有繼承權。然而，若根據《土地管理法》，宅基地因其嚴格的身份限制是不能作為遺產被城鎮居民繼承的，這樣一來法官則可能作出非本集體組織成員不得繼承被繼承人的宅基地資格權的決定。現今社會隨著法制的健全和“權利本位”思想的影響，普通大眾越來越注重對自身權利的保護，類似宅基地資格權繼承糾紛的案件只會越來越多，因此，對宅基地資格權繼承問題的制度構建迫于眉睫，只有明確的立法，有法可依，才能夠避免司法實踐中的不統一。

（三）推動農村現代化建設的必由之路

盡管近年來農村經濟發展態勢迅猛，但農村跟城鎮相較各方面的差距仍是天懸地隔。越來越多的高等院校畢業生和企業家在政策的積極引導下試圖返鄉就業創業，為家鄉經濟建設貢獻自己的一份力。允許城鎮居民對農村宅基地資格權的繼承，正是提供給他們一個更好的平臺和踏板，不僅能夠使已經進城落戶的農村子女將先進的思想和技術帶回農村，利用獲得的宅基地發展農村服務業、手工業、農業，拉動農村經濟發展，打造獨具特色的農村產業，順應時代經濟發展脈搏，并且在一定程度上還能夠以開化的思想來改變某些偏遠農村封建落后的文化，強化精神文明建設。

（四）傳承文化和人文關懷的現實要求

落葉歸根是中華民族傳統思想文化。老房子承載的更是一代人對故鄉的情愫和對祖先的寄思。越是漂泊在別處，越是內心渴望回歸舊居。父輩辛苦奔勞安家立業，內心期望在百年之后能夠留給子孫后代些什么。這一方土地已經不僅僅是財產和利益，更多的是一種情懷，是心之向往。這種情感的依托若被人為地設定為本集體成員才有資格繼承老屋及宅基地，將非本集體成員排擠在外，無疑不符合人情民心。所以，當發生繼承的法律事實之后，盡管繼承人不屬于本集體經濟組織的成員，也應當認定其能夠通過合理程序取得被繼承人對宅基地的資格權。這一點合乎民情，順遂民意。符合現代社會所提倡的以人為本，和諧社會的目標

五、宅基地資格權繼承的制度構建

法律是一門科學且嚴謹的活動，關于宅基地資格權繼承問題的制度并非一日可建，在這里，僅針對宅基地資格權繼承過程中可能存在的主要問題加以分析和建議，另一方面，對相關的配套措施，比如宅基地繼承登記備案制度及對外流轉機制，也應當建立健全。

在這里需要說明的是，本文雖認為法律應當承認非本集體經濟組織成員能夠通過一個正當程序而繼受農村宅基地資格權，但繼承人對于此種權利可自愿選擇拋棄。

（一）繼承人的選擇與規范

談及繼承就必然考慮繼承主體，關于宅基地資格權繼承問題，可因繼承人身份的不同而大致分為不同的幾種類型，作者認為值得討論的有如下兩種類型：第一，繼承人為農業戶口，但因婚嫁等原因與被繼承人不再屬于同一集體經濟組織的。第二，繼承人因入學、入伍等原因成為非農戶口，不再屬于本集體經濟組織成員。

對于這兩種情況的繼承人來說，會因身份的限制而無法繼承被繼承人對宅基地擁有的一系列身份性權利。此時，繼承人的合法繼承權被置于空談，無法實質性地享有。作者認為應當設置正當的程序，能夠使這兩類繼承人通過這一正當程序取得本集體經濟組織的成員身份，并順利繼承被繼承人的房屋及宅基地資格權。在這里需要加以說明的是，有學者認為如果承認非本集體經濟組織成員對宅基地資格權的繼承，會導致本集體成員的過度膨脹，以至于會產生損害本集體內部其他成員的利益、破壞耕地、導致本集體土地資源緊張等一系列問題。其實，自我國實行計劃生育以來，人口數量總體呈遞減的趨勢。即便是放寬二胎之后，每一戶的合法繼承人人數也不會過多地膨脹，所以發生該繼承并不必然導致本集體組織成員的過量增長。并且，應當明確的是，《土地管理法》第162 條指出，農村農民一戶只能申請一處宅基地使用權，“申請”不同于“擁有”，一戶一宅是對原始取得主體的限制，而非對繼受取得主體的身份限定。[6]這說明農村農民在最初向村集體或其他有關機關申請宅基地之時，是以“戶”為單位，而之后的繼承只是發生在本戶內的繼承，并不會損害本集體內部其他成員的利益，更不會破壞耕地或導致本集體土地資源緊張。所以，作者認為無論是申請取得和繼受取得都是我國農村宅基地取得的兩種重要方式，只要符合“一戶只能申請一處宅基地”的要求，就不能剝奪繼承人的宅基地繼承權。

另外，還需要討論的是，關于不同身份的繼承人應當如何具體規范。首先，應當明確凡符合繼承法要求的繼承人都有權繼承農村宅基地資格權，無論該合法繼承人是否為本村集體內的成員。其次，如果全部繼承人均為本集體經濟組織內成員，則不存在宅基地資格權的繼承問題，再次，如果繼承人全部為非本集體成員，則應當認定其有繼承父輩宅基地資格權并享有基于這種資格而產生的一系列身份性權益的權利，繼承人可自愿放棄該繼承。最后，如果繼承人中一部分為本集體組織成員，一部分為非本集體組織成員，在這種情況下，作者認為應當允許非本集體組織成員與本集體組織成員享有對宅基地資格權相同的權利。

（二）宅基地取得須合法

非法的行為不產生權利。被繼承人最初對于宅基地的取得無論從程序要件還是到實體要件都必須合乎法律，取得國家統一頒發的宅基地權屬證書，這種情況下的宅基地才能夠被繼承其宅基地資格權。若為非法取得的宅基地，合法繼承人依然有權繼承父輩的宅基地資格權，在繼承人通過正當程序繼承了父輩的資格權后，對于此宅基地使用權應當無償退出，繼而向村集體依其身份性另外合法申請宅基地。

（三）無需支付任何的費用

之所以要將宅基地的取得嚴格限定為本集體組織內部成員，是因為宅基地特有的福利性和保障性，即無償取得及無期限保有。在當今時代，雖然經濟發達了許多，但還是有很多農民掙扎在貧困的邊緣，住房問題更是農民面臨的第一大問題，這也是宅基地的嚴格身份性和福利保障性所期于解決的問題。所以，在宅基地上設置的嚴格的身份限定不但應當適度放寬，而且在非本集體組織成員繼受取得這種身份性時無需支付任何的對價。合法繼承人繼承的是父輩遺留下來的權利，這是一種正當繼承，而非買賣，所以村集體無理由收取任何費用。但在繼承這種權利的同時也應一并繼承其所承載的義務，比如交納公共積累。

（四）應對其進行登記備案

父輩的宅基地資格權被其合法繼承人繼承后，應當在相關機關對主體資格的變更進行登記備案。另外需要討論的是，宅基地資格權被繼承后，通常宅基地使用權也會被一并繼承，如果繼承人同時取得了宅基地使用權，也應當進行登記備案。有學者認為，宅基地使用權的取得或流轉無需登記，只要完成必要的審批程序即可。[7]也有學者認為宅基地使用權是一種不動產權利，以登記為其公示方法，其權利的設定應當是登記生效。[8]本文贊成第二種觀點，基于物權法上的要求，宅基地使用權的取得、變更和消滅應與建設用地使用權一樣以登記為生效要件。[9]應當明確農民集體的鄉村規劃編修自主權、宅基地初始分配決定權、宅基地退出收回決定權、宅基地流轉監督權、宅基地流轉收益分享權、閑置宅基地整治實施權。[10]宅基地使用權及其地上房屋作為一種價值較大的不動產，需要通過登記以明確產權信息，通過公示將權屬的存在及變動使民眾知曉，這樣才能夠保護物權人的權益并且降低物權變動的風險。

（五）繼承后的再利用問題

1. 特殊情況下可有償退出

法律應當兼顧公平與效率。在保障公民對于宅基地資格權的合法繼承權的同時，應當考慮對土地這一稀缺資源的合理配置。允許非本集體組織成員繼承宅基地資格權并不意味著必須強制其繼承這一身份。而應當賦予其選擇的權利。繼承人可以自愿選擇放棄對宅基地資格權的繼承，而僅僅繼承地上房屋。在這種情況下，宅基地資格權歸于消滅，對于地上房屋可以由村集體予以補償。具體補償標準可參見當地市場均價或由村集體與集體成員協商而定。 這樣一來，既保障了繼承人的合法繼承權，又使土地資源發揮了最大價值。如若繼承人一方面放棄繼承宅基地資格權，一方面希望繼承宅基地使用權，應不予支持。在這里還需要注意的是，要保障公民有償退出的程序和渠道，以保護公民權益并減少沖突。[11]

2. 應允許宅基地對外轉讓

在計劃經濟時代，宅基地因其福利保障性而被嚴格限制流轉。建設用地能夠抵押、買賣、轉讓，在市場上自由流轉，宅基地的這些權能統統被凍結。在市場經濟的時代，土地越來越成為一種稀缺資源，如何使資源得到最佳配置便是擺放在我們面前的考驗。據實地調查可以發現，現在農村里存在著大量的對于宅基地及房屋的私下交易，這種現象已經從側面表明了無論是城市還是農村，對于土地的流轉都有著越來越迫切的需要。

所以，對宅基地的繼承資格應當放寬，并且在繼承人取得宅基地的資格權及使用權后，應當允許其在手續齊備的情況下對外轉讓該宅基地的種種權能。這符合市場經濟發展的內在要求。

六、結語

富勒言，法能在社會生活得以貫徹的法治原則之一，在于法律規則不能相互矛盾。關于農村宅基地資格權的繼承問題，面臨著立法模糊和研究欠缺等問題，已經嚴重背離了法律的科學性、統一性和嚴謹性。“三權分置”的立法目的本就在于契合我國農業和農村發展的現實需要，讓農村土地活起來。為此，需要逐步建立健全相關法律法規及其配套制度以期放寬宅基地資格權的繼承，使上層建筑真正適應經濟基礎的發展和需要。