我國巨災保險制度建設發展現狀及法律支持的思考

張雅鑫，趙 俐（新疆財經大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830024）

一、引言

我國幅員遼闊、資源豐富，但地質結構復雜，容易受到多種自然災害侵襲，是世界上巨災類型最多、頻率最高、災害損失最嚴重的國家之一。全球20 世紀發生的54 起重大自然災害中，我國占了8 起[1]，高達14.8%的比例，僅2019 年我國就經歷了“利奇馬”臺風、貴州“7.23”特大山體滑坡災害、長江中下游洪災等特大自然災害，給受災地區帶來巨大財產損失和人員傷亡，根據國家應急管理部同自然資源部、住房城鄉建設部、統計局、紅十字總會等國家減災委成員單位核定，全年各種自然災害共造成1.3億人受災，12.6 萬間房屋倒塌，直接經濟損失3270.9 億元，比2018 年的2644.6 億元年增長了19%。一旦巨災發生，將會給受災群眾和地區帶來毀滅性的打擊，成為人類可持續發展的重大障礙。目前我國在發生巨大自然災害時依舊沿用傳統的由政府充當減災救災的主力軍、社會各界愛心人士捐款互助的補償機制，保險作為風險分擔的重要途徑，卻在巨災風險承擔和補償上作用較小，立足我國國情，建立完善的巨災保險體系刻不容緩，巨災風險管理工作任重道遠。

二、我國巨災保險的樣態化分析

（一）巨災風險的界定

廣義的巨災風險是指因重大自然災害、疾病傳播、恐怖主義襲擊或人為事故而造成巨大損失的風險，狹義的巨災風險是指因自然災害可能造成巨大財產損失和嚴重人員傷亡的風險。美國的保險服務局(ISO)將巨災風險定義為：導致財產直接保險損失超過2500 萬美元并影響到大范圍保險人和被保險人的事件。[2]從巨災風險的定義來看，巨災風險具有以下幾個特點：客觀性、低頻性、難預測性、高損失性以及不具可保性。

本文探討的是狹義的巨災風險，人為導致的重大災害如恐怖襲擊、核爆引起的巨大災害損失等不在研究之列。

（二）完善巨災保險的現實需求

從地理分布上看，我國70%以上城市、50%以上人口分布在自然災害嚴重地區，三分之二以上國土面積受到自然災害威脅，[3]西北、華北地區以干旱和地震為主；西南地區以地震泥石流為主；東南沿海地區以臺風海嘯為主，受自然災害侵襲范圍廣且分布不均。從國際承保平均水平看，保險賠償在直接災害損失中的占比約為30%，發達國家這一數字則高達60%—70%，據慕尼黑再保險公司統計，十年來全球災害數據庫內記錄的災害損失值約為1.25 萬億美元，保險損失為1.68 萬億美元，[4]在全世界范圍內，保險的賠付可以覆蓋巨災導致的全部經濟損失，而我國的保險在發生巨大自然災害時賠付率甚至不到損失的1%，與國際平均水平相差甚遠，實際需求與實際理賠之間存在矛盾。近年來隨著社會現代化和城市化進程，人口與社會財富的不斷增加和集中，巨災可能帶來的經濟損失將會越來越大，面對這樣的形勢，我國建立巨災保險制度尤為必要和緊迫，目前我國已經成為世界上最重要的新興保險大國，部分實力較強的保險公司都推出了一系列財產險覆蓋巨災保險的產品，如人保財險、平安財險等，已具備承保巨災風險的可行性，其必要性和可行性的理論探討到實踐對于匯聚全社會力量、實現環境綜合治理、從容應對重大自然災害、維護災區群眾生產生活穩定、促進災后重建具有重要意義。

（三）我國重點險種的發展現狀

1.地震保險

我國地震保險的發展水平較低，以汶川大地震為例，2008 年汶川地震，死亡人數超過8 萬，造成的直接經濟損失約8500 億元人民幣，占2007 年四川省GDP 的81%，被國家劃為特大自然災害之列，面對當年如此龐大的損失，保險公司的賠付僅僅20 億元,占全部經濟損失的0.2%。按照等比推測，如果汶川地震發生在今天，將至少造成30000億元的經濟損失，我國保險業巨災賠付率顯然無法達到30%的國際平均水平。銀保監會已經注意到地震保險的重要性，在逐步引導保險公司制定健全的風險分擔機制的前提下，鼓勵商業保險公司承保地震險。①2015 年8 月20 日，全國首個地震保險專項試點在云南大理啟動，采取城鄉居民住宅地震巨災保險的方式，政府投保，農戶按比例參與，通過政府“有形的手”為市場發揮作用創造條件，對提高農戶地震災害救助水平、減輕受災群眾重建負擔、提升災后恢復重建能力有顯著效果，但由于缺乏國家法律和制度保障，地震保險的發展非常緩慢，與在全國范圍內普及的急切需求呈反比趨勢。

2.洪水保險

山洪可能會誘發山體滑坡、崩塌和泥石流，根據國家應急管理部公布的數據顯示，30 年來，我國年均洪水災害直接經濟損失約1200 億元，洪災損失占全國自然災害經濟損失的比重約為45%—55%，僅2019 年洪災導致的經濟損失占全國自然災害經濟損失的比重約為22%。目前我國的洪水保險業務仍屬于起步階段，并沒有一部完善的法律法規來規范洪水保險的實施，在我國洪水災害易發地區，保險的作用并不能有效發揮出來。2014 年7 月，深圳開始了第一個巨災保險試點，理賠范圍包括了洪水災害所導致的住房損害，試點工作取得了階段性進展，國家分別在2015年、2016 年對《防洪法》進行了修改，②洪水保險的立法及相關問題仍需進一步研究，以確保洪水保險在我國的防洪事業中發揮更大的作用。

3.臺風保險

在我國沿海地區，臺風災害最為常見，嚴重者將引發海嘯，造成受災地區房屋損毀，人身財產權利受到嚴重侵害，以臺風“利奇馬”為例，“利奇馬”導致的受災人口約為1402.4 萬人，造成的直接經濟損失約為失515.3 億元，中國人保財險、太保產險、平安產險等9 家保險機構組成共保體理賠金額約為1974 萬，[5]其理賠行為都依附于普通財產險上，受災人民的生活和災后重建并沒有得到保險的支持，2019 年1 月24 日，廣州市金融監管局與人保財險、太平洋財險等3 家保險機構共保體簽訂了《廣州市2019 年度巨災指數保險合同》，臺風險在實踐上已經逐步走向成熟，我國還未設置獨立的臺風保險產品，在保險產品的定價問題上，目前各保險公司的保險產品價格一般由總公司進行數據精算，再保險安排及核保政策也大多由總公司控制，[6]這就導致財產險的費率在全國范圍內基本一致的現狀，處于不同地區的投保者購買臺風保險時要支付基本相同的價格，容易產生逆向選擇的問題，不可否認，臺風保險相較于地震保險和洪水保險而言具備更高的可保性。

總體而言，通過對我國各類巨災險種的分析發現，各地都沒有出臺國家層面的實施依據，需求高但途徑少，巨災保險試點在我國已開展3 年時間，相關制度必須加快制定，確保國家財政支出的穩定和保險公司的保費收繳有法可依。

三、我國巨災保險建設存在的問題

從各地巨災保險試點中可以看出，目前我國黑龍江、廣東、四川等地普遍采用巨災指數保險的方式，即政府作為投保人和被保險人，以觸發一定參數的巨災等級作為支付理賠的依據，從保險公司購買巨災保險，以受災群眾的人身及財產為被保險對象，巨災發生后，先由保險公司將保險金支付給政府，再由政府轉移支付給受災地區，但這種模式與政府一手包辦巨災造成的財政支出本質上并無明顯區別，距離群眾主動購買巨災保險的巨災保險體系還有一段距離，仍需不斷地借鑒和發展發達國家巨災保險風險管理的經驗和我國試點工作取得的成果。

（一）巨災保險相關立法缺位

黨的十九大報告中指出要“提升防災減災救災能力”，并在保險業“新國十條”中對保險業提出了更高要求，我國要完善保險經濟補償機制，以制度建設為基礎，以商業保險為平臺，提高災害救助參與度，未來巨災保險將作為服務國家防災減災體系建設和現代化社會治理的重要途徑，對于基本建成現代保險服務業、幫助各行業公民增強抵御風險的能力有重要意義。

目前我國沒有出臺專門的巨災保險法，只是在試點經驗的基礎上出臺了地方性法規以支持我國在自然災害多發地區開展的試點工作，2014 年7月深圳首先開展了巨災保險試點工作，推行《深圳市巨災保險方案》，承保內容包括了地震、臺風、海嘯、泥石流、內澇等15 種巨災造成的損失，緊接著在寧波、廈門、上海等地都推出了以指數保險為主的巨災保險實施方案。2007 年我國頒布的《突發事件應對法》和2009 年修訂的《防震減災法》中對巨災保險略有提及③：“國家應當發展有財政支持的保險事業，鼓勵單位和個人參加巨災保險”，這也是改革開放以來我國法律第一次涉及到巨災保險的規定，但我國《保險法》中未對巨災保險的規定都過于宏觀和籠統，具體實施原則由下位法制定，法律位階過低最直接的后果就是全國沒有統一的實施原則和具體試點內容，導致我國巨災保險發展緩慢，涉及巨災保險的條款較少并且全部屬于指導性和鼓勵性的規定，無利于我國構建巨災保險制度，明確巨災保險活動當事人的權利義務內容，各地實施辦法內容主要集中于災后補償與經濟支持，忽略了保險防災減損的規則制定。

巨災保險具體實施規定在我國大陸的法律法規體系中仍是一片空白的原因首先是因為我國對巨災保險立法重要性沒有足夠的認識，建立巨災保險法律制度是巨災保險制度得實施和開展的前提和保障。從國際經驗來看，英國2002年就有了高達80%賠付率的洪水巨災險，美國從1956 年起就通過了《聯邦洪水保險法》《全國洪水保險法》《國家洪水保險計劃》等一系列有關巨災保險的法律；日本1966年頒布了《地震保險法》等，[7]其法律的出臺都有一個共同的特點：一場巨災的發生引起對于巨災保險立法的推進，如1964 年日本新瀉地震直接推動了《地震保險法》的誕生；1994 年美國在北嶺地震后，立刻通過了加州地震保險法案，并設立了加州地震局。在經歷汶川地震、玉樹地震、臺風“山竹”“利奇馬”后，我國建立有關巨災保險的法律體系有了較為明顯的政策導向，按照巨災保險的發展規律，我國應當很快建立起巨災保險的法律制度體系，但事實上現實的緊迫性與相關制度的安排具有矛盾性，巨災保險距“有法可依”仍有很長的路要走。遲遲沒有出臺巨災保險相關法律的另一個原因是因為巨災保險不確定性極高。巨災總有破壞性極強、經濟損失極高、受災范圍較廣及風險難以預估的特點，對立法人員在巨災保險的目標原則、監管機構、運作模式等法律架構設計的技術水平提出了很高的要求。另外巨災的發生概率較低，實踐和理論中都缺乏經驗支撐，也會導致法律的缺位。

（二）民間資本投保意愿不足

巨災風險的發生頻率極低，重大或特大自然災害甚至百年難遇，因此民眾往往在一次很嚴重巨災事件之后被喚起了對巨災保險的重視，但是隨著時間的推移，加之人們往往對災難的來臨具有僥幸心理，危機意識亦逐漸消退，投保人的風險意識、保險意識減弱。大部分人依舊將災后重建的希望全部寄托于政府，政府面對巨災風險的一手包辦淡化了公民的風險意識，不自覺產生和助長依賴思想，甚至會產生較高的機會成本。即使有人注意到可以通過保險理賠作為風險分擔途徑，也少有保險公司提供直接以巨災保險為單獨險種的產品，造成了嚴重的信息不對稱，完全依靠政府補償救濟的巨災風險分散方法會反向激勵承擔巨災風險的民眾，使他們更加寄希望于政府的財政補償。

完全依靠政府也有一定的弊端。一方面政府財政的能力有限，我國應對災后重建和災后救助的資金來源主要是財政收入，隨著近年來自然災害的發生頻率和規模都有所攀升，隨著城市化的發展和經濟的日益繁榮，如果在人口密集區發生巨災，開展災后重建工作如為受災地區人民重新提供居所和基本保障等必將耗費當年財政收入，打亂國家的宏觀計劃，使政府承擔過重的壓力，也可能會發生政府的災后救助效率低下的情況，如部分政府工作人員不能及時的分發救災物資，救濟金不能很快到達受災群眾手中等。而與之相反，一旦審核定損，事實清楚、責任明確的保險理賠會迅速就位，以2017 年7 月湖南連日暴雨導致洪災為例，核查受災情況達到理賠條件后，農業巨災險5 日內完成，人身死亡保險在3 日內完成,在試點的三年時間中，寧波通過巨災保險累計向受臺風襲擊的受災群眾支付救助賠款共9521 萬元[8]，解決了農戶災后重建的困難。另一方面，政府救濟具有普遍性，目的是能夠幫助受災群眾盡快恢復生產生活，是最低的生活保障，如果民眾過度依賴政府救助，將會減少對巨災保險的需求，引發道德風險，更加削弱了民眾的投保意識，這也意味著如果發生下一次巨災，政府將支出更高的救災費用。

（三）保險公司承保能力有限

巨災保險從風險的精算、保險費率的厘定、承保能力的評估到理賠金額的確定、衍生產品的開發和風險分擔等多個環節具有層級傳遞的特點，受到受災地區經濟發展水平、人口規模和建筑結構等因素的制約，對保險人技術水平的要求非常高，如果其中任意一個方面缺少相關數據支撐，都無法建立起完整的保險數據鏈條，對保險公司和投保人都會產生不利影響。對于保險公司而言，無法通過精算數據了解到自身要承擔多大風險，對其開展巨災保險業務就會采取更加謹慎的態度，嚴重減緩我國巨災保險發展的步伐。

保險公司數據匱乏還有一個重要的原因就是缺乏經驗，很難獲取到巨災危害分析結果及建筑物損害分析結果，大數據的建立需要進行大量的實證分析，這是一個非常復雜的過程，涉及政府采購、應急管理、天氣水文交通人口等各方面因素，而巨災發生的不確定性恰好與之矛盾。目前我國還沒有開發出專門的巨災保險網上服務系統，巨災保險投保人的基本信息、投保期限和金額等重要內容依舊作為附加險信息與財產險和人身險結合，且巨災保險具有一定的社會救助性質，屬于政策性保險，其理賠和承保又完全不符合大數法則，國外亦有保險公司破產的先例，所以超高額的理賠數目讓很多中小型保險公司望而卻步，不愿意承保風險如此高的項目。

四、我國巨災保險發展的有效路徑

（一）完善巨災保險制度設計

我國《地震保險條例》即將出臺，[9]該《條例》的頒布有利于發揮保險在災害風險中的補償作用，建成全民共享、全民受益的巨災保險制度。要真正建立我國的巨災保險法律體系，應當按照我國自然災害發生的區位特點，以巨災保險試點經驗為支撐，頒布專門的《地震保險法》《洪水保險法》《臺風保險法》等法律，將巨災保險提升到法律的高度，保障受災群眾的保險救濟途徑，使受災群眾接受理賠時能有法可依而不僅限于保險合同。此舉也有利于倒逼保險公司明確巨災保險的經營原則、承保范圍、保費繳納方式、監管方式等等具體問題，在合法范圍內制定出公司治理和風險控制方面相對應的方案。

在法律和制度層面，明確規定巨災保險的法律地位、強制性要求是巨災保險制度成功建設的重要前提。《突發事件應對法》實行已經十年有余，部分法律條文應當與時俱進，配合日新月異的災害監測手段和國家跨區域跨層級的宏觀調控，完善國家應急管理法律規定，加快巨災保險專項立法進程，構建權責一致、制度先行的巨災保險法律體系，以我國國情為基礎，結合試點的成功經驗，保障制度運行。基于我國巨災風險分布廣、種類多，而我國的保險市場卻發展動力不足，供給能力不足的現狀，將風險損失按照傷亡人數或受損規模劃分等級，對于不同等級的損失劃出不同的理賠金額，政府也應通過立法來統籌解決資金問題，比如確定政府、保險人、投保人的參保金額比例，完善財稅、金融等方面的政策和具體配套措施，充分發揮保險在災害風險補償中的作用。中國是世界上人口最多的國家和全球第二大經濟體，有責任明確巨災保險的保障形式、運營模式和風險分散機制，為巨災保險的前進道路掃清障礙，充分保障民生、服務民生。

（二）鼓勵民間資本充分參保

鼓勵公眾參與巨災保險，提高公眾風險意識，將過去的舉政府和財政之力轉變為舉市場之力、舉全民之力，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。要加強巨災風險教育，其一是開展全國性的巨災保險宣傳和普及，具體宣傳方式可以采取印發巨災高發區域的地圖和手冊的方式，明確巨災的危害，提高民眾投保的積極性和主動性，激發巨災保險市場的活力。其二是加大民眾投保的優惠，對于投保人而言，主動投保巨災保險，政府應當給予一定的獎勵，具體可參考四川模式，④或者保險公司加大保險范圍，將巨災造成的房屋損毀也加入理賠范圍之內，鼓勵民眾主動投保。具體投保比例應當在嚴格法定的基礎上加以強制，從國際經驗來看，新西蘭、美國、英國巨災保險均是采取強制附加其他保險的方式進行承保，杜絕逆向選擇，也可以借鑒日本和我國臺灣的模式，在居民購買房屋辦理貸款時，強制要求其投保巨災保險，⑤打破由政府主導的模式，轉變政府職能，尤其是自然災害高發頻發地區，除了采取必要的防災減損措施外，還應該強制對符合高風險高損失地區民眾巨災保險按適當的比例投保；在巨災風險區域內進行的項目通過財政項目嚴格限制的方式，除非購買巨災保險，否則不予審批。民眾積極購買巨災保險，能夠有效防止受災群眾因災致貧、因災返貧，可以形成整個社會抗風險的合力。

（三）加強保險公司風險防控能力

巨災保險體系的完全構建在于政府、個人和保險公司三方的努力，對于保險公司而言，推出巨災保險產品，必須將自留風險降低到可控范圍之內。

1.完善配套體系建設

隨著社會經濟的不斷發展，很多部門和領域都不再是單一化的數據整合模式，而是呈現出多元性和交叉性的特點，大數據模型的建構對于信息檢索和查閱具有重要意義。大數據技術能推動保險行業的大變革，加快跨界融合，為保險公司提供更多潛在解決方案，對于巨災保險而言，首先應當深入開展全國主要災種風險的普查工作，整合地震、洪水、臺風等常見災種的風險信息，配合當地經濟、人口、水文、地形等基礎數據，預測易受災地區可能出現的自然災害層級和對應傷亡情況，推演出巨災保險中保險人、政府和個人的投保最優比率，匯總全國自然災害風險基礎數據，利用現代人工智能、區塊鏈、云計算、大數據等信息技術在巨災數據信息平臺上的深入應用，加入概率論和數理統計,[10]分析承保數據差異，建立巨災風險模型，完善精算方法，針對巨災開展風險壓力測試，確定巨災保險的最優方式。加快建立開放共享的數據平臺，提高數據透明度，引進巨災風險大數據模型，為科學測算巨災保險費率以及設計巨災超賠再保險提供數據參考，使之覆蓋災前、災中、災后全過程，有利于實現災前科學預防、災中減少損失、災后快速理賠的理想化狀態，尤其是災后保險合同及相關憑證可能因災毀損時，通過系統內數據，確認被保險人身份，確保投保人的利益。

2.完善風險防范機制

如果不能有效分散風險，巨災保險制度將難以持續。在風險分擔機制上，各國普遍采取風險共擔的原則，依托再保險或建立保險基金，建立發展理賠由保險公司—再保險公司—保險基金—政府的理想化風險分擔模式，逐級降低保險公司自身的自留風險和政府財政支出，最終將風險轉移到國際市場[11]，保障保險公司和投保人的利益。我國應充分調動各級政府、保險公司、再保險公司、投保人等各方面積極性，分級分類實力巨災保險基金賬戶，建立全方位多層次的風險防范機制，具體方式可以參照《國家自然災害救助應急預案》的災害響應等級，確定啟動三級及以上應急響應的巨災作為觸發巨災保險的條件，開發單一保險責任的定額保險，控制保險公司賠付風險。

3.合理利用金融工具

對于保險公司而言，一切符合大數法則的保險內容的都是可保的，巨災保險作為政策型保險，政府或民眾所繳納的保費及保險人最終賠付的資金與稅收和財政支出有很大差別，完全可以交由市場“無形的手”自我調節，激發市場活力，合理利用保險公司、再保險公司、巨災保險專項基金以及期貨、債券等金融工具進行風險的分散，轉化為可以在市場上流通的資本，構建多層次、高靈活性的風險轉移體系，著力解決保險公司的后顧之憂，提升巨災保險發展的總體水平。

我國巨災保險制度的建設應當結合國情，因地制宜， 選擇“市場決定、政府兜底”的模式，加快立法工作，充分發揮政府政策推動和市場的決定性作用，進一步明確國家、投保人、保險公司三方的責任，為巨災保險制度的建設和運營奠定堅實基礎。

五、結語

巨災保險的發展在我國經歷了漫長而曲折的過程，只要建立完善的法律體系和保險系統的風險分擔機制，巨災保險的普及難度問題就迎刃而解。堅持巨災保險體系的建立，是減輕政府負擔和保障民生的重要手段，也是投保人在經歷巨災之后最高效的補償手段，立足防患于未然的角度，使人們在應對巨災時更多一層保障，協調發展政府、保險公司、災區群眾之間的關系，天災無情人有情，巨災保險的完全建立必將傳遞出我國保險業構建“人類命運共同體”的廣闊胸懷。

注 釋：

① 保監發〔2016〕74 號: 參與國家災害救助體系建設，推動制定《地震巨災保險條例》，落實《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》。

②《防洪法》第47 條：國家要鼓勵、扶持開展防洪保險。

③ 2007 年《突發事件應對法》第35 條：國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險；2009 年《防震減災法》(修訂)第45 條：國家鼓勵發展地震災害保險，并給予財政支持。

④ 《四川省人民政府辦公廳關于印發四川省城鄉居民住房地震保險試點工作方案的通知》中規定：政府對城鄉居民住房地震保險試點提供保費補貼，鼓勵試點地區城鄉居民投保。由試點地區的投保人承擔40%的保費支出，各級財政提供60%的保險費補貼〔其中，省財政和市（州）、縣（市、區）級財政各負擔保險費的30%〕。農村散居五保戶、城鄉低保對象、貧困殘疾人涉及的最低檔自付保費由財政全額承擔，省財政和市（州）、縣（市、區）級財政各負擔50%。

⑤ 中國臺灣地區“保險法”第183 條: 財產保險業應承保住宅地震危險，以主管機關建立之危險分散機制為之。