歷史建筑保護的領養機制與社會力量參與途徑研究*

吳永發 張 玲 湯曄崢

隨著文化遺產內涵與外延的擴展，歷史建筑數量激增，但在保護的過程中，因其產權不明晰，歷史建筑的維護管理不足等問題，導致大量歷史建筑損壞加速，有些甚至處于瀕危狀態。自2005年以來，國務院印發遺產保護相關條例，倡導社會力量參與文物保護，將保護工作中的一部分職能讓位給社會組織、企業和個人等社會力量，在政策指引下，近年來，公司企業和行業協會等保護利用組織相繼成立。本文通過實地調研，分析既有的歷史建筑領養機制，探討社會力量介入到歷史建筑保護的途徑，為歷史建筑保護不足和利用不當等問題尋找解決辦法。

1 歷史建筑保護的背景與現實情況

1.1 歷史建筑保護的背景環境

城鎮化進程加速、人口流動加快，統籌協調建筑保護的難度加大，對推進歷史建筑的保護帶來挑戰。從第三次全國文物普查發現，共調查登記不可移動文物766722處，保存狀況較差的近26%，并且20年間有4.4萬處不可移動文物消失。①在《文物保護與經濟發展矛盾嗎》一文中提到，“2014年，國家文物局選擇10個縣區的文物消失速率進行遙感監測后發現,歷史建筑的消失呈加快趨勢，平均消失率達4.7%。”面對量大面廣的基層文物保護工作，單一依靠政府的人員、資金投入可謂杯水車薪，許多歷史建筑依然面臨著保護不足甚至瀕臨毀壞的困境。所以引入非政府組織和社會力量參與及保護，進而厘清政府、社會、市場的關系，明確權責，拓寬渠道，形成歷史建筑有效保護機制非常必要。

1.2 歷史建筑保護實施現狀

當前歷史建筑的保護仍處于發展探索階段，從管理機構的情況看，大量基層一線管理留白。于軍在《關于社會力量引入文物保護可行性的思考》一文中提到，“全國兩千多個縣級政府中單設文物局的很少，近三分之一的縣沒有文物行政管理部門，由縣博物館、縣文管所代行文物行政職能”。還有一部分縣沒有任何代管部門，難以有效履行文物行政職能。從資金投入的情況看，目前中央財政負擔的全國重點文物保護單位不到全部不可移動文物數量1%。在市縣一級，這一層級的文物數量最多，有約11萬余處縣級文物保護單位、以及近64萬處一般不可移動文物②，許多文物資源豐富的縣同時也是貧困縣，對建筑的保護難以保障。

與之對應的是對高品質文化生活“井噴”態勢的需求。歷史文物不再是“曲高和寡” “知音難覓”，民間收藏開始發端，文物保護的志愿者和社會組織開始涌現。2015年國家文物局選出的50個社會力量參與文物保護典型事例中，有普通農民、退休干部、宗教人士、大學教授、港澳臺同胞、海外華僑、無償捐資修繕文物的農民企業家、有較高聲望的成功人士等。這些社會力量參與到文物認定工作、保護監督工作、承擔文物保護職責等各個領域。

1.3 歷史建筑社會參與保護經驗

在歐洲，公眾參與機制較為完善，社會民眾及社會組織百年來一直參與到文化遺產保護實踐中，促進了遺產保護制度的完善。例如，英國是以信托組織為運作基礎的專業維護管理單位，在管理制度上建立了完備的經營模式，一般以捐贈或者募集的款項為基金資助保護建筑和文化遺產，保證了英國大量古老莊園的保存和激活。德國政府為鼓勵社會力量參與對文化遺產的管理，提出“一歐元賣古堡”，將一些年久失修的古跡向社會出售，由購買者承擔維修費用及日常維護費用。意大利采用類似 “領養人”制度，政府掌握其所有權和監督保護權的前提下，將部分博物館、古跡、遺址等逐步租讓給私人資本管理。另外，除了私人資本參與遺產建筑保護，意大利還一些慈善家團體也一直從事大量小型修復項目，政府希望來自全球各地的人參與，不僅可以提供資金，還包括貢獻專業知識。

美國越來越多的私營企業熱衷于參與到社會保護議題中，政府通過稅收優惠政策，吸引民間資本投入歷史保護領域，并提出了企業的社會責任（CSR：corporate social responsibility）的概念，客觀上形成聯邦、地方政府、民間團體和個人共同參與的歷史遺產保護體系。有了固定的維護人和較穩定的資金支持，很多文化遺產得以更好地保存下去，有效地連接了保護事業和經營活動。

中國臺灣設立了專門的的古跡委管理單位，管理政府部門委托的合同，他們在組織整合、財務來源與分配、專業管理人員的培訓利用等方面比較靈活。同時，政府對于委托民間承擔歷史建筑的經營工作明確了民間參與的方式，以BOT、無償BTO、有償BTO、OT、ROT、BOO與其它經主管機關核定的等七種方式，希望由民間多元化的經營創意與專業人才使文化遺產能夠獲得更為妥善的維護。

這些經驗表明，對歷史文化遺產的有效保護，有賴于全體國民文物保護意識的培育，而社會組織被給與的公共利益與責任感，也會進一步推動政府作出更加迅速的回應。

2 歷史建筑認領認養情況調查研究

2.1 歷史建筑領養概況

全國多數地區對歷史建筑保護工作在實踐中進行有效的探索，根據實地調研與資料搜集，在提出認領認養工作的地區，具有代表性的有一省四市四縣，涉及到中部地區的山西省，是在全省地域展開認領認養工作；南部地區的廣東開平，西部地區的新疆庫車自治縣，是在縣級層面展開認領認養工作；東部地區的江蘇、安徽、浙江三省，是在地市層面上展開認領認養工作。

筆者從國有產權轉讓、產權收歸國有、使用權轉讓以及使用權轉讓年限四方面的內容進行了調研統計。從目前的領養實踐來看，歷史建筑的領養都確定了使用權和產權分離的前提，“因涉及到《土地法》等相關法規的制約，因而，領養的方式主要分為產權轉讓、產權先收歸國有再進行使用權轉讓、使用權轉讓三種形式。從領養使用權轉讓的時限來看，大部分地區是以不超過30年為限，使用權轉讓最高年限達50年，常州和開平兩地的轉讓限制為5年以內。（表1）

表1 典型地區不同領養方式統計

表2 歷史建筑領養歷程

2.2 歷史建筑認領認養的發展歷程

從2002年9月蘇州市《蘇州市古建筑保護條例》，到2018年10月國務院正式發出《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，歷經近20年的歷史建筑認領認養工程，領養對象從列級文物保護單位之外的古建筑擴大到列級不可移動文物，按其范疇可以劃分為萌芽階段、深化階段和拓展階段三個過程（表2）。

（1）萌芽階段（2002年-2009年）

這一階段的認領認養對象范疇為列級文物保護單位之外的古建筑類不可移動文化遺存，認領認養工作主要集中在東部地區，如江蘇蘇州、安徽黃山、浙江金華等。從2002年《蘇州市古建筑保護條例》中提出“購買或者租用古建筑”概念，是歷史建筑認領認養工作開展的先例，到2007年黃山市頒布了首個不可移動文物認領保護的法規文件《皖南古民居認領保護辦法》，此階段認領認養工作的法律依據也從單項條款發展為專門法規。

（2）深化階段（2010年-2016年）

這一階段中，開展認領認養工作的地區從東部拓展到中部和南部，各地區的認領認養工作較之前的工作，在廣度和深度上均有所拓展。

從廣度上看，認領認養對象的范疇擴大。第三次文物普查，列級不可移動文物之外的 “歷史建筑”等概念范疇擴大，涉及到可認領認養的建筑數量增加；從深度上看，認領認養工作制度完善。各地在實施領養工作之初，建立了包括簽訂協議、明確責權、審批監管等一系列領養程序。認領認養的政策，從最初法規中的引導性條款或暫行辦法，拓展完善為涉及領養工作各個方面的一個或若干明確法規文件。隨著領養保護工作的展開，認領認養工作逐漸與國家、地區的社會經濟發展政策相結合，引領發展的趨向。如黃山市的認領認養工作成為城鄉一體化和新農村建設的重要舉措，曲沃縣的認領認養工作成為地區經濟轉型的重要出口，認領認養工作成為引領發展的重要因素之一。

（3）拓展階段（2018年以后）

隨著國家進一步推動文化遺產保護與利用工作，歷史建筑的認領認養被正式提上日程。2018年10月，國務院正式發出《關于加強文物保護利用改革的若干意見》的通知，其中提到要求健全社會參與機制，調動社會力量參與文物保護利用的積極性。隨后山西省、福建省等都在省級層面上提出了文物建筑認養的具體管理規定辦法，推進社會力量參與文物保護利用的工作。

3 歷史建筑領養運作機制與模式分析

自第一部保護辦法的頒布至今近二十年間，眾多的歷史建筑保護條例、辦法等與日俱增，社會力量也因此通過各種形式相繼參與到建筑保護中，從目前各地區的運行狀況看，集中在主體、程序、責權、監管等方面都制定了一定的辦法，筆者通過對各地區的運行方式分析總結，可以分為三種運作模式（表3）：

3.1 政府立制下的市場運作

在明確不可移動文物所有權和使用權分離的前提下，通過政府統籌與引導各相關部門建章立制，引入歷史建筑市場化的運行程序，如收儲、招標、拍賣、掛牌和協議等，建立社會參與的長效機制，保障歷史建筑認領認養工作持續完善。例如蘇州市專門出臺了《蘇州市中心城區古建老宅保護利用市場化運作指導意見》，黃山市出臺《黃山市古民居原地保護利用產權轉讓管理暫行辦法》。兩市均成立專業性公司，搭建統一的交易平臺，規范古建筑產權交易行為，規避因受集體土地交易或文物法規政策限制的使用權私下交易現象，增加政府的可控度。

這種運作模式是從兩個方面進行探索，一是使用權和所有權的分離，二是利用方式的多樣化，可以將不可移動文物嘗試作為企業資產經營。例如目前蘇州市的領養實踐中，社會和國家資金的投入比約2:8，補充了部分無力修繕的低等級或未列級歷史建筑的修繕資金；部分已領養建筑，在經過修繕以后，被評估為列為文物保護單位。

3.2 政府監管下的三方交易

在明確不可移動文物所有權和使用權分離的前提下，由政府文物監管部門為中介，動員各級社會力量參與，簽訂三方協議的運作機制。例如山西《曲沃縣古建筑認領保護暫行辦法》中，明確了“在縣文物主管部門的監督下，認領保護人和古建筑的產權人簽訂《認領保護協議書》”的政府中介監管制度，《認領保護協議書》除了所有者和認領保護者之外，文物監管部門作為第三方中介，也在協議書上具名。

這一運行特征與地區經濟發展模式的轉型，尤其是中西部地區產業轉型相適應。例如山西省以煤焦鐵為主的重工業向第三產業的轉型發展，礦產、焦化企業的富余資金轉投相結合。但在利用方面，明確了只可做居住、游覽場所或博物館，不得“轉讓、抵押認領保護的古建筑，或者將認領保護的古建筑作為企業資產經營”的基本原則。

3.3 政府責任下的民間委托

在明確不可移動文物所有權和使用權分離的前提下，由政府部門主導負責，簽訂文物主管部門與認養者的雙方協議。由認養者自愿提供養護和修繕資金，委托文物行政管理部門依法確定有資質的單位對認養的建筑進行養護和修繕，建立以政府負責下的民間委托機制。例如廣州開平的碉樓認養，目前社會認養的23座碉樓，認養費統一劃入開平市財政局設立的 “碉樓整治和維護資金專戶”，實行專款專用。開平市文物行政管理部門將定期向社會公布認養資金的使用情況和使用效能，以增加資金使用的透明度。在利用方面，允許領養者合理利用認養的碉樓，但提出要經業主同意，并且符合相關法律法規利用方案應依法按程序報批等限定條件。

通過這一運行機制引導社會資金參與保護工作，將認養費用作為主要維護資金，同時可采用社會資金投入和政府補貼相結合的方式，由政府設立資金專戶，實行專款專用，規范歷史建筑保護費的使用。

表3 典型地區歷史建筑認領認養運行機制與特征分析

4 歷史建筑社會力量參與保護的途徑

4.1 調適不同文化背景下的認領認養運作方式

歷史建筑保護已趨于多元化，其轉讓工作是一個綜合的系統工程，涉及政府部門多、管理使用單位復雜，所以政府在轉讓過程中仍占據主體地位與重要作用。但是由于不同地區不同的經濟社會文化背景，決定不同的政府、領養者和轉讓人等之間的關系，導致歷史建筑認領認養具體實施方式的差異。如經濟發達地區以市場運作為中介的招拍掛程序，經濟發展轉型地區以政府為中介的三方協議等。從可持續的角度看，建立完善的適應地方社會經濟文化背景的運作機制和組織多元化的參與主體，是保證歷史建筑認領認養工作的關鍵。

4.2 建立歷史建筑認領認養的交易機制

由政府推動引導歷史建筑的權利分置機制，完善用益權的市場建設，形成統一、規范化的交易平臺，保障交易過程中信息的有效發布、傳遞、記錄和法律保護，積極鼓勵和促進權利轉譯交易，并為交易后的歷史建筑保護和監管提供有效渠道。

(1)建立價值評估程序。針對歷史建筑的價值評估標準或者評值要素標準，既要對歷史建筑作為物質資產的使用價值和交換價值進行評估，更要對該文物所蘊含的文化內涵的無形價值進行評估。這樣確定文物就地認養或者遷建認養兩種保存方式，還可以讓交易中介、受讓者清晰了解其價值，避免利用改造過程中的文物破壞，或無力、不愿履行保護職責的現象。

(2)審批利用和修繕技術方案。對于具體的利用細則，需遵守文物部門和相關管理部門法規。要注重實施分類指導，精準管理，避免過度開發和破壞。尤其是在“公益性”和“經營性”使用的尺度控制上，需要清晰的明確標準和尺度。

(3)確定領養方式，簽訂領養協議。依據建筑的不同等級與性質，對領養人身份條件、能力條件等進行限定，尤其對于海外華僑和華人，外國人等特殊身份的人，要依據《文物保護法》規定嚴格審核。領養方式可以由領養人選擇委托文物行政管理部門進行修繕保護或者自主養護，通過三種方式簽訂協議：一種是認保人和所有權人簽訂協議，協議書格式由政府確定；一種是由文物主管部門監督產權人和認保人簽訂協議；最后一種是三方協議，由文物行政主管部門或相關政府機構和認保人、產權人簽訂協議。此外，還要規定終止或轉讓的條件。最后在簽訂領養協議后，上報文物主管部門備案。

4.3 完善歷史建筑認領認養的監管機制

歷史建筑的領養監管機制要以文物保護部門為主體，多部門協作配合。首先明確責權關系，確定文物保護部門必須作為用益權流轉的主導與監管部門，明確歷史建筑的利益權屬和領養過程中各個相關利益人的責任和權利，簽訂保護管理協議。其次，監督歷史建筑用益權人對文物的保護與使用，規范其用益權的流轉程序，對未按照法律法規及合同約定使用歷史建筑的領養人進行處罰乃至取消其用益權。最后，對認領認養的歷史建筑實行全周期監管，建立公開、可跟蹤和查閱的歷史建筑轉讓數據庫，便于文物監管部門和社會大眾對歷史建筑交易狀況和保護、利用現狀進行全面監督。

5 結語

基于“政府主導、多方參與”的歷史建筑保護發展趨勢，與當前大量歷史建筑保護不當和利用不當的瀕危狀態，本文通過實地調研，分析代表地區既有歷史建筑已實施的領養機制，探討社會力量參與歷史建筑保護的方式與途徑，建立政府、社會力量、市場三方良性的互動機制，提升全民保護意識與責任感，為歷史建筑的充分保護尋找解決辦法和有效途徑。

注釋：

①周穎.私有不可移動文物保護的補償問題研究[惠州學院學報]，2018（2）.

②顧小捷.文物保護不能沒有社會力量[中州建設]，2017（7）：60-61.