可實施導向下的西部地區特色小鎮發展實踐及對策分析
——以云南省為例

郭凱峰

引 言

特色小鎮建設是新時代我國區域協調發展的重要創新模式之一，更是鄉村振興和區域協調發展的動力源泉。在我國經濟發展步入新常態、倡導新型城鎮化的背景下，特色小鎮模式應運而生，從浙江起步，全國各地對發展特色小鎮積極性很高?？v觀我國區域經濟創新發展的歷史軌跡，是由最初的側重發展規模集成經濟，即重視城市、縣城和園區（開發區、新區）建設，逐步演化為重視城鄉統籌發展中的特色模塊經濟，即穩步激活廣大村鎮地域的發展動力和經濟活力。

黨的十九大報告中明確提出鄉村振興戰略，把實施鄉村振興作為解決我國農業、農村、農民問題的根本舉措。同時，特色小鎮連接城鄉，是實施鄉村振興戰略的最佳結合點。對于西部地區而言，建設特色小鎮有助于促進城鄉融合發展，有助于破解城鄉二元結構、縮小城鄉差距。當前隨著一大批特色小城鎮、美麗鄉村、傳統村落、農村社區等示范試點的推進，浙江、江蘇、福建等沿海發達地區逐步探索出了一條“有特色產業支撐的非行政建制區域”發展模式，即當前正在全國如火如荼開展的特色小鎮規劃與建設。如何探索一條既符合國家標準、又彰顯西部地域特色，且具有較強的可實施性的特色小鎮發展路徑與對策顯得尤為迫切和必要。

1 當前特色小鎮發展中存在的問題

1.1 特色小鎮的競爭能力不突出

從國家層面來看，到2020年國家住建部、發改委將培育1000個左右的特色小鎮。全國絕大部分省、自治區（直轄市）相繼推出的一批省級特色小鎮建設總量約在2300個左右，其中包括不少以文化旅游產業為主題的特色小鎮，全國層面如此眾多的特色小鎮，特別是沿海發達地區在小鎮區位優勢、產業基礎、地方財政、人才資源等諸多方面已領先一步。特別是文化旅游產業為主題的特色小鎮，后續發展必然是以游客量和游客停留時間作為重要衡量指標，游客量帶來的消費成為一大批小鎮最重要的支撐。2014、2015、2016年，全年國內旅游人數約為36億、40億、44.4億人次，年均增長約為4億人次，保守測算每個特色小鎮年均吸引國內旅游人數80萬人次，到2020年各省將擁有2300個特色小鎮，吸引近16億人次，基本吸納了“十三五”期間我國國內旅游人數增量。但存在的問題是，西部地區在特色小鎮打造過程中，定位上同質化傾向比較突出，品質上個性化優勢彰顯不足，實力上經濟總量規模偏小，直接導致競爭力偏弱。因此，今后能否實現特色小鎮規劃目標、能否打造個性化的品牌效益、能否獲得足夠多的旅游市場份額，需要在發展初期深入研判，避免造成新的“空殼鎮”“冰點鎮”。

1.2 發展要素的集聚能力不平衡

特色小鎮打造過程，既是資源要素集聚的過程，更是一個資源優勢轉化的過程。受區域經濟發展水平的影響，長期以來東部區域較中、西部地區具有更為顯著的資源集聚優勢。在特色小鎮建設發展中，也同樣面臨著區域發展不平衡、產業要素集聚能力不強、土地利用效率不高等問題，導致在特色小鎮實體空間上無法實現發展目標和發展要素的合理匹配。西部地區部分特色小鎮沒有明確的、能引領產業轉型升級的主導產業，文旅化、均質化、雷同化現象普遍突出，無法有效培育具有核心競爭力的特色產業和品牌。產業是小城鎮發展的生命力，特色是產業發展的競爭力，沿海發達地區按照區位優勢、資源稟賦培育最有基礎、最具潛力、最具成長性的主導產業，圍繞主導產業延伸產業鏈，進而促進產業跨界融合發展，增加就業機會，集聚人口。而在特色小鎮規劃布局后，西部地區往往在產業發展上選擇了資源不多、基礎不強、特色不明、潛力不足、無中生有的虛火型“主導特色產業”，其結果是極易導致特色小鎮實體空間上無法實現人口和資源的有效集聚，最終導致基礎設施建設和規劃建設用地閑置的巨大浪費。

1.3 市場配置的主體作用不充分

長期以來西部地區部分特色小鎮的建設與管理主要依靠政府，沒有充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，導致小鎮建設缺乏活力，后續發展和運營動力不足。但當前少部分地方在特色小鎮規劃中，政府部門投入力度過大，紛紛制定高規格規劃，在管理發展上提出過高要求，導致開發建設成本過高。有些地方將特色小鎮理解為簡單的城鎮建設，有些地區將特色小鎮建設作為要政策、要帽子、要指標的途徑，有些地區看作房地產開發的延續，有些地區只是盲目跟風。而政府主導極易導致政府及部門按照自己的主觀思維臆想市場，違背市場發展的一般規律，降低了市場在資源配置中的主體地位和所能發揮的積極性。

1.4 創新探索的思路模式固化

全國特色小鎮學習樣板來源于浙江，浙江特色小鎮建設理念新、措施實、成效明顯，走在全國前列。大部分省份在調研考察、借鑒學習浙江后，明確了自己的目標，組織編制了規劃，穩步有序推進特色小鎮建設工作。從中國區域發展不均衡的視角看，西部地區和浙江在區位、交通、科技、人才、文化等諸多方面均存在很大差異。這種本質的區別決定了西部地區的特色小鎮建設可以參考浙江經驗，但不能完全東施效顰、盲目跟風，必須創新走出具有西部地區特色的小鎮發展道路。完全套用沿海先進地區做法，容易導致特色小鎮規劃時序、管理進度和操作方法等方面的紊亂，不利于特色小鎮健康發展。

圖1 云南省105個特色小鎮（城鎮）分布圖（2017年）

表2 近年云南省特色小鎮規劃建設歷程

2 云南特色小鎮發展軌跡和實踐理念

2.1 由少到多、由小到大、由點到面、由粗到特、由傳統到創新的發展軌跡

云南省早在2005年就已探索性地開展省級特色小城鎮建設試點工作，并于2005年、2011年先后印發了兩份政策文件：《關于加快旅游小鎮開發建設的指導意見》和《關于加快推進特色小鎮建設的意見》，即2005年對保護提升型、開發建設型、規劃準備型三大類60個旅游小鎮提出了明確的發展要求；2011年對現代農業型、工業型、旅游型、商貿型、邊境口岸型、生態園林型等六大類210個特色小鎮提出了分類化的建設指導要求。2017年3月云南省政府發布了《關于加快特色小鎮發展的意見》，鼓勵各地結合本地實際積極培育發展特色小鎮。2017年6月云南省特色小鎮辦公布了《云南省特色小鎮創建名單》和《云南省特色小鎮招商推介手冊》，明確全省105個特色城鎮中創建國際水平特色城鎮（5個）、全國一流特色小鎮（20個）、全省一流特色小鎮（80個）名單。2016年、2017年云南省分別有3個、13個特色小鎮被住房城鄉建設部確定為全國特色小鎮。當前，在《云南省特色小鎮發展總體規劃編制導則》《云南省特色小鎮規劃建設技術導則（試行）》的指導下，各地特色小鎮發展總體規劃已全部完成省級審查，特色小鎮修建性詳細規劃同步編制完成。2018年5月至6月，云南省發改委啟動了面向105個特色小鎮（2017年度）的第三方考核評估工作。

2018年10 月云南省為進一步精準指導全省特色小鎮創建工作，印發了《云南省人民政府關于加快推進全省特色小鎮創建工作的指導意見》和《云南省示范特色小鎮評選辦法》，明確提出2018年至2020年，每年評選出前15名特色小鎮，省財政給予每個特色小鎮1.5億元以獎代補資金支持，項目建成后，授予“云南省示范特色小鎮”榮譽稱號，可以重復獲獎。2019年4月，云南省發改委啟動了對各州市所推薦申報的60余個特色小鎮（2018年度）的第三方考核評估工作。

總體來看，云南省在十余年的特色小鎮發展歷程中，探索了符合本省省情、具有典型實踐價值的寶貴經驗和做法。

2.2 激活政策引領紅利，對特色小鎮發展進行精準分類指導

云南省從發揮比較優勢、順應旅游發展大勢、創新體制機制與頂層設計著眼，結合云南小城鎮的發展特征、特點和特色，率先在旅游小鎮精準發力、精準施策，系統性的制定和出臺了一系列指導特色小鎮建設發展的宏觀引領性政策，通過市場的資源優化配置，對保護提升型、開發建設型、規劃準備型等三類旅游小鎮提出了個性化的發展目標。在各級政府和部門的努力下，麗江束河古鎮、騰沖和順古鎮、昆明官渡古鎮、鹽津豆沙鎮、巍山南詔鎮、景洪橄欖壩等一大批有規模和影響力的特色旅游小鎮脫穎而出，成為云南省新型城鎮化和旅游轉型發展的璀璨名片。

2.3 發揮規劃龍頭作用，為特色小鎮建設構筑科學扶持體系

2011 年以來云南省對全省特色小鎮的規劃設計、設施配套等給予重點扶持，科學推進特色小鎮規劃建設。在建設資金籌措上，既積極爭取國家補助，省財政又安排專項補助，并建立特色小鎮發展項目庫，按照“誰投資，誰受益”的原則，加大招商引資力度，廣泛吸引社會資本參與。同時，積極鼓勵社會各類投資主體參與特色小城鎮的投資、建設和經營，使特色小城鎮建設從政府單一投入轉變為社會多方投入，為云南走出了一條通過市場化運作促進特色小鎮有序建設的新路徑。

2.4 激活稀缺資源稟賦，為特色小鎮運營提供產業動力源泉

從云南特色小鎮的典型成功案例發現，真正立足于地方實際，真正發揮資源優勢，真正實現產業關聯，真正彰顯稀缺價值，特色小鎮就一定能建設好、管理好。全省特色小鎮積極探索了現代農業、工業、旅游、商貿、邊境口岸、生態園林等多種特色類別產業發展路徑，在尋求個性定位的同時，積極凸顯核心特色，轉化特色資源，做強特色產業，努力營造本土特色風貌和民族風貌，為特色小鎮可持續運營和后續管理奠定了堅實的產業發展基礎。

3 可實施導向下的云南特色小鎮發展對策

云南特色小鎮發展路徑應在遵循小鎮發展和市場經濟規律基礎上，以原住民的居住、就業和可持續發展為導向，通過特色產業的引導、培育和包裝，利用特有的自然、歷史、人文風貌，塑造出鄉村與城市互為需求，具有內生發展動力和良性發展格局的城鄉精品單元。

3.1 加強規劃引領，深挖區位優勢，謀劃精準發展

立足國際國內視角，從區域層面系統梳理云南特色小鎮的發展定位和創建任務，從大視野、深層面、長周期等維度出發，進一步梳理、甄別、謀劃全省特色小鎮創建的目標定位、特色產業，運用“多規合一”技術，適時編制“云南省特色小鎮培育體系規劃”，為全省特色小鎮體系化發展提供依據。進一步明確特色化和差異化發展路徑，立足資源區位條件和產業轉型升級要求，制定特色產業實施方案，精心構建與特色小鎮發展需求相匹配的區域綜合交通體系及交通設施布局，為實現特色小鎮規劃的既定目標奠定硬件基礎。結合云南高速鐵路系統，進一步挖掘高鐵沿線特色小鎮旅游發展潛力，規劃打造“云南高鐵特色小鎮旅游線路”，充分發揮交通基礎設施對沿線小鎮的帶動作用。加強與周邊省份特色小鎮發展的橫向比較，適時舉辦“西南片區特色小鎮發展聯席會議”，進一步加強信息溝通，確立互利共贏、聯動發展的新思路和新舉措，為提升云南特色小鎮區域競爭能力創造良好的外部條件。在省、州（市）、縣（市、區）三級政府統籌指導下，邀請知名專家對特色小鎮申報材料進行研判、提煉，形成一批有條件申報國家級特色小鎮的儲備項目庫。

3.2 聚焦資源稟賦、蓄力主導產業、實現產鎮融合

特色小鎮須因地制宜、發揮優勢、突出重點，準確定位產業發展方向，促進產業集聚發展，在一定時期內形成特色鮮明、發展良好的產業，探索建立“云南省特色小鎮產業發展指導名錄”，指導特色小鎮結合資源稟賦、區位優勢，拓展新興產業、升級傳統產業、回歸經典產業，進一步推進產業規模化和專業化水平。特色小鎮所在州（市）、縣（市、區）應善于識別特色產業，建立促進特色產業發展的相關政策，制定地方層面的特色產業規劃。要加強培育特色小鎮主導產業鏈，鼓勵和引導龍頭企業與產業鏈條上的小微企業、個體工商戶、農民等各相關主體，建立公平的利潤分配機制，充分發揮龍頭企業對產業發展和經營主體發育的引領帶動作用。構筑“綠色產業、宜居生活、智慧旅游”的云南特色小鎮產鎮融合路徑，合理布局特色小鎮生活、生產空間，居住用地不低于建設用地的30%、產業發展用地不低于建設用地的35%，以小鎮居住區的配套設施為服務半徑布局產業用地、旅游用地，力爭形成有機融合的“產鎮游”一體化格局。特色小鎮規劃中要合理安排基礎設施建設時序，著力優化交通、網絡等基礎設施建設，促進人口、企業、生產要素向特色小鎮匯聚，進而增強區域的承載力與凝聚力，使特色小鎮成為產鎮融合的新標桿。

3.3 保護自然生態，彰顯山水格局、塑造特色風貌

歷史經驗表明，良好的自然條件是人類選擇定居的先決條件，可以加快城市的人口集聚和產業發展，這種集居地的形成，既是人與自然相互選擇的結果，也是由“集市”演變為“城鎮”的必然結果，而這一結果，最終促進城鎮的迅速發展。特色小鎮在規劃、建設、管理過程中，應將小鎮資源環境承載力作為前置條件予以考量，依據承載力科學預判人口及用地規模。科學劃定生態保護紅線、永久基本農田、小鎮開發邊界，對于兩線或三線疊加的特色小鎮應明確提出整改要求，逾期不整改或客觀原因無法調整的予以除名?？山Y合特色小鎮所在區域得天獨厚的自然、氣候、植被等要素特征，有機融合山、水、田、林、路、鎮等元素，積極塑造具有典型云南特征的高原鄉愁體驗小鎮。特色小鎮應保護既有的歷史聚落格局和傳統民俗風貌，不斷汲取當代的空間元素、社會元素和功能元素，以支撐其活力的持續和地區的復興，既要現代特色小鎮，也要歷史文化名鎮。對有價值、有條件的特色小鎮，應加強歷史文化萃取和歷史文化延續，科學把握地域、民族和時代三個核心要素，加強城鄉地域文化萃取，挖掘提煉民族、邊疆、移民等獨特的文化資源，通過計劃單列形式，在云南建設一批國家級、省級歷史文化名鎮。

3.4 完善政府引導，尊重市場規律、服務企業發展

采用“政府搭臺、企業建設、社會參與、市場運作”的方式，充分發揮政府引導與企業主體的作用，激發市場活力，調動企業積極性。政府及有關部門應加大特色小鎮建設發展的政策協調機制，每年度可指導或委托第三方機構編制并發布“云南特色小鎮建設藍皮書”，公開透明地向社會及市場發布權威信息。建立健全“互聯網+旅游+特色小鎮”平臺，使特色小鎮旅游產品及相關信息形成合理鏈接，真正達到“一部手機游云南”。要充分發揮市場主體作用，積極吸引社會資本和金融資本投入特色小鎮建設。要尊重市場規律，引導企業根據市場需求加快規模拓展和產業升級，按照建設服務型政府的目標，為企業提供創業或轉型升級所需的全方位、專業化、社會化服務。政府重點做好規劃審批、設施配套、文化建設、生態保護、資源要素、政策創新保障等服務，不大包大攬，防止形成新的債務包袱。

3.5 完善保障體系，加大融資招商，提高管理水平

完善特色小鎮發展咨詢機制，聘請國內規劃專家及浙江特色小鎮行業、企業專家成立“特色小鎮專家咨詢委員會”，點對點把脈問診，提出個性化建議。面向云南省內的滇東北、滇東南、滇西南、滇西北區域，探索建立“云南省特色小鎮特派員制度”，遴選省直有關部門年富力強的干部掛職、駐鎮，實行對口指導，協助地方做好特色小鎮的包裝、推廣和招商引資工作，同時對特色小鎮規劃、建設和管理，實施監督稽查。政府、企業及行業組織適時組建“云南特色小鎮產業招商聯盟”，赴沿海發達地區、海外重點市場進行項目推介和招商工作。建立健全特色小鎮創建工作的評估考核機制，研究制定符合新時代要求、有利于推動特色小鎮發展的績效評價考核體系和具體考核辦法。