改革背景下證券交易所公權性質監管外部救濟探析

唐 驁

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

一、股票發行注冊制改革要求加強證交所證券監管救濟

（一）股票發行注冊制改革要求加強事中和事后監管。

股票發行注冊制改革首次在官方文件中提出是在2013年11月12日中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，2013年11月30日，中國證監會頒布了《關于進一步推進新股發行體制改革的意見》，標志著我國股票發行注冊制改革進入了實行階段，2019年12月28日，全國人大通過了修訂后的《中華人民共和國證券法》，在科創板注冊制制度現行落地的基礎上，按照全面推行注冊制的指導思想，對股票發行注冊制作出了系統完備的規定，標志著股票發行注冊制實踐最終落地。

在股票發行注冊制邏輯下，無論是行使行政監管權力的證監會還是行使自律監管權力的證券交易所和證券業協會，其職能都將受到較大影響。股票發行注冊制背景下，企業發行股票被還原為企業的一項基本權利，要求改變現今股票發行實踐中“法律父愛主義”的監管理念，改進行政監管力量對股票發行質量做背書的與市場機制發揮基礎性作用相背離的做法。在行政監管力量在股票發行前段適度退出的前提下，要求監管視角從前端向事中和事后轉移，完善股票發行、交易的信息披露制度，暢通股票的上市和退市制度，加強事中和事后處罰力度，使市場機制在證券市場中起到應有的基礎性作用。

（二）股票發行注冊制改革要求證券交易所切實發揮監管作用。

在當前監管實踐中，法律規定較為籠統而缺乏操作性，證交所與證監會監管權限模糊，證監會與證交所的監管存在著監管重疊和監管真空的現象；行政監管權的規定過于寬泛，過度干預證交所的監管行為，證券交易所更大程度上是在證監會的領導下機械執行證監會的監管決定，客觀上導致了我國證券市場自律監管作用有限，證交所等自律監管機構監管作用邊緣化，甚至成為政府的派出機構。在股票發行注冊制改革的過程中，要求加強事中和事后監管，證監會和證交所的監管權限將進一步厘清，包括證券業協會和證券交易所在內的自律監管機構將充分發揮自身優勢，踐行貼近一線的監管職能和優勢，證券交易所將承擔越來越多自律監管的職責，起到越來越重要的作用。而相應的，隨著自律監管措施的加強，如何保證被監管對象的合法權利，促進自律監管措施的有序運行，對其監管措施的救濟也就有了日益重要的意義。但是實踐中證券交易所自律監管行為的救濟措施卻存在著救濟機制不暢、救濟缺位等問題，特別是公權性質監管措施的外部救濟更是如此。

二、證交所自律監管行政類救濟不能滿足注冊制改革背景下證券市場要求

（一）證交所組織缺乏獨立性、機構性質不明。

1990年上海證交所和深圳證交所正式成立，在經歷了歷次機構改革之后，確立了以證監會為證券市場集中統一的監管機構，證券交易所和證券業協會等自律監管機構輔助證監會進行行業監管的監管體制。①《中華人民共和國證券法》第178條規定，“國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序”，第174條規定：“證券業協會是證券業的自律性組織”，第176條規定：“證券業協會履行下列職責...”，第102條規定：“證券交易所是為證券交易提供場所和設施，組織和薦股證券交易，實行自律管理的法人”。“在國家和地區對證券發行、交易活動實行集中統一監督管理的前提下，依法設立證券業協會，實行自律管理”，“證券交易所、國務院批準的其他全國性證券交易場所為證券集中交易提供場所和設施，組織和監督證券交易，實行自律管理。”根據《中華人民共和國證券法》的規定，“證券交易所、國務院批準的其他全國性證券交易場所為證券集中交易提供場所和設施，組織和監督證券交易，實行自律管理，依法登記，取得法人資格。……實行會員制的證券交易所的財產積累歸會員所有，其權益由會員共同享有，在其存續期間，不得將其財產積累分配給會員。”證券交易所的機構性質是履行自律管理職責的法人，為證券集中交易提供場所和設施，組織和監督證券交易，并明確規定證交所實行會員制。雖然證券法規定證交所為實行自律管理的法人，實行會員制，但是此“會員制”徒有其名，不僅證交所設立變更和解散、證交所的章程、交易規則等業務的制定和修改規則需要證監會審批，甚至證交所高級管理人員直接由國務院證券監督管理機構任命或批準，這就使得證交所組織缺乏獨立性、機構性質不明，既非傳統意義上的會員制交易所，亦非政府機關事業單位，更不是符合國際改革方向的公司制證券交易所。在機構性質不明和獨立性不強的情形下，在實踐中對證交所相關監管措施提起救濟請求時就存在著對象和行為性質不明的現實問題。

（二）證交所公權力性質監管行為外部救濟措施缺位。

證交所的自律監管救濟可分為內部救濟和外部救濟兩部分，內部救濟通過復核、聽證等程序規定了對自律監管行為和紀律處分行為有異議情況下的救濟途徑和程序。外部救濟即訴訟救濟和證監會的行政救濟，訴訟救濟包括民事訴訟救濟、行政訴訟救濟，一定意義上也包括刑事訴訟救濟，行政救濟是證監會通過行政權力對證交所自律管理行為的監督和管理。在證交所機構性質不明和獨立性不強的情形下，如果說證交所監管行為的內部救濟和民事訴訟救濟還發揮著一定作用的話，②從行政處罰的角度看，近三年公布的證監會行政處罰案例，無一例是證交所為處罰對象。其行政復議救濟和行政訴訟救濟卻存在著缺位的現實情形，其他救濟措施更是無從談起。

通過搜索相關資料，僅有幾起涉及證交所自律監管的行政復議案件。一起通過行政復議的方式要求對自身權利進行救濟。2003年，某公司流通股股東等就公司股票被終止上市向中國證監會提出行政復議申請，以及要求對《虧損上市公司暫停上市和終止上市實施辦法》及其補充規定進行復議審查。中國證監會審查后認為：“申請人作為公司的股東，如果認為該終止上市的決定侵犯其合法權益，應當向該公司提出，請求公司行使行政復議的權利，而不能直接申請行政復議……決定不予受理”。[1]從證監會的回復來看，證監會并未否認對證交所退市決定可以提起行政復議，而只是因為提起行政復議的主體不適格而未予受理。另近三年來中國證監會網站信息公開的共300多項行政復議的案例中，只有2起是以證交所為復議對象向證監會提出的。一起同樣是對終止上市決定提起的行政復議，證監會復議決定認為“《終止上市決定》是被申請人根據《股票上市規則》等業務規則作出的自律管理決定，屬于自律管理行為，不屬于具體行政行為，不屬于行政復議法規定的行政復議范圍”，駁回行政復議的申請①中國證券管理委員會行政復議決定書（2018）93號。；另一起是申請人對某股票復牌不服，向證監會提起行政復議，證監會復議決定認為：“復牌系履行自律監管職能，屬于證券交易所自律管理行為的范疇……不屬于行政復議的范圍”，駁回復議申請。②中國證券管理委員會行政復議決定書（2018）76號。以上兩起復議決定認定證交所的自律監管行為或者“不是具體行政行為”或者是“履行自律監管職能”而不屬于復議范圍，但是案例中涉及的行為也并非抽象行政行為，也就是將證交所自律監管行為認定為非行政行為。

在行政訴訟方面，我國立法明確規定了證交所可以作為行政訴訟的適格被告。2005年1月25日，最高人民法院發布了《最高人民法院關于對與證券交易所監管職能相關的訴訟案件管轄與受理問題的規定》，該規定第1條開篇明義：“根據《中華人民共和國民事訴訟法》第37條和《中華人民共和國行政訴訟法》第22條的有關規定，指定上海證券交易所和深圳證券交易所所在地的中級人民法院分別管轄以上海證券交易所和深圳證券交易所為被告或第三人的與證券交易所監管職能相關的第一審民事和行政案件”，明確表明涉及證券交易所的訴訟包括民事訴訟和行政訴訟。但是在實踐中，涉及證交所自律監管的救濟鮮有提起行政訴訟的案例。2009年，投資者賀某將上海證券交易所告上法庭，請求法院確認上海證交所對證券公司對南航認沽權進行逆創設的活動的審批無效，法院以行政訴訟的程序受理了此案。但是在與該案相關的賀某與國信證券財產糾紛一案的二審判決書中，法院認為：“此種創設行為的目的……防止市場的過分波動，抑制權證過分炒作，其性質屬于市場行為而非行政監管行為，”從此判決可見，法院認為證交所對創設南航認沽權進行審核是自律監管行為而排除了公權力的性質。③上海高級人民法院民事判決書（2010）滬高民五（商）終字第8號。一起是投資者要求證交所依據政府信息公開條例公布相關信息的案例。2015年，投資者鄭先生將上交所起訴至上海一中院，要求上交所按照政府信息公開條例公布相關信息，法院認為：“證券交易所具有相應的行政管理職能，屬于行政案件的適格被告”，但以不是證交所信息公開范圍而駁回起訴，同時證券交易所對“適格被告資格”卻有異議，法庭辯論中證交所認為上交所不具有社會管理職能，不是行政機關也不是行政主體，不承擔信息公開的職能。④載《上海法制報》，2015年7月1日。最高法就此案行政裁定書亦認為“證交所作為法律授權的組織，有權按照法律、法規、規章的規定實施包括對證券市場的違法行為予以處罰等監管行為，故證券交易所具有相應的行政管理職能，屬于行政案件的適格被告。”⑤中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2016）最高法行申1468號。由以上案例看出，法院在涉及有關證交所的行政復議和行政訴訟中的態度矛盾，即雖然承認了證交所可以成為行政復議的對象和行政訴訟的被告，但是對于證交所哪些行為是行政行為，哪些是自律監管行為并沒有進行明確規定，司法實踐中態度模糊，或者是由于相關規定的缺失，不同主體對證交所同一行為性質有不同認識，法院也存在有意將證交所排除在行政訴訟的被告和行政復議對象之外的傾向性做法。在實踐中，關于證交所的公權力性質監管的救濟存在缺位的現實情形。

三、完善證交所公權性質監管行為外部救濟具有堅實理論基礎

（一）證交所自律監管行為具有被納入行政復議以及行政訴訟救濟的法理基礎。

證交所壟斷地位使監管行為帶有公權力性質。雖然當前我國證券交易所有上海證券交易所和深圳證券交易所，但是兩個證券交易所之間并不存在同質競爭的關系，而是在事實上有一定分工，從證交所處于壟斷地位的客觀事實一定程度上也可以將證交所自律監管行為認定為公權力性質的監管行為。為何處于壟斷地位社團的監管行為等屬于公權力？從功利主義的角度來看，是因為考慮到社團間彼此的競爭會使社團的權力和社團相對人的權力處在一個平衡、合理、對等的狀態而不會造成權力的濫用，因此關于限制公權力的正當程序原則等一系列規定無需適用，也就不必認定為公權力；從相對人的角度來說，如果面對的是一個壟斷社團，則其被社團影響的權利除了該社團沒有其他（除了訴訟類）的實現途徑，該社團與相對人之間是支配與被支配的不平等的關系，本質上是一種權力關系，背后的生產關系實際是對相對人想要獲取的資源（如上市）的壟斷，而根據政治學的基本原理，要壟斷這樣的資源，除了社會所有人的權利的轉讓的對象受讓了所有人的權利或者行政單位受讓后行政委托等沒有其他的解釋，那么這與國家的來源沒有什么區別，應將其認定為公權力性質的行為。

證券交易所等自律監管組織監管行為日益公權化。從比較研究的視角來看，自律管理行為的異化是一個全球范圍的現象，隨著資本主義經濟的發展以及金融業在一個國家經濟中權重和影響力的加強，國家干預的凱恩斯主義思潮的重新興起，國家加強了對金融市場的直接干預。作為有效的金融市場監管主體，在此過程中證券業自律機構也不可避免的被賦予了涉及公共利益的監管權力，國家通過共同參與或者做出強制決定的方式來直接干預金融業自律監管活動，也即意味著作為自律監管機構的證券交易所的自律監管行為不排除是具有行政權力性質的監管行為。通過比較考察，關于證交所等自律監管組織的性質，國外的態度也經歷了一個演變的過程。最初，證交所完全是一個證券從業者自發成立的社會組織，而隨著市場和經濟的發展以及證交所因應外部環境的演變，自律監管機構具有了一定的涉及公共利益的職能，Roberta S Karmel等人的文章對證券交易所、證券業協會等自律監管組織的性質進行了分析，提出在執行相關職務或適用相關法律時的自律組織性質的認定標準，認為金融監管局、證券交易所等自律監管機構是帶有公權力性質的組織，在訴訟中應該適用正當程序等涉及公權力訴訟的救濟原則。①Roberta S Karme l：should securities industry self-regulatory organizations be considered government agencies?Stanford Journal of Law，Business and Finance，Fall，2008.而隨著社會經濟的發展和社會分工的不斷細化，社會生產關系等的聯系越來越緊密，證交所等機構行使的公權力性質的職能也將越來越多。

我國證券交易所天生具有公權力的基因。除了比較分析可以看到證交所在實踐中被賦予越來越多的社會管理職能之外，我國證交所有其自身特點，其自始就是由政府的行政權力主導建立，行政權力滲透到了證交所的各方面。在實踐中，證券交易所實際上是證監會的派出機構，在證監會的領導下開展工作，證交所的自律管理行為一定程度上來自于“行政授權”，例如上海證券交易所和深圳證券交易所制定相關交易和組織規則雖然在形式上以簽訂“上市協議”等方式規定契約雙方的權利義務，但是實際上相關規則均應由證監會批準，契約雙方并沒有實質性選擇余地，體現出了國家意志以及在國家意志下契約雙方權利義務的被動接受，國家公權力即通過契約的形式直接參與到了證交所的自律監管行為之中；再加上相關法律對證交所的立法授權，證交所自律管理活動的全程都能看到公權力的影子。

（二）證交所公權性質自律監管外部救濟措施具有重要價值。

首先，證券市場改革要求加強證券交易所的獨立性，引進外部監管措施，證交所公權性質自律監管外部救濟措施有助于對證交所自身自律監管的監管，避免“既當運動員又當裁判員”的情形，是法治社會限制權力的必然結構和要求。

其次，區分證交所自律監管措施私權類救濟和公權類救濟有助于理順證交所在自律監管過程中的法律關系，促進證券市場內在法制的協調性和統一性，是法制建設的內在要求。

再次，行政訴訟對于維護證券交易所的監管秩序具有重要意義。相對于功利主義的正義判斷標準以及阿瑪蒂亞森的正義判斷標準，普遍接受的羅爾斯的正義觀更大程度上是一種程序上的正義，強調個人享有的自由的最大化與機會的均等。具體到證交所監管救濟層面，相對于民事訴訟救濟，證交所公權性質自律監管行為的行政復議救濟和行政訴訟救濟側重于維持證交所自律監管的秩序，以及通過救濟審查過程中“正當程序原則”等的貫徹執行維護證券市場的市場參與者的參與度、知情度，增加證交所監管行為的透明度。通過規制程序維護了證券市場弱勢群體的權利，增加了證券市場弱勢群體參與證券市場活動的機會，擴展了證券市場投資者的自由，從羅爾斯“正義觀”的角度體現了“投資者保護”以及“公平”的價值追求，在證券交易所自律監管的層面響應并踐行了金融法制金融“安全、公平、效率”[2]三足鼎立價值追求的倡導，有效促進證券市場的平穩有序運行，在證券市場持續深化改革及日益成熟的背景下具有重要的意義。

最后，證交所公權性質自律監管外部救濟措施對秩序的維護具有重要的哲學意義。根據德國著名哲學家黑格爾的“客觀精神”的理念以及我國思想家老子的觀點，世界有其自身運行的秩序，而我們所謂的實質性的價值追求不過是從人類自身出發，在一定生產力發展階段對“自在世界”的片面認識而已。通過實證研究可以對此觀點進行一定程度的印證，如市場經濟中市場的“看不見的手”對生產要素的基礎配置作用、行政力量過度干預經濟最終導致經濟活力的喪失、以及物理世界和人類精神世界的“慣性”的作用等都表明了在人類思想控制的范圍之外，存在世界自身運行的并保證萬事萬物和諧共處、有序發展的秩序，而只要在生產、生活實踐中順應、遵守這樣的客觀秩序，自然會得到我們想要的、也是最純粹的價值追求，因此，秩序的價值是高于基于人類有限認識的所謂“實質正義”的價值追求的。相對于民事救濟等側重于對被監管對象被侵犯權益進行直接救濟所體現出的“實質正義”，行政復議與行政訴訟救濟側重于證券市場監管秩序價值的追求而具有更本源、更重要的意義，應該居于重要的地位。

四、證交所公權力監管措施救濟制度進路分析

（一）完善證交所監管措施的行政復議程序。

當前我國證交所自律監管的非訴救濟形式包括復核程序、聽證程序等，未明確規定復議程序，在實踐中也鮮有證交所的自律監管措施被提起行政復議。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第26條的規定①《行政訴訟法》第26條規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。經復議的案件，復議機關維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。及《中華人民共和國行政復議法》第3條的規定②《行政復議法》第3條規定：依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。，明確履行行政復議職能的機關性質為行政機關，依照國務院關于證監會的三定方案，證監會的性質為國務院直屬的事業單位，并不屬于行政單位；而根據行政復議法第十五條規定：“對法律法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議。”2019年國務院的組成部門一共是26個，并不包括證券監管管理委員會，并且證交所的某些具體監管措施并非是法律法規授權以及行政授權，因此如何將證交所具有公權力性質的監管行為納入行政及行政訴訟的救濟范圍之中、做好恰當的制度安排亦是一個需要考慮的問題，首先需要完善證交所證券監管行政復議程序，可以使專業性、技術性較強的證交所證券監管行為多一條內部救濟途徑，同時作為行政訴訟提起的前置程序，避免司法權力的過度甚至不當干預，確保股票發行注冊制語境下證交所的監管預期和監管職能。

（二）明確能夠提起行政訴訟的適格證交所監管行為。

首先，確定證交所監管行為的權利性質，將公權力性質的監管行為區分開來。證交所可以是行政訴訟的原告，在實踐和理論研究中已經有所定論，那么除了立法授權以及行政授權的監管行之外以什么樣的標準將具體的監管行為認定為提起行政訴訟的適格行為？可借鑒國外研究對證交所等監管組織或獨立委員會行使職能的性質分析標準的研究結論，其組織行為是否是公權力性質以以下標準界定：“爭議的行為是否是政府行使強制力或者大力支持的結果；是否行使了傳統意義上政府專有的行為；是否存在政府有意的、共同性的參與和控制。學者們通常將之概括為“強制或重大支持原則、公共職能原則、共同參與原則。”[3]因此對證交所公權力性質監管措施的范圍可以界定為：是否是政府之手，即強制或重大職能原則、共同參與原則；是否對其成員及潛在成員造成了不可替代的影響；是否是行政機關授權的行政行為；是否是法律授權的行政行為。

其次，在證交所“內部行政關系”中涉及對方當事人基本權力的監管行為可以納入行政訴訟救濟范圍之中。內部行政行為①內部行政行為包括工作性質內部行政行為和人事性質的內部行政行為。內外部行政行為的區分理論上有不同的劃分標準如作用對象標準、隸屬關系標準、行為對象及對象所處的法律地位標準、效力范圍標準、隸屬關系加職務關系標準、事物性質標準等。是產生于我國的一個法律術語，實務界②“2001年吉利集團向廣州天河區法院起訴中國足協侵害名譽權的起訴狀，隨后廣州天河區人民法院裁定不予受理，關于不予受理的理由，法院方面表示這是行業內部處罰，不屬于法院管轄的范圍。”根據法律保留原則，似乎天河區法院是參照《行政訴訟法》第13條“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（三）行政機關對行政人員的獎懲、任免等決定”認定該行為為中國足協的內部行政行為。以及學界③“國家機關、社會團體、企事業單位等部門與其管理的人員之間是一種領導與被領導、管理與被管理的關系。這些部門對其被管理的人員所作某種結論或者處理決定是一種內部管理的行政行為，由此引起的法律關系是內部行政法律關系。”參見梁書文、楊立新、楊洪奎：《審理名譽侵權案件司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2001版，40頁。認為該類“內部行政行為”不僅包括行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定，還包括其他具有公權力性質單位內部公權力性質的管理行為，通說認為是“內部行政行為”不可訴。而關于內部行政行為不可訴的理論基礎通說源自德國的“特別權力關系理論”，其是“基于特別之法律上的原因，為了公共管理的特定目的，為所有參與到這個特別的相互關系之中的人而設立的。”[4]特征主要包括權力對象義務的不確定性，排除司法審查，以及可以以內部規定剝奪權力對象的自由。但是隨著社會文明的進步和對人的基本權利的尊重，作為“內部權力關系”理論基礎的特別權力關系理論在其發源地已經有了大的修正，包括“基礎關系和管理關系相區分理論”④所謂基礎關系是“有關身份、資格的取得，如公務員、學生的錄用、開除等事項，關涉到‘特別權力關系’的產生、變更和消滅。”管理關系指與“維系組織正常運作的事項，”如公務員之派遣等，區分的意義是前者不適用司法審查而后者適用司法審查。參見孫首燦：《論特別權力關系在中國之體現及破除》，載《云南行政學院學報》2016年第1期。和“重要性理論”的提出和論證，其核心是將特別權力關系以是否涉及基本人權為標準分為重要性關系和非重要性關系，將涉及基本人權的重要性關系納入司法救濟的范圍之內。

因此，隨著全面依法治國的持續完善，審視以往內部行政行為救濟方式以及做出改進具有重要意義，應該改變立法及司法理念，不以是否所謂“內部行政行為”作為判斷行政行為是否可訴的標準。作為具有公權力性質的證交所，其內部毫無疑問存在“特別權力關系”性質的社會關系，包括對證交所會員的管理措施、處罰措施等，其中不乏涉及監管對象的一些基本權利，并實質上影響到監管行為的社會效果和監管生態，因此，在證交所行政司法審查程序中，將某些涉及會員等一些基本權利的監管和紀律處分措施納入司法審查的范圍之中，使司法審查作為保障社會公平正義的最后一道防線。

（三）證交所公權力性質監管措施救濟要堅持內部救濟用盡原則。

由于證券監管的即時性、專業性和復雜性，法院要盡量避免介入證交所的自律證券監管之中，將證交所內部復核、聽證程序前置作為行政復議的提起程序，將行政復議前置作為提起行政訴訟的前提條件。“內部救濟用盡原則”可以使證交所在確保監管對象合法權益救濟渠道的前提下最大程度地保證證交所的自律監管職責，而不會使外部審查過度的介入證交所的自律監管之中。在注冊制改革背景下證交所自律監管權限發揮越來越重要作用的背景下，確立“內部救濟用盡原則”，可以使證交所直面的行政訴訟、民事訴訟有一定的緩沖帶，特別是在有關證交所公權力性質自律監管行為行政復議程序的建立，對減少證交所面臨的行政訴訟風險有較大意義。

（四）證券交易所公權力性質監管措施救濟以程序審查為主、實體審查為輔。

如前所述，證交所監管措施的高度專業性、以及證券市場法律問題、技術問題的模糊性和復雜性，客觀上司法審查沒有能力也沒有充足的資源去保障對涉及證交所監管措施的訴訟進行實體性審查。而以程序性審查為主可以在保證證交所自律監管權限在法定框架內得到充分的發揮，在涉及技術問題還是法律問題、司法判斷還是事實判斷的情形下，賦予證交所較大的自由，而不過多干預到證交所的自律監管活動中。在涉及行政權力性質的證交所自律監管措施時，以正當程序為司法審查的側重點，著重審查證交所作出紀律處分是否公開、透明、是否給予當事人申辯等權利，是否在法定的程序內行使自律監管權，而非是代替交易所進行判斷。在涉及交易所技術性規則的適用，監管事實認定與被監管行為價值判斷情況下，充分尊重交易所作出的決定，合理界定自律管理和司法審查之間的界限，在司法審查和自律管理之間尋找一個平衡點，對于股票發行注冊制背景下加強證交所自律監管的獨立性和實效性尤為重要。只有在交易所的監管措施和紀律處分決定嚴重違反公平原則，對監管對象或者紀律處分對象的基本權利造成了重大影響的時候才進行事實上的判斷，對交易所作出監管行為所依據的實體規則和程序規則進行統籌考慮，進行全面審查。

（五）建立證券行政公益訴訟制度。

探索建立以檢察機關為提起主體的證券行政公益訴訟制度，作為證券交易所自律監管的另一條司法救濟措施。將證交所所有的公權性質監管措施納入行政訴訟救濟的考察之中，以保障證交所公權性質自律監管和監管救濟的有機統一，從而促進證券投資者的保護以及證券市場的平穩有序運行。