鄉村振興視域下農民參與鄉村治理有效性研究

仇曼莉，張 鑫（中共亳州市委黨校，安徽 亳州236800）

經過改革開放40 多年的發展， 我國生產力水平明顯提高，人民生活顯著改善，我國社會矛盾也發生了變化。 黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。 ”[1]其中，城鄉發展不平衡、農村發展不充分是我國社會主要矛盾在農村的突出表現。 黨中央從我國的國情和戰略全局出發，結合我國城鄉關系變化特征和農村發展規律提出了鄉村振興戰略。 鄉村振興戰略的提出，明確了新時期農村發展的方向， 厘清了推動城鄉發展的思路，提出了農民參與現代化鄉村治理的新要求。

一、農民有效參與鄉村治理是實現鄉村振興的本質要求

基于農民參與的鄉村治理是實現鄉村振興的前提和基礎。 作為我國最基層的治理單元，鄉村治理構成我國國家治理的基礎。 鄉村治理的主體是人，鄉村治理的目標是促進人的全面發展。 “鄉村要振興，農村實現改變，落到實處仍需要治理水平的提高”。[2]某種程度上，農民能否有效參與到鄉村治理中決定鄉村治理的質量和水平，決定鄉村社會的和諧繁榮與穩定。 鄉村繁榮振興建立在穩定和諧的鄉村環境基礎之上，穩定和諧的鄉村環境離不開良好的秩序，良好的秩序源于有效的治理，有效的治理需要農民的全面參與。

提高農民參與鄉村治理能力和構建政府主導、 農民主體、社會協同的鄉村治理格局，是實現鄉村振興的必由之路。鄉村振興戰略的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。 ”[3]32從中可以看出，把“治理有效”作為鄉村振興戰略的重要內容，凸顯了鄉村治理對于鄉村振興的重大意義。 有效的鄉村治理必然帶來井然有序的良好鄉村環境，從而推動產業發展、生態環境保護、美好鄉村建設以及農民生活改善，達到促進鄉村振興、促進農民全面發展的價值目標。

二、鄉村振興視域下制約農民參與鄉村治理的困境分析

（一）落后的經濟發展能力是制約農民參與鄉村治理的根本因素

由于受多種因素的影響，廣大農村地區經濟發展能力低下，農民增收困難。 恩格斯指出：“人們首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學、藝術、宗教等。 ”[4]農民作為鄉村治理的主體， 農民經濟發展能力的強弱直接影響鄉村治理的水平和農民參與鄉村治理的能力。一方面，農民經濟發展能力的強弱影響農民參與鄉村治理的意愿。在某種程度上，農村經濟發展能力越強，農民越富裕，農民參與鄉村治理的積極性越高。 反之，農村經濟發展能力弱，則阻礙農民參與鄉村治理的能力。 當前，農民經濟發展能力顯著提升，但由于長期受城鄉二元結構的影響，落后的經濟發展能力整體沒有改觀，鄉村治理普遍受制于落后的經濟發展能力。研究發現，農村廣大富裕家庭參與鄉村社會事務的熱情高漲， 而相對落后的家庭只顧著過好自己的生活，不太關心其他社會事務。 另一方面，農村經濟發展能力的強弱影響整體鄉村治理水平。 農村經濟發展能力強，有助于完善農村基礎設施建設，配套健全各種公共服務，凈化農村村容風貌，提高鄉村治理能力。反之，農村經濟發展能力弱則阻礙鄉村治理水平。當前，我國農村普遍受制于落后的經濟發展能力， 各種與現代化治理水平不相適應的因素依然存在，整體鄉村治理水平不高。

（二）農村社會結構性變遷和價值多元化使農民參與鄉村治理難度加大

隨著我國城鎮化水平提高、農業現代化進程加快，農村社會發生劇烈變化，傳統封閉、保守的格局被打破，農民的生產方式、思維方式、價值觀念逐漸轉變，農民的法制意識增強，價值追求多元化，隨之而來的個人權利意識的覺醒，利益分化不斷加劇。權利意識增強與利益分化加上市場經濟逐利的催化，導致各種利益沖突與矛盾加大， 使農村社會秩序的建構空前困難。

多年來，農村社會發生著急劇的社會結構變遷，這一變遷的直接后果是傳統價值觀念和行為規范被逐漸消解， 新的價值規范又沒有完全構建，人們的思想觀念、價值規范出現不同程度的斷裂：一方面，一度維系農村社會秩序的傳統價值規范在現代化過程中被不斷消解， 規范人們思想行為的倫理道德約束力在逐漸下降，各種宗教的、習俗的潛在力量趨于淡化，一些傳統民間權威對人們生活的影響越來越小；另一方面，與現代社會發展相應的民主法治觀念又沒有及時建立起來，人們通過理性、法治的思維方式來解決矛盾糾紛、維護自身利益的行為習慣還沒有完全培養起來。

（三）基層民主法治建設不完善導致農民鄉村治理參與冷漠

傳統鄉村價值體系受到沖擊， 新的法治思維沒有完全確立， 基層民主法治建設不完善導致農民參與社會治理積極性不高。

傳統思想的影響導致基層群眾法治意識滯后、 法治思維欠缺。鄧小平曾指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法治傳統很少。 ”[5]在廣大農村地區，由于農民受文化素質偏低和封建傳統思想的影響，“官本位”思想和“習慣性”思維使得法治信仰難以確立。 村干部往往是具有一定影響力或者家族勢力比較大的人員擔任， 他們常常把自己的管轄范圍視為自己的領地，把自己所能掌控的人、財、物視為自己的私有財產。村干部在行使管理權時高高在上，凡事“我說了算”“我比法大”的意識濃厚。 反觀廣大村民受此影響合理的利益訴求通過正常途徑得不到解決時， 首先想到的是基于親情社會基礎上地找熟人拉關系， 而不是訴諸法律的武器來維護自身的合法權益。長此以往，“習慣性”的思維方式壓制了正常的法治思維，使得農村地區法治意識嚴重滯后，嚴重侵蝕基層社會治理的法治根基。

法治思維的缺失導致基層法律法規的虛化。 人們長期在傳統思維方式的主導下，基層法律法規的執行力被嚴重削弱。受熟人社會、家長社會思維的影響，基層村干部在管理社會事務中的不作為、亂作為以及貪污腐敗現象缺少有效的監督，廣大村民對一些村干部違法亂紀現象視而不見， 基層法治規范形式意義大于實質內容。 例如在精準扶貧工作中村干部的優親厚友、侵占扶貧資金現象時有發生；在“掃黑除惡”專項行動中，廣大村民礙于情面不愿意、不敢于揭露涉黑涉惡線索，導致線索摸排質量不高。基于此，廣大村民不能真正參與到鄉村治理中，參與冷漠現象普遍，嚴重影響鄉村治理的有效性，也與鄉村振興的目標背道而馳。

（四）農村規模化人口流動使農民參與鄉村治理的主體性弱化

人才是促進鄉村振興的重要資源， 也是實現鄉村善治的關鍵。然而，隨著當前工業化、城鎮化進程的加快，農民思想解放、就業門路拓寬、收入渠道增多，有想法、有技術的青壯年勞動力大規模流向城市，留在農村的則是文化水平低、勞動能力差的老、弱、病殘群體以及廣大的婦女兒童。 農村留守群體現象嚴重。 農村人口大規模向城市流動嚴重削弱了農民參與鄉村治理的主體作用，使得鄉村治理難度加大。

農村規模化人口流動導致農村土地閑置、資源利用率低。農民增收的主要途徑是合理利用土地資源， 充分發掘土地的潛能，提高資源利用率。 而農村富于創新、年富力強的青壯年的流失，導致農村人力資源匱乏，土地資源閑置、利用率低。另外，部分外流農民雖然仍眷戀著土地，但只限于收種時節耕種管理，平時不再過問。這種不靠科學靠天種地的模式導致大量土地資源投入不足、管理不善，農民依靠土地獲得增收困難。惡性循環，農民收入提高不上去，不再花心思在農村，反而徹底轉向城市。

農村規模化人口流動增加農村社會結構的不穩定性。 除了人口流失造成土地閑置，農村生態環境惡化，農村人口流動的次生問題還表現在其他方面。諸如夫妻長期分離、男女比例失調增加了婚姻的不穩定性； 大量留守群體的存在使農村養老問題、子女教育問題矛盾凸顯；以“孝老愛親”維系的傳統價值觀念受到城市物質文明的沖擊，道德下滑現象嚴重；行使基層管理權的“村兩委”干部年齡偏大、思想守舊等等一系列現象造成鄉村治理主體參與能力弱。

三、鄉村振興視域下農民參與鄉村治理的路徑選擇

（一）立足科學發展，奠定鄉村有效治理的堅實基礎

馬克思主義理論堅持用發展的觀點看問題， 用發展的眼光解決問題。 黨的十九大報告明確指出：“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展。”[3]21改革開放以來，針對中國農村問題，中央出臺了各項惠農政策，中國農村發生了前所未有的歷史性變革， 由解決農村溫飽問題到實現農村小康社會，農民生活水平、綜合素質穩步提高。 歷史實踐證明，發展是解決我國農村問題的根本之路。

首先， 貫徹以人民為中心的發展理念， 促進農民全面發展。中國共產黨成立之初就堅持人民利益高于一切，以促進人的全面發展為終極價值追求。在這一價值目標的指引下，中國共產黨針對農村發展、農民增收等問題屢出新政。促進農民全面發展， 必須以實現和維護廣大農民朋友的根本利益為出發點。 改革開放以來，縱觀中國農村發展歷程，可以看出是不斷實現和維護農民基本權益的過程， 也是不斷促進農民全面發展的過程。 在經濟方面，通過實行家庭聯產承包責任制，建立社會主義市場經濟體制，農民的物質權益得到保障；在政治方面，村民自治制度的確立，完善基層民主，賦予了農民各項民主權利；在文化方面，掃除文盲，普及九年義務教育，保障了人們受教育權，農村各種基礎文化設施建設，農民文化素質提高，文化權益得以保障；在社會發展方面，戶籍制度改革，農村社會保障體系的完善，城鄉公共服務均衡化，實現了農民的醫療、養老等基本權益。 通過多管齊下綜合施策， 農民素質全面提高，農村物質文明、精神文明協調發展，農民幸福感、獲得感穩步提升。眾多農村發展成果得益于以人民為中心的科學發展。

其次，創新農村發展機制，壯大農村人才隊伍是關鍵。 農村人才是完善鄉村治理的重要力量， 是實現鄉村振興的有力保障。 有效吸引人才扎根農村，需要在鄉村治理、鄉村振興中不斷解放思想，通過創新農村發展機制，積極探索農村發展的多種方式，努力打造一只自愿扎根農村、熱愛農民、服務農民的農村工作隊伍。 一方面，依靠科技創新，改變傳統的單一經營模式，鼓勵有條件的農民采用農民轉業合作社、家庭農場、股份合作等形式，實現農村規模化、產業化經營，盤活農村資源，拓寬農民增收渠道。 以培養職業農民為抓手，帶領村民發家致富，留住農村人才。另一方面，促進農村產業協調發展，依托農村自然資源優勢， 綜合運用現代科技手段， 采取 “互聯網+”模式，廣泛利用電商平臺，農產品銷售線上線下協同發展；積極發展生態農業，農村餐飲、旅游等服務業全面發展，為有志向的人致力于農村發展提供廣闊的空間，廣泛吸引人才。

最后，協調城鄉發展，改變城鄉二元結構格局為著力點。長期的城鄉二元結構體制已無法適應農村現代化的發展，不利于鄉村治理。 為此，必須加快推進城鄉融合發展，促進生產要素在城鄉間合理流通，公共服務在城鄉間均衡發展。改變造成城鄉二元結構不合理的制度體系，落實城鄉戶籍制度改革，完善城鄉就業服務體系，促進農村教育、衛生、文化等公共服務供給制度改革，建立健全農村社會保障體系；加大中央各級財政對農田水利、人居環境、信息化服務等基礎設施的投入力度；確立農村土地流轉制度，為農村規模化、產業化、市場化經營奠定基礎；繼續推動農村三大產業協調發展，為促進農村發展、農民增收持續挖潛；加快農民思想觀念轉變，積極培育具有市場競爭意識、開放意識、規則意識的現代農民，消除產生城鄉二元結構的思想根源。

（二）創新社會治理機制，實現鄉村治理主體多元化

完善村民自治制度，強化基層黨組織建設，綜合民營企業家、大學生村官、駐村干部的優勢，大力培育社會組織，鼓勵社會力量參與鄉村治理，打造多方共治的鄉村治理格局。

首先，立足基層群眾自治組織制度，增強農民參與鄉村治理的主體責任意識。 基層群眾自治制度具有社會主義獨特的優越性，是被實踐證明了的最具有廣泛性的民主實踐，是我國基層民主政治的基礎。 基層民主自治制度是廣大農民朋友參與社會事務的主要平臺。實現鄉村善治，必須立足于這一基本制度，充分發揮制度優越性，鼓勵廣大農民積極有序參與，依法依規管理農村經濟、文化、社會事務，確立他們作為鄉村治理的主體責任。 廣大村民通過民主選舉選出當家人組成村民委員會，行使村民當家做主和依法有序管理村務的權利。廣大村民有能力、有意愿、有方法參與社會事務，為鄉村治理，鄉村振興建言獻策，貢獻力量；充分發揮人民群眾的主人翁精神，樹立責任意識、主體意識、擔當意識。同時，在村民自治的基礎上，通過村民自治條例，設立村規民約，使某些約定成俗的規定演變為具有一定“法”的規范性約束，促進農村法治環境建設；通過宣傳道德模范的引領作用，文明家庭的示范作用等春風化雨方式感染教化村民，加強村民道德建設，營造和諧的鄉村文明氛圍，從而確立自治為基礎結合法治、德治的鄉村治理體系。

其次，健全基層黨組織建設，確保農村基層黨組織在鄉村治理中的引領作用。“但農村基層黨的組織，包括黨委、黨總支和支部是黨在農村中的堅強基石， 是黨密切聯系廣大農民的橋梁， 是堅持不懈領導廣大農民在探索農村現代化建設道路的主心骨”。[6]農村基層黨組織是領導鄉村治理的核心力量，是實現鄉村治理有效性的有力保障， 基層黨組織的領導作用能否有效發揮，某種程度上決定鄉村治理的成敗。 為此，必須壯大基層黨組織隊伍建設，配齊黨委、支委班子，優化黨員干部結構，積極吸納有知識、有文化、有擔當的青年入黨，繼續對軟弱渙散村選優配強第一書記，提高基層黨組織的組織力；嚴格貫徹落實中央、上級黨組織的決策部署，確保各項決策部署落地生根，提高基層黨組織的執行力；做好黨的各項大政方針、惠民政策、科學理論的宣傳，及時向上級黨組織反映老百姓的各種利益訴求，提高基層黨組織的感召力；加強黨員干部理想信念、宗旨意識、廉潔自律意識教育，強化紀律監督，嚴格規范黨員干部行為，全面提高黨員素質，打造一支真正為民服務，經得起檢驗的基層黨組織。

最后，發揮民間各類社會組織的協同效應，激發農民參與鄉村治理的內生動力。鄉村治理要在基層黨組織的主導下，發揮基層群眾自治制度的優越性， 綜合各類民間組織的協同作用，有效激發鄉村治理的內生動力。 隨著農村經濟、政治、文化、 社會的不斷發展， 農村基層社會組織大量出現并蓬勃發展。諸如以鄉村精英為主體的鄉賢理事會，以服務群眾為宗旨的各類志愿者協會， 以促進經濟發展為目的的各種農民專業合作社，具有濃厚文化氛圍的廣場舞協會、書畫協會、民間劇團，還有敬老院、殘疾人協會等社會福利組織。 這些社會組織具有自發性、自治性、公益性和服務性的特征，實現了傳統與現代的有機結合， 政府與市場的優勢互補， 對于構建和諧鄉村，發揚基層民主，弘揚傳統文化，完善公共服務，化解基層矛盾發揮獨特的功能。

（三）堅定文化自信，充分發掘優秀文化的鄉村治理功能

優秀文化凝聚人的精神力量，規范人的思想行為，對鄉村治理產生積極的正向功能。“文化自信是一個國家、一個民族、一個政黨對自身文化價值的充分肯定，對自身文化生命力的堅定信念”。[7]有效發揮文化的鄉村治理功能，必須堅定文化自信。

首先，大力弘揚當代主流價值觀，積極培育現代農民。 實現鄉村善治，必須克服價值多元化對鄉村治理的負面影響，強化主導文化的精神統領作用，確保各類治理主體思想統一，凝聚共識，激發活力。首先必須堅持社會主義核心價值觀的引領作用。 社會主義核心價值觀分別從國家、社會、個人三個層面明確了中國發展方向和努力的目標，具有前瞻性、主導性、凝聚性功能，是全體中國人民的共同信仰和價值選擇，是國家和人民的精神之魂。為此，必須把社會主義核心價值觀貫穿于鄉村治理的全過程，激發整合鄉村治理的精神力量。 同時，要發揮社會主義核心價值觀的道德提升功能， 努力提高廣大村民的綜合素質，培養與鄉村振興、鄉村繁榮價值要求向適應的現代化農民。 為此，必須培養廣大村民的權利觀念、義務意識和主體責任意識，實現村民自我管理、自我服務、自我提高，以達到鄉村善治。

其次， 揚棄中華傳統文化， 汲取優秀傳統文化的精神內核。以“儒、道、佛”思想為基本內容的中國傳統文化，集中體現了中華民族的智慧， 其內涵之博大影響之深遠， 具有思想整合、價值規范、公民塑造等功能。無論是儒家的“民貴君輕”“以和為貴”“為政以德”思想，還是道家的“道法自然”“無為而治”精神，抑或是佛家的“眾生平等”“因果報應”的教義，對于確立以人為本，維護社會公平正義，建立和諧社會具有重要的現實意義。對待傳統文化，我們要以辯證的觀點看問題，擯棄傳統文化的不利方面，汲取傳統文化的積極向上的部分，發揮優秀傳統文化促進社會治理的功能。 習近平指出：“中華民族在長期實踐中培育和形成了獨特的思想理念和道德規范，有崇仁愛、重民本、守誠信、講辯證、尚和合、求大同等思想，有自強不息、敬業樂群、扶正楊善、扶貧濟困、見義勇為、孝老愛親等傳統美德。中華優秀傳統文化中很多思想理念和道德規范，不論過去還是現在，都有其永不褪色的價值。”[8]優秀傳統文化凈化人們的思想，規范人們的行為，為社會發展樹立正確的價值導向，為建立理想社會提供思想源泉，為和諧鄉村建設明確方向。

最后，增強農村公共文化產品供給，加強鄉村公共文化建設。 一直以來，基層政府都比較重視物質公共產品供給，如農村道路、橋梁、基本農田水利等公共基礎設施建設，這是一種物質層面的基礎性供給。而對于影響更為深遠、持久的更高層次的精神文化產品投入嚴重不足。為此，我們必須在不斷加強鄉村經濟建設的同時增強鄉村文化建設。 基層黨委政府要具有前瞻性眼光， 充分認識到鄉村文化建設對于鄉村治理的重大意義。 要發揮基層政府的主導作用， 創新文化供給機制體制，加大鄉村文化供給側制度改革，有效激發鄉村文化參與社會治理的內在動力。要充分運用現代科技，促進公共文化資源在城鄉、區域間合理流動。 要因地制宜，動員各方社會力量參與鄉村文化建設，構建多元化的鄉村公共文化供給渠道。促進鄉村文化場館與學校、企業、機關等文化設施有效對接，建立共建共享的公共文化服務體系。

（四）加強基層民主法治建設，創設有利于農民參與鄉村治理的良好環境

實施鄉村振興戰略要求“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。 ”[3]32實現鄉村善治務必加強基層民主法治建設。

首先，加強民主法治宣傳教育，促進民主法治生成。 有效的鄉村治理需要良好的民主法治環境， 良好的民主法治環境需要宣傳教育來生成。 為此要對廣大村民進行民主法治宣傳教育，充分利用廣播、標語、文化廣角、各類農民學校等方式，耳濡目染的宣傳，動員村民廣泛參與，使民主法治宣傳教育常態化，讓廣大村民隨時隨地都能感受到民主法治精神的存在，增強民主法治宣傳教育的效果， 營造促進民主法治意識生成的有利環境。同時，要克服傳統“官本位”“熟人社會”“家長制”等封建思想的影響，改變村民辦事首先找“人”而不是按“法”辦事的思維，培養村干部按規則程序行事、做好本職工作的責任意識，強化村干部的民主法治思維。讓村干部清楚自己的權力是人民賦予的，以及應當承擔的為民服務的責任，正確行使手中的權力，自覺接受村民的監督。作為村民選出的具有一定威望的當家人，村干部的思維方式、行為方式具有強烈的示范性功能， 村干部民主法治思維意識的提高無形中影響全體村民的民主法治思維，從而為鄉村治理筑牢民主法治意識根基。

其次，加強民主法治實踐，監督民主法治運行。 加強基層民主法治建設，需要規范村干部和村民的行為，使村干部的決策努力做到民主合法，讓村民能夠做到依法民主監督，確保鄉村治理在民主法治的環境下運行。 從村干部的自然人屬性來講，村干部往往是站在自我的角度思考問題，在做決策的時候多出于自身考慮，決策利己。 為此，要引導村干部依法民主決策，一切從人民群眾的利益出發，為鄉村治理服務，做到決策民主、決策科學、決策利民。 把關系村里發展和村民切身利益的事務全部由村民集體討論決定，并嚴格按照“四議兩公開”制度，保證決策形式合法，決策程序民主，決策結果科學。 同時，還要監督民主法治的運行。習近平總書記指出：“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。 ”[9]為此，必須健全村務監督機構，并確保發揮作用；強化村干部的廉潔自律意識，做到自我監督；紀律監督部門加強執紀，對違法亂紀行為的村干部，依法嚴厲追責，違法必究。

最后，加強基層黨的領導，為民主法治提供保障。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。[3]20加強基層民主法治建設，黨的領導是根本。 在鄉村治理中，加強黨的領導是民主法治正常運行的保障。 當前，為解決村支兩委不協調的矛盾，村級探索實行村書記主任由一人擔任的模式， 村書記作為黨和人民選出的當家人，其作風行為直接代表著黨的形象，決定黨在人民心目中的地位。加強基層黨的領導作用，必須堅持全面從嚴治黨，打造一支經得起檢驗鋼鐵般的基層黨組織隊伍，為基層民主法治建設提供強有力保障。為此，要提高農村黨員干部的整體素養，樹牢宗旨意識、法治意識，強化責任擔當，提高為民服務水平；發揮基層黨員的模范帶頭作用，促使黨員干部帶頭學法、用法，嚴格按照相關法律、法規約束自己，警醒自己；建設先進性基層黨組織，確保基層各項事業在民主法治的框架下有序進行。