新中國成立以來就業政策變遷的回顧、成就與經驗

王勝利，?；劬辏ㄎ鞅闭ù髮W 經濟學院，陜西 西安710063）

新中國成立以來， 就業政策經歷了國民經濟恢復期、社會主義改造期等五個時期。 全面回顧各個時期的就業政策，分析其成就與經驗，對新時代做好就業工作有重要意義。

一、我國就業政策發展階段回顧

（一）國民經濟恢復期就業政策

中華人民共和國成立后，為實現恢復國民經濟、穩定新生政權的目標，政府在城市實行“包下來”與介紹就業、自行就業相結合的政策。 1949 年3 月中共中央在《對舊職員的處理原則的指示》中要求“采取留用一切有用人員的態度，爭取大批職員為政府工作?！盵1]1951 年10 月政務院發布《關于學制改革的規定》， 包下來畢業生的工作分配。 對于社會失業人員，1950 年5 月勞動部頒發《市勞動介紹所組織通則》和《失業技術人員介紹辦法》， 要求各勞動介紹所協助失業人員再就業。 此后1952 年8 月政務院批準的《關于處理失業工人辦法》進一步要求對失業者“采取包下來的政策。 ”同時，鼓勵私營經濟發展為勞動者自行就業廣增門路。1950 年4 月勞動部下發 《關于在私營企業中設立勞資協商會議的指示》， 堅持“公私兼顧，勞資兩利”的方針促進私營工商業發展，這使得私營企業職工人數大規模增長， 到1951 年達到385.7 萬人。在農村則實行農民個體經營與互助合作相結合的就業政策。1950 年6 月，中央人民政府委員會第八次會議通過《中華人民共和國土地改革法》，給予農民土地所有權。1951 年9 月全國第一次互助合作會議通過《關于農業生產互助合作的決議（草案）》，此后互助組在全國范圍內迅速發展，1952 年全國組織起來的農戶就業約占全國總農戶的40%。 總的來看，政府恢復就業的一系列政策對于推動國民經濟恢復發揮了重要作用。 1952 年就業人數達到20729 萬人，占年末勞動力總人口的36.06%。其中，鄉村就業人員占總就業人員的88%。城市失業率由1949 年的23.6%下降至13.2%。

（二）社會主義改造時期就業政策

社會主義改造時期，政府為順利進行“一化三改”，在城鎮逐步制定統包統配和固定工作政策。 1953 年11 月中央發出《關于統一調配干部、團結改造原有技術人員及大量培養訓練干部的通知》，據此政府加大城鎮就業人員調配力度。 1955年勞動部上收招工權利， 明確要求企業招工必須統一經過勞動部門，“統一管理，分工負責”。 此后，1957 年1 月國務院頒發《關于有效控制企事業單位人員增加、制止盲目招收工人和職員現象的通知》，要求“企業一律停止從社會上招收工作人員， 臨時工人應當從現有企事業單位和國家機關工作人員中調劑”。至此，政府確立了統包統配和固定工制度。據不完全統計，1953—1956 四年之內， 政府調到工業部門工作的干部共有16.3 萬人，其中到國營工業企業的干部共有10.3 萬人。 同時，在農村繼續實行互助合作下的集體就業政策。 1953 年黨中央頒發《關于發展農業合作社的決議》引導農民入社。 1956年末，“88%的農民被組織入社，且大部分是高級社，每個社平均有社員200-300 戶?！盵2]整體來看，這個時期就業政策不僅使就業人口總量遞增，而且第一產業勞動力向第二、三產業流動使得兩大產業就業人員分別增加至10.72%、8.71%，以滿足社會主義工業化的人才需求。

（三）社會主義計劃經濟時期就業政策

在計劃經濟時期， 我國對于就業完全按照行政計劃方式來安排，建立計劃就業制度，體現高度計劃的特征。 在城鎮繼續實行統包統配和固定工政策， 在農村實行人民公社下的集體就業政策，當然此間政策也有一定的變化。在大躍進開始之前，1958 年1 月《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，用戶籍限制勞動力自由流動，但大躍進全面開始后，政府將戶籍限制放寬，大量農村勞動力涌入工業部門。 因而1958 年第一產業就業人口減少19.78%， 第二、 三產業就業人口分別增加230.34%和73.88%。但是大躍進結束后，進城的農村勞動力成為城鎮的負擔，城鎮必須精簡職工。 1963 年8 月勞動部下發《關于今后18 年城鎮人口和勞動力安排的初步估算》文件，要求每年必須安排上百萬的城鎮人口進入農村參與農業生產。1964 年9 月勞動部發布《對實行亦工亦農勞動制度的一些意見》，要求對農村招來的工人亦工亦農靈活安排，緩解城鎮就業壓力。 在1961-1978 年間，三大產業就業人口都呈遞增趨勢，但第一產業就業人口比重下降，第二產業和第三產業就業人口占比逐年增加。整體上說，這個時期計劃就業政策雖然保證了各產業生產所需要勞動力，但勞動者難以自由流動，生產積極性不高。

（四）改革開放后開啟市場化就業政策

改革開放后， 以鄧小平為代表的中國共產黨人開啟市場化就業制度改革。在1980 年8 月發布“勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合”的就業方針，并在1986年7 月《國營企業實行勞動合同制暫行規定》中給予國營企業“面向社會，公開招收，全面考核，擇優錄用”的招工權利，同時要求在新招收員工中試行勞動合同制。 在農村，1979 年中共中央發布《關于加快農業發展若干問題的決定》要求實行家庭聯產承包責任制，經營單位由集體縮小至家庭，充分保障農民就業。此間的就業政策改革不僅使1979—1992 年就業總量逐年增加，而且使勞動資源市場化，逐步推動資源的有效配置。以江澤民為代表的中國共產黨人明確提出推進市場化就業政策改革。1993 年12 月勞動部發布《關于建設社會主義市場經濟時期勞動體制改革總體設想》，將勞動合同制的適用范圍由國企擴大至所有用工企業，在1994 年7 月第八屆全國人民代表大會通過《中華人民共和國勞動法》，又從法律上明確勞動合同制的地位。2001 年1 月，國務院印發《勞動和社會保障事業發展第十個五年計劃綱要》明確提出“市場導向就業機制”的發展目標。 在農村，大力推動鄉村富余勞動力向城鎮轉移。因此，1993—2002 年城鎮就業人數增加37.8%， 不僅加快市場化，而且推動了城市化發展。以胡錦濤為代表的中國共產黨人逐步建立市場化的就業制度。 2003 年中共中央在《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出“堅持勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業的方針”，并通過2007 年制定的《勞動合同法》和《勞動爭議調解仲裁法》、2008年制定的《就業促進法》將“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”的就業政策上升到法律層面。同時還要求按照“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的方針，為農民進城務工創造有利條件。這使得2003—2011 年間就業總量實現穩步增長，農村富余勞動力自由流動，城市化率進一步提高。

（五）新時代中國特色就業制度逐步成熟

進入新時代， 以習近平同志為核心的黨中央堅持市場導向的就業政策改革，使我國就業制度呈現市場化、體系化、成熟化的特征。2012 年，政府在十八大報告中確立“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”的就業制度。同時，全國人大常委會做出《關于修改〈勞動合同法〉的決定》以完善就業法律體系。為此，政府組織100 萬青年參加就業見習，對農民工開展職業技能培訓，提升重點人群就業能力。 同時， 適應鄉村振興戰略需要，“鼓勵在鄉村地區興辦環境友好型企業”，促進農民工就近就地轉移就業，并支持和鼓勵更多返鄉人員就業創業。在新時代市場化就業政策推動下，我國就業總量逐年遞增，至2017 年達到77640 萬人，鄉村就業人數在2017 年增長為45178 萬人，比上年增加25%。

縱觀新中國成立以來就業政策變遷階段，可見，我國就業政策變遷也是探索適合中國就業制度過程， 并取得了一系列偉大成就的過程。

二、新中國建立70 年來就業政策變遷取得的成就

新中國成立以來就業政策變遷不僅使我國就業制度由計劃導向向市場導向轉變， 并逐步建立了成熟的中國特色社會主義就業制度，而且極大地促進了我國經濟增長。

（一）中國特色社會主義就業制度逐漸成熟

新中國成立70 年來，我國完成了由計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉軌，就業制度也隨之發生了根本性的變化，中國特色社會主義就業制度逐步成熟。 主要表現在：首先，勞動者自主擇業。改革開放后，黨和政府致力于改革傳統的計劃就業制度，將用工權下放至企業，并且給予勞動者自由擇業和流動的權利，更加凸顯勞動者的市場主體地位。 其次，市場調節就業，即建立和培育城鄉一元勞動力市場，為城鎮勞動力和農村勞動力提供公平競爭的市場平臺， 通過市場機制配置勞動力資源供求關系，提高勞動力資源配置效率。 再次，政府促進就業。即強化政府責任，落實就業政策，完善扶持體系，完善就業保障制度，保障范圍由下崗職工擴展為覆蓋城鄉、面向全體勞動者。 完善就業服務， 健全覆蓋城鄉的公共就業服務體系，開展職業技能培訓，提高就業人員素質，建立統一開放、競爭有序的市場體系。加強就業法治化建設。從1994 年《中華人民共和國勞動法》到2007 年《勞動合同法》《勞動爭議調解仲裁法》，再到2008 年《就業促進法》的頒布實施，促進就業法律體系的逐步完善。總之，經過70 年的建設，我國逐步形成了中國特色社會主義的就業制度。

（二）就業總量總體遞增，就業結構優化

新中國成立以來就業總量遞增，城鄉就業結構和三大產業就業結構逐漸優化。在國民經濟恢復期，城鎮失業率大幅下降，直至1952 年就業總量達到20729 萬人， 其中12%在城鎮就業，88%在鄉村就業，第一、二、三產業就業人員分布為11∶1∶1。在社會主義改造期，1956 年就業人員達到23018 萬人，比1952 年增長11%,其中城鎮就業人員占13%，鄉村就業人員占87%，第一、二、三產業就業人員分布為8∶1∶1。 在社會主義計劃經濟時期就業總量大幅增加，到1978 年實現就業40152萬人，約是1956 就業總量的1.7 倍，其中有24%是城鎮就業人員，76%為鄉村就業人員，第一、二、三產業就業人員分布為6∶1∶1。 改革開放后，就業總量連續增長，2011 年達到76420 萬人，與1979 年相比增加86%，其中城鎮就業人員占47%，鄉村就業人員占53%，第一、二、三產業就業人員分布為1∶1∶1。進入新時代以來， 就業總量在2017 年增加至77640 萬人，2018 年與之相比略有減少146 萬人， 其中2018 年城鎮就業人員占56%，鄉村就業人員占44%，第一、二、三產業就業人員分布為1∶1∶2。 由此可見，就業總量雖在個別年份有波動，但總體上穩步增加，就業結構逐漸優化。

（三）就業人員素質提高

新中國成立70 年來，就業人員的受教育程度、身體素質和技能水平實現大幅度提升。 一是受教育程度提高。 據統計1952 年大專及以上文化程度就業者僅有0.9%， 而小學及以下文化程度就業者達到62.6%。到2017 年全國就業者文化程度是大專及以上的達到19.5%， 小學及以下文化程度的就業者減少至19.2%。 與1952 年相比，2017 年我國就業人員平均教育年限從5.8 年提高到10.2 年。二是身體素質提升。2004 年50 歲以上的就業者占19.6%，其中65 歲以上就業者有2.8%。到2017 年50 歲以上就業者占26.7%，65 歲以上就業者占4.5%。 全國就業人員中老齡群體比重增加間接反映出就業者身體壽命延長和身體素質提升。三是技能水平顯著提高。在一五計劃期間， 僅工業和交通運輸業就存在11.44 萬名專業技術人員缺口， 而發展到2018 年我國共有技能勞動者1.65 億人，占就業人員總量的21.3%；高技能人才4791 萬人，占技能勞動者總數的29%，就業人員素質整體提高。

（四）就業市場化促進人口流動，提高勞動生產率

新中國成立70 年來，特別是改革開放后，就業市場化促進人口流動，提高勞動生產率。國民經濟恢復期，城鎮、農村就業者嚴格區分，勞動力很難流動，此時人口流動對提高勞動生產率貢獻程度小。社會主義改造期，由于社會主義工業化建設的需要，勞動力聽從行政調派向第二、三產業流動，1956 年三大產業人均創造產值為1∶5∶6。 “勞動力流動對勞動生產率提高的貢獻度在1954 年達到219%，1956 年為70%”[3]。 計劃經濟時期， 大躍進開始后大量農村勞動力涌入工業部門，“1958年勞動力流動對使勞動生產率提高的作用達到145%”[3]（高帆2007）。 大躍進結束后，大規模知青上山下鄉在農村實現就業，1978 年三大產業人均創造產值比例發展為1∶7∶5。 其中，“勞動力流動對勞動生產率提高的貢獻度是86%”[3]（高帆2007）。 改革開放后，勞動力流動的限制政策逐步放開使得這一時期流動人口快速增加， 從1982 年的657 萬人增加至2010 年的22140 萬人， 增長約34 倍。 2011 年勞動生產率由1991 年9210 元/人提高到67844 元/人，三大產業人均創造產值比為1∶6∶5。 其中，“第三產業勞動生產率增長主要依賴于結構變遷效應（即勞動力流動），第一、二產業內部效應更顯著”（劉偉2008）[4]。 賀京同（2016）測算“2002—2013 年勞動力流動對勞動生產率提升的貢獻度是18.4%”[5]。新時代以來，2015年流動人口達到高峰值為24700 萬人，勞動生產率在2018 年提高至107327 元/人。 倪清燃（2018）測算1991—2016 年“勞動力在不同產業之間的轉移對整體勞動生產率增長的貢獻率為33.42%，”[6]雖然各位學者測算時間段和數據各有不同，但總的來看結論一致， 即勞動力流動改變要素資源配置從而提高勞動生產率。

（五）就業地區結構優化推動城市化發展

新中國成立以來， 中國產業結構不斷優化升級引起人口和產業在城市聚集，從而改變勞動力的城鄉分布，推動了城市化發展。 在國民經濟恢復期，百廢待興，城市發展緩慢。 1949年我國城鎮人口僅為5765 萬人，城市化率僅為10.6%。 在計劃經濟時期，尤其是1958 年大躍進開始后，城鎮發展工業化吸引農村勞動力進城，這一時期的城鎮人口激增。 到1960 年城鎮人口為13073 萬人，城市化率增加至19.57%。 改革開放后， 工業和第三產業快速發展吸引大量農村勞動力向城市轉移。1982 年城市化率首次突破20%。到2000 年城鎮人口達到45594 萬人，城市化率達到36.09%。進入新時代以來，2011 年城市化率首次超過50%，2018 年達到59.6%。 由此可見，就業推動城市化發展，尤其是新時代以來，城市化水平顯著提高。

三、新中國就業政策變遷的經驗

縱觀新中國成立以來就業政策變遷及其取得的成就，可以看出， 這主要得益于我國就業政策和就業制度建設的以下經驗。

（一）依據中國社會主義初級階段基本國情，不斷創新中國特色社會主義就業理論

新中國成立以來， 黨和政府高度重視人民群眾的切身利益，立足于中國特色社會主義偉大實踐，不斷創新中國特色社會主義就業理論，豐富和發展馬克思就業理論，制定并實施民心所向的就業政策。馬克思特別強調“計劃”，他認為社會主義社會 “必須按照生產資料， 其中特別是勞動力來安排生產計劃。 ”[7]社會主義社會不存在失業。 在馬克思就業思想的指導下，毛澤東同志在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》提出“統籌兼顧、適當安排、不拋棄任何一個人，想辦法讓每一個人都有工作” 的思想， 確立了使全體勞動者實現全面就業的目標,形成統包統配型就業理論。 改革開放后，鄧小平同志指出：要“廣開門路，通過集體經濟和個體的多種形式，盡可能多地安排待業人員。 ”[8]同時還允許勞動者“自愿就業”和“自謀職業”，從而開啟了市場化就業理論。 在市場經濟體制改革的背景下， 江澤民同志明確提出市場導向就業理論，“要進一步推進城鎮職工基本養老保險、失業保險體制改革，建立和完善城鎮居民最低生活保障制度。”[9]胡錦濤同志提出“堅持勞動者自主擇業、 市場調節就業和政府促進就業的理論， 特別是積極“探索建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度”[10]，從而形成城鄉一體化的就業理論。進入新時代，習近平總書記進一步創新理論，提出了“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”理論，特別提出“支持廣大勞動群眾大膽創業”[11]，以創業帶動就業理論，并提出“健全有利于更充分更高質量就業的促進機制是完善就業制度的總體目標”[12]，使就業目標由追求數量上升至質量層面。

（二）堅持和完善中國特色社會主義就業制度

在傳統的計劃經濟體制下，政府確立了“包下來”全員就業的計劃就業制度，這符合當時經濟發展要求，但是行政化調配的方式制約勞動力向輕工業和第三產業的自由流動， 限制勞動力在農村和城市之間的流動， 存在勞動力資源配置不合理的情況，同時政府確保全員就業導致缺乏競爭，使得勞動者積極性降低，勞動者生產率難以提高。 改革開放后，在建立和完善中國特色社會主義市場經濟體制中， 逐步形成市場化就業制度。實踐證明，堅持基于市場發揮基礎性作用與更好地發揮政府作用的“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”的就業制度是正確的選擇。這是因為，一方面，將市場這只“看不見的手”和政府這只“看不見的手”相結合能有效地推動社會主義就業市場穩定。另一方面，自主選擇可以提高勞動者積極性，提高勞動生產率。 總之，中國特色社會主義就業制度可以加強就業宏觀調控，調動勞動者積極性，推動勞動力自由流動，提高資源配置效率。

（三）始終將實現廣大勞動者就業作為就業政策和就業制度的根本出發點和目標

就業關乎百姓的生活生計，是最大的民生。毛澤東同志曾說：“經濟問題的核心是關心群眾的痛癢， 真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產和生活問題。 ”[13]所以政府統包統配就業，創造滿足廣大群眾利益的物質財富和精神財富。改革開放后，鄧小平同志指出“社會主義的本質是解放生產力發展生產力，最終實現共同富裕?！彼园l展經濟有利于解決就業，實現人民溫飽和富裕的愿望。江澤民同志指出，“擴大就業，促進再就業， 關系改革發展穩定的大局， 關系人民生活水平的提高。 ”所以政府要千方百計擴大就業。 胡錦濤以實現科學發展為目標， 著力保障和改善民生，“努力讓全體人民勞有所得”。進入新時代，習近平總書記指出，“就業是最大的民生工程、民心工程、根基工程”[14]，所以政府要將穩就業置于“六穩”之首始終站在人民的立場上推進工作。 正是新中國成立以來各個階段始終以實現勞動者就業作為根本出發點和目標， 才推動我國經濟長期持續發展。

（四）高素質的、自由流動的勞動力是推進經濟穩定增長的重要動力

豐富的、高素質勞動力資源是中國經濟增長的動力。改革開放初期，企業以勞動密集型為主，充裕的廉價勞動力是中國的比較優勢，也是中國經濟騰飛的主要原因之一。但是隨著廉價勞動力逐漸短缺， 高素質勞動力對經濟高質量發展發揮重要作用。尤其是進入新時代以來，習近平總書記指出：“創新是引領發展的第一動力”，而“人是科技創新最關鍵的因素。創新的事業呼喚創新的人才。 ”[15]正是高質量勞動力推動高質量發展已經取得了重要成就。同時，勞動力流動對經濟增長也有促進作用。新中國成立70 年來勞動力流動的一般規律是從農村向城鎮流動、從農業部門向非農部門轉移，這使得第二、三產業持續地有勞動力流入，為其勞動生產率的提高增添助力，同時也加快了城市化的發展進程。可見，豐富的、高素質的、自由流動的勞動力是推動我國經濟穩定增長的重要動力。