論宅基地“三權分置”下的農戶資格權

朱向陽（廣西民族大學，廣西 南寧530000）

2018 年中央一號文件提出宅基地“三權分置”，將現有宅基地所有權與宅基地使用權“兩權分離”模式轉變為宅基地所有權、農戶資格權和宅基地使用權“三權分置”模式，以實現土地財產權和宅基地應有的財產價值。 “三權分置”在現有“兩權分離” 模式基礎上將宅基地使用權拆分為農戶資格權和宅基地使用權， 以完善宅基地使用權應有的用益物權屬性，打破宅基地使用權的流轉限制，發揮宅基地應有的財產價值和市場價值。 因此，正確理解和把握農戶資格權是宅基地“三權分置”的關鍵所在。

一、農戶資格權的提出背景

現行宅基地制度是建立在“兩權分離”模式基礎之上，集體經濟組織對宅基地享有所有權，且所有權專屬，任何情況下不得更改；農民享有宅基地使用權，可在宅基地上建造房屋及附屬設施。 宅基地具有保障性和福利性特征，是農民安身立命的根本所在，宅基地使用權不僅是滿足農民生產生活的一項基本權利，也是一項重要物權[1]。 但農民在享有宅基地使用權的同時其使用權的流轉也受到嚴格限制，這種限制抑制宅基地使用權財產價值的實現和農民財產性收入的增加。我國法律對宅基地使用權的流轉對象范圍嚴格限制在本集體經濟組織內部成員之間， 在雙方達成一致合意的情況下，才可對自有房屋及宅基地使用權進行交易、轉讓。 但事實上這種交易轉讓很少發生，即便發生也難以達到買賣雙方所預期的效果。 原因有二：一是集體經濟組織成員皆有申請宅基地的資格，除特殊情況外無須另購他人住宅；二是在買賣房屋價格方面，因農村房屋所呈現的價值無法與一般房屋的市場價值相比較，所以雙方很難就買賣價格達成一致。 我國《物權法》雖將宅基地使用權界定為用益物權，但卻限制其收益權能的實現，這就導致宅基地自身的財產價值難以實現。

隨著社會經濟的發展，特別是城市化進程中，越來越多的農民迫于生活壓力，向城市轉移以謀求自身發展。 在這一過程中，城鄉建設用地失衡、農村宅基地閑置、房屋面積超標等問題的出現成為優化土地資源配置和統籌城鄉協調發展的主要障礙[2]。 這也是現行宅基地制度所面臨的主要現實困境，一方面意圖為農民提供基本生活保障， 另一方面這種保障制約廣大農民群體的財產性收入，導致宅基地資源閑置浪費，土地財產權難以實現。要想解決此類問題，需考慮如何在保證宅基地應有的社會保障作用不變的前提下， 實現其應有的財產價值。 而其財產價值實現的核心在于完善現有宅基地使用權的用益物權權能，解決收益權能難以實現的問題。 由此，宅基地“三權分置”政策應運而生。

2018 年中央一號文件關于 “實施鄉村振興戰略的意見”中首次提出宅基地“三權分置”的制度改革意見：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。 ”這也是農戶資格權首次出現在公眾視野中。 宅基地 “三權分置”妥善處理了現有宅基地制度所面臨的問題，通過“三權”的分置，解決了同時兼顧宅基地所有權歸屬問題、農民居住保障問題以及宅基地自身財產價值實現問題之間的矛盾。 農戶資格權作為宅基地“三權分置”的核心所在，在不改變農民獲得宅基地使用權資格的前提下，實現宅基地使用權的收益權能。

二、農戶資格權的法律屬性

農戶資格權作為一項新建構的權利類型，現有法律尚未對其法律屬性進行明確規定，而宅基地“三權分置”在目前只是作為一項政策施行，未建立起明確的法律制度，目前學界對農戶資格權法律屬性的認定也各有不同。農戶資格權作為宅基地“三權分置”的核心所在，明晰農戶資格權的法律屬性對于宅基地“三權分置”的實行以及制度實現有著十分重要的作用。

（一）農戶資格權作為用益物權的原因分析

現行宅基地制度雖將宅基地使用權確定為用益物權，但它與一般意義上的用益物權有所區別， 自身的收益權能難以實現。宅基地“三權分置”通過分置“三權”，以填補宅基地使用權的收益權能，在市場經濟下實現其自身的財產價值。農戶資格權實則是作為一項“次級使用權”存在，是由宅基地使用權拆分而成，與“三權分置”下的宅基地使用權（后稱宅基地使用權Ⅱ）共同彌補現行宅基地使用權（后稱宅基地使用權Ⅰ）的用益物權權能。 宅基地使用權Ⅱ，在“三群分置”的角度下，主要是賦予農民對宅基地享有處分和收益的權利。 農戶資格權在這里作為一項財產權利， 保障農戶基于其身份資格對宅基地享有占有和使用的權利，這里所言“使用”打破了現有宅基地制度對宅基地使用權流轉的嚴格限制[3]。 農戶資格權在實現財產權利的同時也展現出對農民生活的基本保障作用，也是對2018 年中央一號文件關于宅基地“三權分置”相關規定的落實， 宅基地制度改革是為了實現土地財產權和增加農民收入，而非買賣宅基地。

將農戶資格權認定為宅基地使用權Ⅰ拆分而成的次級使用權，從次級使用權的角度承認其用益物權屬性，是對“一物一權”原則的最好貼合。 “一物一權”原則主張，同一客觀事物之上只能存在一個權利表現形式，如所有權、用益物權，不得存在兩個以上性質和內容不相容的所有權、用益物權[4]。 而“三權分置”下的農戶資格權實則是與宅基地使用權Ⅱ共同建構和彌補宅基地使用權Ⅰ的權能，實現用益物權，使宅基地使用權得以流轉，實現收益。 須知，宅基地“三權分置”制定的初衷是針對宅基地大量閑置浪費的現實情況， 實行政策以實現宅基地的財產價值和土地財產權，增加農民收入。它是政策上的惠民措施而非新設定的法律制度。所有，認定農戶資格權是由宅基地使用權Ⅰ拆分而形成的新型權利不僅是對宅基地“三權分置”政策的呼應，更是對“一物一權”原則所主張同一客觀事物之上不得存在兩個以上性質和內容不相容的用益物權的遵守。

有學者主張農戶資格權難以被塑造為用益物權， 若將其塑造為用益物權則會導致主體虛置與分配不公， 宅基地資格權用益物權化會在政策目標上發生偏離， 使得宅基地所有權被虛置[5]。 這種觀點沒有看到宅基地“三權分置”雖然提出“三權”，但目前我國的宅基地制度仍是建立在“兩權分離”模式基礎之上的，“三權”的設定與其說是對現有宅基地制度的改革，不如說是對其進行完善，以適應現實需要。 農戶資格權的“資格”何以體現？ 它是農民能夠占有和使用宅基地的資格，這里的“使用”主要是為了實現宅基地使用權Ⅱ的收益權能而跟宅基地使用權Ⅰ的“使用”有所區別。 農戶資格權和宅基地使用權Ⅱ相輔相成， 宅基地使用權Ⅱ的使用主體不再只局限為集體經濟組織內部成員， 外部成員在滿足一定情況下也可行使宅基地使用權。這一點可以從安徽旌德頒發首本宅基地“三權分置”不動產權證中看出，在其頒發的“三權分置”不動產權證書中標明集體經濟組織外部成員王五四為宅基地使用權人②。農戶資格權在保障農民獲得宅基地使用權的資格不受影響的情況下也賦予其可以對外流轉宅基地使用權的資格， 所以說農戶資格權為宅基地使用權Ⅱ奠定基礎， 共同實現宅基地使用權Ⅰ的用益物權權能。 這也是將農戶資格權定義為用益物權的原因所在。

（二）農戶資格權作為權利用益物權的正當性分析

前文就農戶資格權作為用益物權的原因進行了分析，但我國《物權法》第117 條明確將用益物權的客體限定為動產和不動產，而且，由土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權構成的我國用益物權體系， 用益物權的客體也僅僅限定為不動產[6]。 那么，將農戶資格權界定為用益物權在法理上是否具有正當性？ 王澤鑒先生主張民事權利的客體有層次和順位之分， 分別是第一階層的權利客體和第二階層的權利客體， 其中第一階層的權利客體主要是通過在物或精神上創造權利以支配受其控制的客體； 第二階層權利客體以權利作為權利人處分的對象[7]。 農戶資格權當屬第二階層的權利客體，是為權利用益物權，它與以有體物為客體的用益物權不同的是， 權利用益物權是在一定期限內行使客體權利并取得收益的權利， 而作為客體的權利的作用對象則是特定的有體物[8]。 農戶資格權作為權利用益物權，能夠拓寬用益物權的客體范圍，實現權利發揮用益效能的可能性，對于完善我國的用益物權體系有著十分重要的作用。

分析農戶資格權作為權利用益物權的正當性， 是分析將農戶資格權等權利納入用益物權客體范圍即拓寬用益物權客體范圍的正當性。 首先，其具有現實必要性。 用益物權種類有其局限性，是故在不動產利用方面，難以為多樣態的不動產利用模式提供充分的權利選擇空間， 尤其是隨著越來越多物的新型使用形態出現難以為其提供權利保障[9]。 權利用益物權是以特定權利作為用益物權的客體， 并在一定期限內行使該權利以取得收益， 它與一般意義上的用益物權不同的是通過間接的方式實現對物的占有、使用和收益的權利。用益物權制度的設立主要是實現對私有財產的保護， 權利用益物權通過間接的權利利用形式實現物的用益物權權能， 對于用益物權制度來說意義非凡，能夠擴大其適用范圍，提高財產的利用效率。對于宅基地制度而言，不論是現行的“兩權分離”模式還是正推行的“三權分置”模式，宅基地權利都是分別由不同主體享有， 權利用益物權的設定能夠保障各主體通過行使自己獨享的權利獲得收益。質言之，權利用益物權對于土地產財產權和私人財產權的實現和保障皆有著十分重要的作用， 特別是隨著多樣態的不動產利用模式和越來越多物的新使用形態出現，其作用更為明顯。

雖然將農戶資格權塑造為權利用益物權， 但是其與一般用益物權有所區別：（1）在所有權方面，個體的所有權，所有權人可以選擇由自己利用標的物， 也可以通過創設用益物權轉由他人利用；但在宅基地所有權方面，雖然由集體經濟組織對宅基地享有所有權，但它并不能直接利用宅基地，只能通過宅基地使用權即用益物權的設定轉由集體成員利用[10]。（2）一般用益物權的設定是發生在兩個獨立的平等民事主體之間，而農戶資格權的設定是基于農民集體經濟組織成員的身份設定，體現出的是占有和使用宅基地的資格，而這種資格受到公有制制度的限制，集體組織與資格權人并不獨立。 （3）在社會價值方面，一般用益物權更傾向于對標的物財產價值的實現，而農戶資格權除了實現標的物的財產價值， 對于土地財產權的實現和社會資源的整合也發揮著十分重要的作用， 不可或缺。對比農戶資格權和一般用益物權的區別，更易彰顯其在物權演進過程中的必要性和現實基礎，以及宅基地“三權分置”開展的現實需求。

（三）農戶資格權與宅基地所有權、使用權的法律關系分析

“三權分置”相較于“兩權分離”而言，主要是通過創設農戶資格權，以完善宅基地使用權的用益物權權能。 基于此，如何理解農戶資格權在“三權”中的法律地位，其與宅基地所有權和宅基地使用權之間的關系， 對于分析農戶資格權的法律屬性至關重要。

宅基地所有權歸農村集體經濟組織所有在任何情況下不得更改，“三權分置”下的宅基地所有權當然如此，這是堅持公有制制度的必然選擇。 表面上看， 即便實行宅基地 “三權分置”，但在所有權方面依舊未有所突破。其實不然，“兩權分離”模式下的宅基地所有權歸屬農村集體經濟組織所有的同時，也使得宅基地所有權受到國家公權力的嚴格管控，缺乏自主性和獨立性[11]。 而在“三權分置”下，這種來自國家公權力的管控有所削弱，削弱的表現就在于農戶資格權的創設。 農戶資格權的創設不僅是為了實現宅基地應有的財產價值，喚醒土地財產權，解決宅基地閑置浪費的問題，還在于農戶“資格”的表達。 “資格權”之“資格”除了獲得宅基地以滿足自身基本生活所需，還應表現為對于權利追求的“資格”，尤其是對財產權益追求的資格。 對資格的承認在某種程度上也意味著對權利的承認，在主體資格沒有被承認的社會中，無論有著多么發達的財產、契約制度，都不可能生發出權利制度[12]。“三權分置”角度下，農民的“資格”不再僅局限為獲得住房，還體現為實現土地財產權過程中獲得財產性收益的“資格”。這一“資格”地體現在一定程度上沖擊了“兩權分離”模式下宅基地所有權所體現的公權力的嚴格管控。 但這種沖擊并不會給公有制制度產生一定影響，相反，它是受“三權分置”中的宅基地所有權的保護。

較于宅基地所有權而言， 農戶資格權與宅基地使用權之間的法律關系更為直接。 宅基地“三權分置”實行的主要目的就是為了釋放土地財產權， 在一定程度上滿足農民對于財產利益的追求。 而現有“兩權分離”模式下的宅基地使用權雖被定義為用益物權，但其收益權能“形同虛設”，很難實現農民所期待的財產性收益需求。農戶資格權的創設，正好解決了這一問題， 與宅基地使用權Ⅱ一起彌補宅基地使用權Ⅰ應有的用益物權權能，實現收益權能。 就宅基地取得而言，在取得前可為資格權，取得后為使用權[13]。 由此，共同構成宅基地使用權Ⅰ。農戶資格權，保障農民獲得宅基地的條件不因宅基地制度改革而受影響；宅基地使用權，在“三權分置”下可被流轉。 二者所體現的權利功能， 本就應該是宅基地使用權Ⅰ應有權利的功能表示，只是受制于公有制背景下的宅基地所有權，被其嚴格管控，無法實現。 “三權分置”打破這一束縛，在立足于現階段國情發展的基礎上， 將宅基地使用權應有的權能屬性完全釋放，平衡農民的需房要求和財產需求。這也是認定農戶資格權與宅基地使用權Ⅱ， 是由宅基地使用權Ⅰ拆分而成的原因所在。 二者互為表里，缺一不可，共同實現用益物權。

三、農戶資格權塑造的法律機制

從“三權分置”角度出發，將農戶資格權塑造為一種物權，需得為其建構一法律機制， 使其從政策實施轉變為以權利義務為內涵、符合法理邏輯的法律權利。 就其原因，從農戶資格權的生成方式、權利外觀、退出機制等方面建構其法律機制。

（一）農戶資格權的生成方式和權利范圍

農戶資格權作為從宅基地使用權Ⅰ中拆分而成的一項新權利，其權利性質不為民眾所知悉，農戶資格權代表什么？ 農戶資格權因何而生成？ 這是建構農戶資格權法律機制首先需要思索的問題。 農戶資格權作為保障農民占有和使用宅基地的一種法律權利，是基于農民集體經濟組織成員身份而取得，與宅基地所體現的社會保障作用和福利性特征相切合。 農戶資格權設定的初衷是完善宅基地使用權Ⅰ的收益權能， 實現土地財產權和宅基地自身的財產價值。對此，在農戶資格權規制方面應堅持集體自治與國家立法相結合的做法， 農戶資格權取得的一般標準自然是由國家立法所規制， 在宏觀上確定其穩定性；同時，允許集體經濟組織根據自身所處實際情況因地制宜， 在一般標準之上對資格權取得進行細化以使其符合本集體的客觀發展情況。對此，因從戶籍、基本生存保障、成員身份三個角度考慮農戶資格權取得的一般標準及其細化準則[11]。 戶籍，是集體成員取得農戶資格權最為直觀的因素，在操作上具有便利性。 目前大多數農村普遍存在農民進城務工的現象，這些務工群體雖然暫時性的脫離農村，但其仍舊保留集體經濟組織成員身份， 在無法融入城市社會的情況下最終還是會返回家鄉。考慮到這一情況發生的高度可能性，確保宅基地使用權基本效能的發揮， 在農戶資格權法律機制制定方面要充分考慮這一現實情況，給予返鄉農民基本生活保障[12]。 另外，在成員身份方面，主要是基于成員個人流動性的增強，農戶資格權法律機制的設定要考慮到這一群體， 確保其利益在特殊情況下得到保護。

農戶資格權的設定是基于農民個人的集體經濟組織成員身份，無償且無期限取得宅基地使用權。但是在權利范圍方面應當對農戶資格權的設定劃定邊界：（1）農戶資格權是農民對宅基地進行占有和使用的權利，是故在占有方面，應當嚴格遵守當地對于個人申請宅基地面積標準的規定， 不可多占、侵占，防止宅基地資源的浪費，杜絕“一戶多宅”現象的發生；（2）農戶資格權具有身份性特征，是為保障農民生產生活，在所有權方面并不涉及。 所以在農戶資格權的行使過程中切不可觸及所有權歸屬問題，即宅基地“三權分置”政策中一再強調的“城里人到農村購買宅基地的口子不能開”③。

（二）確權頒證，采取登記生效

宅基地 “三權分置” 打破了現有宅地基使用權的流轉限制， 集體經濟組織外部成員在滿足一定條件下也可擁有宅基地使用權，這種情況下如何保護三方權利主體的利益，如何保護農民基本生活保障不受影響。 這一點可以借鑒安徽旌德所頒發的宅基地“三權分置”的不動產權證書形式，證書一式三份分別由宅基地所有權人、 宅基地使用權人和資格權人分別享有。 通過產權證書明示的方式，確定權利外觀，向外宣示宅基地使用權流轉的公信力，為各方主體提供權利救濟途徑。

目前，大多數農村對宅基地使用權的取得采取申請方式，只要滿足集體經濟組織要求和當地政府對于宅基地申請所做規定即可獲得一塊供自身生活所需的宅基地。 鮮有地區對所申請的宅基地進行登記，即使有所登記，也呈現出不規范、不嚴謹的弊端。實行農戶資格權確權登記，以登記作為集體成員獲得宅基地使用權的前提要件， 一方面可以為農民提供權利救濟基礎， 當其個人獲取宅基地時受阻攔或其已獲宅基地被強拆、占用可依登記尋求法律救濟；另一方面，確定登記手續，方便更有效、更有規劃地管理宅基地使用情況，抑制宅基地違法濫用，規制土地資源合理配置利用。

（三）建立有效的宅基地退出機制

農戶資格權的設定是保障集體成員有獲得宅基地使用權的資格，體現宅基地自身所有的社會保障作用。 除此之外，考慮到農民自身獨立性和流動性的增強，需得建立合理、有效的宅基地退出機制， 確保農民不僅有申請宅基地使用權的資格還有退出宅基地使用權利用的資格。 建立有效的宅基地退出機制，不是斷絕進城務工農民群眾的返鄉之路，而是考慮到當前宅基地濫用、“一戶多宅”現象的存在。有效宅基地退出機制的制定對宅基地資源的整合、利用意義非凡。再有，從“房地一體”原則角度出發，退出宅基地使用權利用，也就意味著宅基地上建房屋也會被“退出”。 此時就需要對農民私有財產進行保護， 可由集體經濟組織結合市場房屋交易價格以及農村所處環境的特殊性向房屋所有人支付價款， 或者促成其他人員（集體經濟組織內、外人員）與房屋所有人達成交易協議。

此外， 對建立宅基地退出機制還應考慮到這幾個方面：（1）遵循自愿原則，不得強拆強退，確保返鄉人員居住保障；（2）建立房屋專項交易資金或房屋交易平臺，供賠償房屋所有人或房屋交易信息發布所需；（3）對待退出宅基地，不可濫用，應按照提前制定規劃或者當地土地管理規劃對待， 以復墾復農為主、宅基地再分配為主兼顧當地生態環境保護。

四、結語

宅基地 “三權分置” 是對現有宅基地制度進行的重大創新，通過建構新的宅基地物權體系以解決現有宅基地閑置、浪費的問題，實現土地財產權和宅基地自身財產價值，增加農民收入。農戶資格權作為宅基地“三權分置”的核心，是從宅基地使用權Ⅰ拆分而成的次級使用權，作為權利用益物權存在，彌補宅基地使用權Ⅰ收益權能缺失的問題。 宅基地“三權分置”目前只是作為一項政策實行， 尚未從法律制度層面對其進行建構，在“三權分置”的角度下考慮農戶資格權塑造的法律機制，在明晰其生成方式和權利范圍的基礎上，確權頒證，完善登記手續以保障農民生產生活，為其提供權利救濟途徑，解決后顧之憂。再有，建立合理、有效的宅基地退出機制，從退出層面分析農戶資格權之“資格”，既是對農戶資格權全面實現的保障，也是解決現有宅基地閑置浪費、整合宅基地資源的必要措施。

注 釋：

① 參見新華社2018 年2 月4 日：《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》， 載中華人民共和國中央人民政府網站：http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。 訪問時間：2019 年5 月23 日。

② 新華社2018 年2 月27 日：《安徽旌德率先頒發首本宅基地 “三權分置” 不動產權證》， 載中華人民共和國中央人民政府網站：http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/27/content_5269294.htm。 訪問時間：2019 年5 月26 日。

③ 國土資源部部長姜大明于2018 年1 月15 日在國土資源工作會議上強調，城里人到農村買宅基地這個口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能破， 要嚴格禁止下鄉利用宅基地建設別墅大院、私人會館等。新華社：《我國將探索農村宅基地“三權分置”》， 載中華人民共和國中央人民政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/16/content_5256900.htm，2019 年5 月30日訪問。