美國國家審計制度研究：概況和啟示

朱殿驊

(中央軍委機關事務管理總局，北京 100009)

一、引言和文獻綜述

國家審計是黨和國家監督體系的重要構成部分，是國家治理的基石和重要保障。黨的十九屆四中全會就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題作出了決策部署，明確提出要健全黨和國家監督制度，發揮審計監督職能作用。國家審計制度是中國特色社會主義制度的有機組成，構建現代化的國家治理體系，必然要求建立起現代化的國家審計制度。我國國家審計制度恢復建立38年來，國家審計在維護財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、保障經濟社會健康發展等方面發揮了重要作用，特別是黨的十八大以來，國家審計在促進黨中央令行禁止、服務“四個全面”、維護國家財政經濟安全等方面發揮了積極作用。與此同時，當前我國家審計制度中還存在著一些制約審計監督效果的體制性、機制性和制度性問題，需要通過審計制度改革來予以解決。2015年12月，中辦、國辦印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中提出，要“加大改革創新力度，完善審計制度，健全有利于依法獨立行使審計監督權的審計管理體制”，對審計管理體制改革作出了決策部署。2020年1月，習近平總書記對審計工作作出重要指示，強調要“在黨中央統一領導下，適應新時代新要求，緊緊圍繞黨和國家工作大局，全面履行職責，堅持依法審計，完善體制機制”。

在中國特色社會主義進入新時代的背景下，如何進一步健全和完善國家審計制度，不僅需要從基于制度演進過程的縱向比較研究中總結經驗，還需要從國際范圍內的橫向比較研究中獲取有益借鑒和啟示。在西方國家中，美國的經濟體量目前位居世界第一，其現代意義上的國家審計制度可以追溯到1921年，已有近一百年的歷史。經過不斷的改革完善，當前美國國家審計制度已經較為成熟，在國家治理中發揮著重要功能作用，很多好的制度機制和經驗做法值得我們學習借鑒。

美國是一個聯邦制國家，由50個州、1個直轄地區和一些島嶼自由邦等領地構成，聯邦和州之間是并列的關系，每個州相當于一個小的國家，有相對獨立的立法、行政和司法分支。在制憲會議上，聯邦派和反聯邦派實現了“偉大的妥協”，通過憲法賦予了聯邦政府有限的十七項權力，嚴格限定了聯邦政府的權力范圍，剩余權力保留給各州政府。雖然1921年美國建立起了現代意義上的國家審計機關，但憲法自頒布后的兩百多年來一直保持相對穩定，審計條款并未寫入憲法，從法理上看，州一級具有建立審計機關的權力。從實踐運行看來，美國50個州中，大部分都建立起了國家審計機關，盡管其在機構名稱和隸屬關系上各不相同。本文的研究范圍，限定于聯邦政府層面的國家審計制度。實際上，在聯邦政府層面，美國除了有作為最高審計機構(Supreme Audit Institution, SAI)的政府問責署(Government Accountability Office, GAO)外，各聯邦機構的監察長辦公室(Office of Inspector General, OIG)也擔負有國家審計職能，美國實際上建立的是“外審與內審相統一”的“二維聯邦審計制度”[1]，政府問責署和各監察長辦公室共享審計權。為方便與我國國家審計制度進行比較，本文的研究內容限定于政府問責署的審計制度。

當前，在國家審計制度的國別研究中，學者們對美國國家審計制度的關注相對較多，取得了一定的研究成果，審計署也對美國國家審計制度的相關資料進行了編譯，為學者們進一步研究美國國家審計制度提供了有益參考。審計署審計科研所(2011)對《美國法典》中有關政府問責署的規定進行了整理翻譯[2]，審計署法規司等(2011)也對美國國家審計制度涉及的23部法律法規進行了編譯[3]。審計署審計科研所(2014)簡要介紹了美國的國家審計發展沿革、國家審計體制、國家審計內部管理情況和國家審計業務管理等內容[4]。審計署審計科研所(2017)介紹了政府問責署更名的歷史背景，并對推動我國國家審計制度改革創新提出了啟示[5]。王平心等(1997)從審計機構設置、審計人員、審計機構工作內容和范圍、審計準則等方面對中國和美國的國家審計制度進行了比較[6]。劉威和周愷(2007)從審計職權、審計長的任期與任免程序、審計機關組織、審計人事管理制度、經費保障、審計對象、審計重點、審計方法、結果運用、審計規范體系以及審計機關與其他部門的關系等方面對中美國家審計制度進行了比較[7]。美國聯邦主計長基恩·多達羅(2013)簡要介紹了政府問責署的演進歷史、主要職責和應對挑戰的措施[8]。陸曉暉(2015)介紹了政府問責署審計報告的要素，對提高我國審計報告的效用具有借鑒意義[9]。張軍等(2017)對中美政策審計進行了比較研究，闡述了二者在審計機關定位、政策審計內容、規范化程度、審計功能等方面的差異，并就進一步做好我國的政策審計提出了建議[10]。審計署審計科研所(2018)從隸屬關系、審計長任免及任期、審計職責、與地方審計機關的關系和外部監督機制等方面，對美國、英國、澳大利亞和加拿大這四個立法型審計體制的國家審計制度進行了比較[11]。以上研究成果中，有的從整體上對美國的國家審計體制、審計職權、審計機關組織、審計法規制度等要素作了一般性介紹，在研究的深度上尚顯不足，有的就其中的一兩個方面作了深入分析，但無法使讀者從宏觀上了解美國國家審計制度的概貌和沿革。有的研究成果已經較為陳舊，無法反映近年來審計制度新的發展變化，有的參考的二手資料較多，缺乏對第一手資料的分析研究。

為此，本文擬在研究的廣度和深度上取得平衡，既要通過對審計制度各個構成要素的情況介紹來描繪出美國國家審計制度的全貌，還要努力挖掘塑造影響國家審計制度的環境土壤和邏輯基礎，這樣才能為進一步完善我們的國家審計制度提供有益借鑒，避免對制度刻板的學習和模仿。下面分別從審計機構歷史沿革、組織架構及規模、主要職責和權限、主要工作產出、審計程序以及審計法規制度體系等方面對美國國家審計制度作簡要介紹。

二、美國國家審計機構

政府問責署是美國聯邦政府的最高審計機關，隸屬于美國國會，是一個獨立的非黨派機構，通常被稱為“國會看門狗”。政府問責署的前身是于1921年設立的美國會計總署(General Accounting Office, GAO)，雖然其名稱中有“會計”而非“審計”二字，但其自建立起就作為隸屬于國會的履行審計監督職能的專職機構而存在，是聯邦政府的最高審計機關①。政府問責署作為立法分支的組成部分，其使命任務在于幫助議會有效履行憲法責任，幫助聯邦政府改善績效和確保問責，為議會提供客觀公正的、基于事實的、超越黨派和意識形態的具有時效性的信息。“問責、正直和可靠”是政府問責署的核心價值理念。

1.政府問責署的歷史沿革

從審計內容的演變上看，政府問責署的發展歷程大致可以劃分為憑證審核時期、綜合審計時期、績效審計時期和全面問責時期四個階段。

(1)憑證審核時期

政府問責署的前身會計總署根據1921年頒布的《預算和會計法》的相關規定設立。雖然美國國家審計的歷史可以追溯到第一次大陸會議時期，但在那時乃至建國之后的很長一段時期內，審計都是作為財政系統的組成部分而存在，并未成為一個獨立機構。參加第一次世界大戰使得聯邦政府的支出、稅收和債務都急劇增長，既有財政體制在支出控制、信息反饋等方面的不足顯露出來，亟待作出改革。為此，國會制定頒布了《預算和會計法》，要求總統負責編制聯邦政府的年度預算并加強財政問責。該法案將過去由財政部擔負的審計職能交給了新設立的會計總署，同時明確會計總署是獨立于行政分支的聯邦政府機構，會計總署的行政長官是主計長。會計總署還編有主計長助理1名，主計長和主計長助理都經過參議院提名和同意，由總統任命，任期為15年，不得連任，非因法定事由不得免職，且免職需由參議院和眾議院作出聯合決議方可生效。

從會計總署成立到《預算和會計程序法》頒布的這段時期被稱為憑證審核時期。會計總署成立后，其工作特點是以控制為導向，主要精力集中于檢查政府支出的合法合規性，其中對會計憑證的審核占了會計總署很大一部分工作量。隨著財政經濟的增長，會計總署的工作負荷也隨之加重。1921年會計總署成立時，只有1708名全職員工，到1940年時已經有5195名。第二次世界大戰使得美國聯邦政府財政支出進一步顯著增長，需要會計總署審核的憑證的數量也呈爆發式增加。會計總署的全職員工數量于1946年達到歷史最高點，共有14904名之多[12]。當時會計總署對憑證的審核方式主要是事后審計(post-audit)，各聯邦政府機構的官員在相關資金支付后將憑證送至會計總署審核。第一任主計長麥克卡爾(McCarl)曾試圖建立起事前審計(pre-audit)方式，以增強會計總署對財政資金的控制，解決事后審計方式下已經支付的資金難以追回的問題。但由于憑證數量巨大和審計人員十分有限，會計總署只能對其中的部分憑證實施事前審計，這一做法也隨著麥克卡爾的卸任而被終止。

(2)綜合審計時期

第二次世界大戰之后，會計總署的審計監督職能由單純的合法合規性審計向經濟性、效果性延伸，《政法公司控制法》《立法機構重組法》《預算和會計程序法》等一系列法案的頒布使會計總署的職能得到進一步拓展。1945年頒布的《政府公司控制法》明確會計總署負責對聯邦政府全資公司、合資公司的財務活動進行審計監督，主計長應當于下一財政年度的1月15日之前將審計報告提交國會，同時將報告副本抄送總統、財政部長和相關聯邦政府公司。為此，會計總署專門成立了公司審計處并雇傭人員開展聯邦政府公司審計。1921年頒布的《預算與會計法》雖然明確了會計總署獨立于行政分支，但并未明確會計總署和立法分支的關系。國會為了通過加強對審計權的控制進而實現對聯邦財政權力的控制，于1945年頒布了《政府機構重組法》，其中第7條明確本法案所指的機構不包括美國主計長和聯邦會計總署，美國主計長和聯邦會計總署屬于立法分支的組成部分?！墩畽C構重組法》厘清了最高審計機構的隸屬關系，從而明確了美國采取的是立法型的審計體制。由此開始，國會加強了對會計總署的控制，甚至直接介入會計總署內部機構的設置。

1950年頒布的《預算和會計程序法》是1921年《預算和會計法》之后對于政府預算、會計和審計而言最為重要的一部法律。杜魯門總統在簽署《預算和會計程序法》時表示，該法案是三十年來預算和會計領域最為重要的立法，其中預算條款精簡和優化了聯邦財政預算的形式，為更好地評價聯邦政府開展的項目和活動奠定了堅實基礎；其中會計和審計條款首次通過立法固化了聯邦政府的會計、審計和財務報告職責，并就建立統一的會計制度以促進聯邦政府機構的整合明確了目標和原則[13]?！额A算和會計程序法》賦予了會計總署規定行政機關會計制度權，同時明確了會計總署開展內部控制審計的職責，促使審計模式由對逐筆賬目的審核向對政府機構財經管理和內部控制的綜合審計(comprehensive auditing)轉變。綜合審計旨在對公共財政資金使用的充分性、合法性、合規性、效率性等作出全面的檢查。1952年，會計總署印發了《綜合審計指南》，對審計職責權限、審計目標、審計策略、審計標準以及對不同類型管理活動的具體審計方法等作出了具體規范[14]。盡管在50年代末期，會計總署不再使用綜合審計這一概念，但綜合審計的思路和方法構成了后來的以計劃審計為代表的績效審計的基礎。

(3)績效審計時期

20世紀60年代開始，會計總署進入了以計劃審計為代表的績效審計新階段，通過對聯邦政府計劃實施情況的評估來考察其經濟性、效率性和效果性。1967年頒布的《經濟機會法》賦予了主計長對相關計劃和活動進行審計的權力和向國會報告的職責，同時賦予了主計長召開聽證會、獲得證詞、獲取必要的信息、雇用人員等權限，為計劃審計的開展奠定了法律基礎。1970年頒布的《立法改組法》進一步明確，參議院或眾議院的任一委員會或兩院聯合委員會可以要求會計總署對任一聯邦機構的任一計劃或活動開展審計，使開展計劃審計成為會計總署的一項法定職責。1974年《國會預算與扣留控制法》進一步明確會計總署對立法相關的計劃實施審計的職責，以及對聯邦機構出具的計劃審計和評估結果進行再評價的職責。為保障會計總署更好地開展計劃審計工作，《國會預算與扣留控制法》還授權主計長可以在會計總署內部建立一個計劃審查和評價辦公室，以及可以最多聘用10名專家，最終會計總署在該法案的授權下設立了計劃分析處(Program Analysis Division)。1974年《會計總署法》將會計總署的憑證審核職能完全剝離出來，交給相應的聯邦機構。1978年《監察長法》明確了各聯邦機構應當設立監察長辦公室，加強內部審計監督和對違法犯罪行為的調查。這兩部法案的頒布使得會計總署能夠將更多的精力集中于開展績效審計，而合法合規性審計任務則更多地交給各聯邦機構的監察長辦公室去完成。尼克松執政時期，聯邦政府致力于加強對計劃的管理，審計工作標準化也是聯邦政府的努力方向之一。為此，預算局和會計總署于1970年達成了共同制定一部政府審計準則的協議。1972年，主計長發布了第一版的《對政府機構、計劃、活動和功能的審計準則》，隨后更名為《政府審計準則》，即俗稱的“黃皮書”。這一時期，為有效滿足開展以計劃審計為代表的績效審計需要，會計總署開始聘用自然科學和社會科學領域專家、計算機專家，以及醫療健康、公共政策、信息管理等諸多領域的專業人員。

在計劃審計得到廣泛開展的基礎上，一系列新的法案的制定頒布進一步強化了會計總署的績效審計職責。1990年《首席財務官法》要求在聯邦政府的每個行政部門設立一名首席財務官，以加強聯邦機構的綜合財務管理，明確聯邦機構需要編制年度財務報告并接受審計監督。1993年《政府績效和成果法》，強調聯邦政府有責任精明地使用資源并實現項目目標，要求政府部門制定計劃并自行考核計劃的實施情況，并基于考核情況做出是否進一步撥款的決定，并把績效情況通報國會和向公眾公開。該法案的頒布強化了立法機構對聯邦政府行政機關績效的監督控制，明確了會計總署代表國會履行績效監管的職責，且明確了包括績效戰略、年度績效和項目績效等多維度的績效管理思路，為會計總署加強對聯邦機構的績效監管提供了具體指引。2000年《監管真相法》還授權會計總署代表國會對具有重要經濟影響②的法律法規進行審查和評價，但這一審計業務由于缺乏資金支持而未能得到開展[15]。

(4)全面問責時期

盡管2004年頒布的《會計總署人力資本改革法》的主要立法宗旨和內容在于指導會計總署進行人力資源管理改革，但法案中第8條的更名條款決定了該法案在聯邦審計機構發展歷程上的里程碑地位和將會產生的深遠影響。該法條規定，美國會計總署從此更名為美國政府問責署。為此，時任主計長沃克作出解釋，歷經83年的發展，該聯邦機構角色已經發生了顯著轉變，原先的名稱“會計總署”已無法和其功能作用相匹配。盡管該機構仍是美國政府綜合財務報告的主要審計方，但財務審計僅占到其工作量的15%左右，該機構的主要工作包括對政府在國內外廣泛的計劃和活動進行計劃評價、政策分析、提供法律意見和作出法律決定。如今該機構已經成為擁有3200多名雇員的現代化多學科領域的專業服務組織，其職員包括經濟學家、社會科學家、工程師、律師、保險精算師、計算機專家以及從醫療到國土安全等眾多領域的專家。當前該機構出具的大多數藍皮報告的內容已經超出了聯邦資金是否被適當地使用這一問題，而是更多的關注聯邦計劃和政策是否實現了其目標并滿足了社會需要。該機構不僅要審查政府日常運行的有效性，而且需要對可能發生的問題在其演變為危機之前向政策制定者和廣大公眾發出預警?？偠灾u估政府的績效并使其對結果負責是該機構當前的核心職能，因而該機構名稱由會計總署更改為政府問責署[16]。

這一階段，國會先后制定頒布了一系列法案，進一步豐富和拓展了政府問責署的職責任務，更加明晰了政府問責署對聯邦機構全面問責的角色定位。2009年，為應對全球金融危機的影響，美國國會頒布了《復蘇與再投資法》，計劃未來十年共投入7872億美元用于刺激經濟復蘇，同時明確了政府問責署對相關資金和合同的監管職責。2010年，國會還賦予了政府問責署對聯邦政府機構設置情況進行審查和評價的職責，旨在通過審計揭示聯邦機構職能上的重疊和碎片化問題，為進一步優化聯邦機構設置提出專業化的建議。當前，政府問責署作為隸屬于立法分支的專門問責機構，在服務國家治理中發揮了重要作用，其審計內容涉及到聯邦機構運行管理的方方面面。政府問責署通過提供專業化的監督服務，促使聯邦政府努力成為一個廉潔的政府、負責任的政府和公開透明的政府。

2.政府問責署的組織架構及規模

隨著國家審計制度的不斷發展，政府問責署的組織架構和規模也隨著審計職能的變化而變化。從組織架構上看，成立初期的政府問責署只有主計長及其領導下的7個部門[12]，當前政府問責署已經是最大的國會下屬機構，采取矩陣式扁平化管理，由主計長、總法律顧問、首席運行官、首席行政官兼首席財務官構成執行委員會，首席運行官負責管理15個涉及不同審計領域的任務組。政府問責署作為國會輔助機構，除了高級行政官員外，沒有嚴格意義上的“編制”概念，聯邦政府通過預算控制其機構規模。當前，該機構的雇員總數保持在3200人左右，其中71%的雇員編配在位于華盛頓的總部，剩余人員被派遣到華盛頓之外的11個派駐審計機構[17]。2019年，該機構的總預算為7.02億美元，其中工薪福利支出占81.5%，信息技術服務及設備支出占8.4%，其他設施設備支出占5.3%，非信息技術的合同服務支出占1.9%，其他支出占2.9%[17]。當前，政府問責署已經實現戰略規劃和財務管理、績效管理的高效融合，每年的運行成本能夠分解到各個戰略績效目標上，使得該機構的績效情況一目了然[17]。

3.政府問責署的主要職責

政府問責署作為聯邦政府最高審計機構，同時也是國會的輔助機構，其主要職責包括以下7個方面：(1)對聯邦政府的政策、計劃、運行和績效進行評價；(2)開展管理審計和財務審計，以檢查公共資金使用的合規性、效率性和效果性；(3)對是否有違法或不當行為的發生展開調查；(4)分析聯邦政府的財政資金使用情況；(5)針對相關機構對適用法律的遵循情況出具法律意見；(6)開展政策分析；(7)為國會有效履行監督、撥款、立法及其他職能提供其他的輔助支持工作[18]。為履行其反舞弊職能，政府問責署專門設有反映政府舞弊、浪費和管理不善等問題的舉報電話。此外，美國主計長還有任命某些與醫療衛生相關的委員會成員的法定職責，包括衛生信息技術咨詢委員會(HITAC)、醫療補助和兒童健康保險計劃支付委員會(MACPAC)、醫療保險支付咨詢委員會(MedPAC)、以病人為中心的成果研究所(PCORI)的理事會、方法委員會，以及以醫師為中心的支付模型技術咨詢委員會(PTAC)。

其中職責(5)和職責(7)涉及到出具法律意見或決定，具體包括以下四項內容：一是根據《國會審查法》，在聯邦機構制定的重要法規生效之前，就法規制定過程的合規性發表意見；二是根據《聯邦空缺改革法》，對聯邦機構職位空缺情況發表法律意見；三是根據聯邦撥款法，根據國會要求提交聯邦官員是否應對某項公共資金使用中存在的問題負責的法律決定；四是對供應商競標投訴的法律決定。

4.政府問責署的主要權限

政府問責署的主要權限包括檢查權、調查權、建議權、報告權、作出法律決定權，此外主計長還有主持宣誓儀式權。在檢查權方面，政府問責署有權向有關機構取得與其工作相關的各種文件資料，包括向任何公職人員索取有關資料、調閱相關檔案，如果有關機構不予配合，政府問責署可以通知其上級主管部門責令其提供，或者向法院提起民事訴訟，通過法院簽發傳票索取和調閱。政府問責署還有權派審計人員前往聯邦機構去現場檢查經費賬目、物資資產和信息系統，如果受到阻礙同樣可以向法院提起訴訟。在調查權方面，政府問責署有權進入所有聯邦政府部門和公共機構進行調查和訪談，還可以傳喚有關人員到審計機構接受質詢，獲取審計所需的信息，有關人員不得拒絕。在開展舞弊審計或調查時，政府問責署還可以使用特殊的偵查措施。在建議權方面，政府問責署有權就審計發現的問題向相關機構提出改進建議，相關機構須在一定的時間內書面作出回應，回應內容將作為審計報告的附件。相關機構可以采納政府問責署提出的審計建議，也可以不采納，但必須向國會作出說明。政府問責署專門建立了一個數據庫，用來記錄和跟蹤審計建議的貫徹執行情況。以四年為限，當前政府問責署提出的審計建議的有效執行率等達到75%左右。在報告權方面，政府問責署有權向國會及其下屬委員會提交審計報告，并將審計報告對全社會公開。當前，根據相關聯邦法律的規定，公開審計報告不僅是政府問責署的一項重要權限，同時也是其法定責任，除了被定為含有機密信息或受控非機密信息的審計報告不對外公開外，所有審計報告均通過多種形式對外公布。含有機密信息的審計報告在編號結尾用字母C表示，含有受控非機密信息的審計報告在編號結尾用字母CU表示，對于不對外公開的審計報告，政府問責署在一個單獨的網頁上列出這些報告的編號、標題、完成日期等信息③。想要獲取受控非機密類別審計報告的國會議員或國會工作人員，可以通過電話或郵件向政府問責署下屬的國會關系辦公室(Congressional Relations Office)索取。2019財年，被政府問責署定位機密級的審計報告共17份，定為受控非機密級的共23份，二者一共只占全年審計報告總數的6.5%。為向社會公眾提供盡可能多的信息，對于一些被定為機密級或受控非機密級的審計報告，政府問責署會公開發布一份脫密版本的審計報告。在做出法律決定權方面，政府問責署可以就供應商提交的投標申訴作出法律決定，還可以就國會和聯邦機構關于公共資金的使用和問責情況作出法律決定，包括對可能違反《反超支法》的情況作出裁定。對相關法律決定不服的，可以再次提出申訴，或者通過提起訴訟救濟。在主持宣誓儀式權方面，法律規定主計長可以在審計或清算賬目時主持宣誓儀式，以確保所取得證詞的可靠性。

雖然法律賦予了政府問責署最廣泛的檢查和調查權限，但在實際工作當中，隸屬立法分支的政府問責署有時候會跟隸屬行政分支的聯邦政府機構就獲取資料權產生沖突。在著名的沃克訴切尼案(Walker v.Cheney)中，時任主計長沃克在要求國家能源政策工作小組(National Energy Policy Development Group, NEPDG)提供資料遭到拒絕后，行使了法律賦予主計長的控告權，向哥倫比亞地區上訴法院對國家能源政策工作小組主任、時任副總統切尼提起訴訟，要求切尼配合政府問責署提供相關資料。雖然上訴法院最終駁回了沃克的上訴請求，且沃克也沒有再向聯邦最高法院提起上訴，但該判例引起了關于審計權和行政機構保密權力關系的討論。此后，國會議員曾多次啟動立法程序，試圖進一步強化政府問責署的獲取資料權，但均未能獲得通過。2008年《政府問責署改進法案》曾試圖加強主計長的以下三項職權：(1)獲取聯邦機構履行職責相關的記錄的權力，包括采取民事訴訟的手段；(2)通過與官員及雇員的談話獲取有關該機構職責、職權、組織架構、有關活動及財務業務信息的權力；(3)讓證人宣誓的權力④。該法案還進一步提出，《社會保障法》《聯邦食品、藥品和化妝品法》《哈特-斯科特-羅迪諾反托拉斯改進法》等一系列法律的任何規定均不得解釋為對主計長職權的限制，明確了主計長對衛生與公共服務部、司法部反托拉斯司局和聯邦貿易委員會這三家具體機構的獲取資料權[19]。《政府問責署改進法案》未獲通過，于2010年、2011年、2013年再度被提出，在內容上作了細微調整，但一直未能實現立法。2016年，該提案的名稱更改為《政府問責署權限和監督法案》，在內容上已經做出了一定的讓步，但仍未能通過立法。直到2017年，《政府問責署權限和監督法》通過兩院的立法程序并最終由總統簽署成為法律?！墩畣栘熓饳嘞藓捅O督法》最終明確，會計責任署有權在審計、評價和調查活動中獲取聯邦機構履行職責相關的記錄，包括采取民事訴訟的手段迫使其提供，同時明確《社會保障法》中的任何規定均不得解釋為對主計長職權的限制[20]。

政府問責署對審計權限的爭取還集中體現在情報監督領域。對情報領域實施監督本身是國會作為立法機關的一項職責，國會情報委員會專門負責管理與情報有關的事務，由于會計總署隸屬于國會國土安全與政府事務委員會管轄，兩個委員會之間存在著一定的權力爭奪，造成會計總署一直未能將審計監督范圍覆蓋到情報領域。“911事件”之后，國會開始努力解決會計總署和情報委員會在情報監督上的管轄權糾紛，努力通過立法明確會計總署的情報審計監督職能。2006年，民主黨眾議員湯普森(Rep.Thompson, Bennie G.)向眾議院提交了《情報體系審計法案》的立法提案，要求通過立法重申主計長對情報體系所有財務業務、計劃和活動進行審計和評估的職權，同時要求相關情報機構與之配合，提供審計和評估所需要的資料信息[21]。2007年，該法案再次由民主黨參議員李碩(Sen.Akaka, Daniel K.)、民主黨眾議員湯普森分別提出，均未能獲得通過。2008年2月，時任主計長沃克在向參議院所作的題為《政府問責署能夠協助國會和情報體系推動管理改革計劃》的證詞中聲明，政府問責署的情報審計工作將完全在情報委員會的領導下進行，政府問責署將以情報委員會助手的身份幫助其開展情報監督工作，而不會對情報委員會的監督權力構成侵犯，即使是自主實施的或者應國會其他委員會要求實施的涉及情報體系的審計項目，政府問責署也會告知國會情報委員會，并不會對國會情報委員會的管轄權構成威脅[22]。2009年，該法案再次被提交眾議院，但仍未被通過，但經過國會相關議員的努力，2010年《情報授權法》最終規定，國家情報總監⑤應當通過制定書面指令來指導主計長對情報體系所掌握信息的查詢權限，算是政府問責署和國會情報委員會以及行政分支在立法上的折中[23]。2014年，眾議員麥考爾(Rep.McCaul, Michael T.)還曾向眾議院提交《情報體系監督法案》的立法提案，提出在2010年《情報授權法》的基礎上，進一步明確主計長在情報領域的獲取資料權，要求相關機構配合主計長開展監督，盡可能及時而廣泛地提供所需要的信息，要求對相關法律中關于主計長獲取資料權的限制采取“窄式解釋”，當無法向主計長提供相關資料時，應當及時向國家情報總監、主計長以及國會作出書面說明，這一法案同樣未能獲得通過[24]。

5.政府問責署的主要工作產出

根據政府問責署2019財年的績效報告，該機構全年共出具了617份審計報告，97份國會證詞，處理了約2200起投標申訴，做出了約600件法律意見和法律決定，提出了1607條建議，幫助聯邦政府在運行管理方面取得了共1418項改進，通過審計共取得了2147億美元的財務效益，平均每1美元的經費投入產生338美元的回報，審計建議的被采納率為77%⑥。從年度績效報告中可以看出，在文書形式上，政府問責署的主要工作產出包括審計報告、國會證詞以及法律意見和法律決定三種類型[17]。

(1)審計報告

審計報告是政府問責署工作成果的最主要表現形式，除了被定為機密級和受控非機密級的審計報告外，其他所有的審計報告都公開發布在政府問責署的網站上，可以被公眾查閱和下載。這些審計報告短則十幾頁，長則上百頁，由封面、摘要頁、目錄、正文和附錄構成，信息含量十分豐富。附錄中通常包含了關于審計目標、審計范圍和審計方法的說明和被審計單位的意見等相關資料。以GAO-17-445號績效審計報告《應采取行動應對寨卡病毒爆發帶來的挑戰》為例[25]，該報告一共96頁，審計報告圖文并茂，直觀地展示了政府問責署如何應國會要求就聯邦層面的重大問題開展獨立研究和評估，揭示管理中存在的問題進而提出審計建議的過程。審計報告的摘要頁簡要說明了政府問責署為什么要開展這一審計項目，審計中發現的主要問題，以及提出的對策建議。該績效審計是政府問責署應國會眾議院高級官員要求開展的，旨在對聯邦機構應對寨卡病毒方面所取得的進展和面臨的挑戰進行評估。審計項目于2016年6月開始，于2017年5月完成，大概持續了一年的時間。在審計過程中，政府問責署主要審查和評價了三個方面的內容：一是當前聯邦機構在寨卡病毒流行病學方面已知和未知的相關信息，以及開展疫情監控和流行病學調查方面面臨的挑戰；二是當前不同檢測手段的特征，生產廠商和檢測用戶面臨的困難，食品藥品監督管理局和疾控中心對其各自機構溝通程序的遵循情況；三是當前可用的蚊蟲控制方法的優缺點，聯邦機構在支持蚊蟲控制方面存在的困難。通過審計，政府問責署提出了五條審計建議，相關機構也作出了回應。該審計報告的附錄包括參加政府問責署主持的專家研討會的人員名單，政府問責署開展這一績效審計項目的審計目標、審計范圍和審計方法，被審計單位的回復函，寨卡病毒病例的認定標準，獲得緊急使用授權的寨卡病毒分子診斷檢測方法標簽中包含的績效信息，蚊蟲消殺控制相關的法規，與這一審計項目相關的由政府問責署發布的其他審計報告和證詞等。

(2)國會證詞

國會證詞是政府問責署僅次于審計報告外的第二大主要工作產出。相對于提出審計項目申請而言，要求政府責任署出具國會證詞具有更嚴格的條件，只能由國會委員會或小組委員會的主席采取書面方式提出。政府問責署會盡量滿足出具國會證詞的申請，但是如果相關要求與該機構的核心價值觀或相關準則存在沖突時，或者證詞的內容中包含另一審計申請方想要暫時限制公開發布的信息時，政府責任署可以拒絕。與審計報告相同，政府責任署撰寫國會證詞的過程同樣要遵循相關的審計準則。相對審計報告而言，國會證詞在形式上更加靈活，有的績效審計項目從開始實施到最終公開發布審計報告要持續一年左右的時間，而在這期間之內政府問責署可能會應國會要求就審計的進展情況和初步發現的問題出具證詞。以GAO-16-470T號國會證詞《關于寨卡病毒爆發的初步觀察》為例[26]，該證詞的申請方和上面提到的GAO-17-445號績效審計報告的申請方都是眾議院下屬的同一個委員會，證詞只是向國會提供政府責任署對寨卡病毒疫情的初步看法，發揮了政府責任署最為最高審計機構的信息服務功能。政府責任署于2016年2月開始著手準備，由政府問責署的首席科學家佩森斯(Timothy M.Persons)于3月2日在眾議院監督和調查小組委員會與能源和商務委員會召開的聽證會上作證。雖然政府責任署準備國會證詞的過程同樣遵循審計準則的要求，但與績效審計相比，證詞所提供的只是初步的概要信息，政府問責署有時候不在證詞中提出意見建議。此外，有的證詞反映了政府問責署對某一領域問題的了解和看法，可能是對該機構之前一系列審計項目結果的綜合反映，相對于審計報告而言更具宏觀性、戰略性。以GAO-19-635T號國會證詞《國家在抵御生物威脅上面臨的長期挑戰》為例[27]，該證詞就是在政府問責署從2009年到2019年發布的一系列績效審計報告等成果的基礎上形成的。

(3)法律意見和法律決定

出具法律意見和作出法律決定也是政府問責署的職能之一，其中作出法律決定職能具有悠久的歷史。政府問責署的前身會計總署對撥款法案作出法律決定的做法也可以追溯到19世紀中葉，對供應商投標申訴作出法律決定的做法也肇始于會計總署成立初期。政府問責署出具的法律決定包括以下幾類：一是針對供應商投標申訴(Bid Protests)的法律決定；二是針對撥款法案的法律決定；三是對聯邦法規制定過程合規性的法律意見；四是對聯邦機構職位空缺的法律意見。政府問責署下屬的總法律顧問辦公室(The Office of General Counsel, OGC)負責向國會及其委員會、議員提供法律意見，以及對負有責任的官員出具法律決定。

第一，針對投標申訴的法律決定。美國聯邦法規制度規定，凡是涉及聯邦機構的合同，未中標人不僅可以通過訴訟程序救濟，還可以向政府問責署提出投標申訴。從1926年起，政府問責署的前身會計總署就開始處理投標申訴[28]。相對于向法院提起訴訟而言，向政府問責署提出投標申訴的費用更低，而且不需要聘請律師，同時能更快作出裁定。政府問責署通過電子申訴登記系統(EPDS)這一信息化平臺來對供應商投標申訴進行全流程管理，但包含機密信息的申訴需要單獨聯系政府問責署進行處理。當政府問責署受理了投標申訴后，可以要求作為被申訴方的聯邦機構提交一份關于該招投標情況的詳細書面報告，提供與此次招投標相關的全部文件資料，闡明該機構所作決策的法律依據和具體考慮等。如有必要，政府問責署可以采取面對面、電話或視頻會議的形式就投標申訴召開聽證會?？紤]到召開聽證會將增加投標申訴的費用，申請召開聽證會的一方(可以是申訴方、被申訴方或者政府問責署本身)需要在書面申請中詳細闡述召開聽證會的必要性，以及政府責任署需要詳細審查的主要事實和法律爭議。如果政府問責署決定就投標申訴召開聽證會，通常還會在正式聽證會前召開一個有各方當事人參加的預先會議，討論確定聽證會的討論范圍、出席聽證會的證人、聽證會的時間和地點以及其他程序性事宜。如果投標申訴得到支持，政府問責署將會在投標申訴決定中向聯邦機構提出糾正錯誤做法的意見。如果政府問責署在投標申訴決定中提出了糾正意見，相關聯邦機構需要在60日內向主計長報告相關意見是否得到有效執行，如果聯邦機構拒絕執行糾正意見，主計長將向國會報告，交由國會來處理。政府問責署每年會就全年處理投標申訴情況向國會單獨報告。從2019年度的報告看，全年一共受理了2198件投標申訴，辦結了2200件，其中涉及到作出投標決定(支持或否決)的有587件，得到支持的有77件，占比13%，全年內召開聽證會的申訴案件只有21起，僅占全部數量的2%[29]。

第二，針對撥款法案的法律決定。政府問責署的總法律顧問辦公室負責就聯邦機構對撥款法案的遵守情況作出法律決定。政府責任署需要在法律決定中指出聯邦機構在資金使用方面存在的問題，同時還需要對造成公共資金損失負有責任的官員提出解除職務等處理意見。雖然在名稱上叫做法律決定，但這一文書并不直接對相關聯邦機構產生法律效力，而是要依靠國會的相關職權作為保障，政府責任署只是從專業角度向國會提出意見。

第三，針對聯邦法規的審查意見。根據《國會審查法》規定，聯邦機構在制定法規時必須提交國會兩院和政府問責署審查，國會有60天的時間來審查法規內容并決定是否行使否決權。并非所有的聯邦法規都需要履行國會審查程序，《國會審查法》只對可能產生的年度經濟影響在1億美元以上的以及具有其他方面重大影響的聯邦法規作出硬性要求。根據《國會審查法》的規定，政府問責署需要就聯邦機構的法規制定過程的合規性發表意見，而不針對法規的內容和質量發表意見。政府問責署需要在法規提交后的15日內向國會兩院提交審查意見。政府責任署的審查意見并不具有法律約束力，只是向國會闡述該機構的觀點，最終決定是否否決聯邦法規的是國會兩院作出的聯合決議。

第四，針對聯邦機構職位空缺的審查意見。根據《聯邦空缺改革法》規定，當發生聯邦機構職位空缺時，代理官員的代理任期不得超過210天。該法案要求，當聯邦機構出現職位空缺時，應當立即向國會和主計長報告職位空缺信息，當代理官員的任期超過法定期限時，主計長應當向總統、國會委員會以及人事管理辦公室報告。以政府問責署2020年1月27日出具的B-331540號法律意見為例，該機構報告了美國進出口銀行監察長的任期違反了法律規定[30]。雖然對聯邦機構職位空缺的合規審查內容十分簡單，并不能體現出政府問責署作為最高審計機構的專業性，但作為聯邦法律賦予的職責之一，該機構的總法律顧問辦公室至今仍在開展這項審查業務。

三、美國國家審計程序

美國政府問責署既是國家最高審計機構，又是隸屬于立法分支的專業服務機構，在國家審計程序上既有與其他國家的共通之處，在某些方面又獨具特色。整體上看，美國國家審計程序包括提出審計申請、承接審計項目、開展審計工作、征求機構意見和發布審計報告等環節。

1.提出審計申請

美國政府問責署作為立法分支的組成部分，除了根據法定職責開展的和主計長認為有必要開展的審計工作外，該機構只應國會的要求開展審計工作。國會議員可以通過電子郵件的形式向政府問責署國會關系辦公室提出審計申請，審計主題應當符合議員所屬的委員會或小組委員會的管轄范圍。國會高級官員和各委員會、小組委員會主席及其高級官員提出的審計申請將會被優先受理，其中國會高級官員包括臨時議長、參議院多數黨領袖、參議院少數黨領袖、眾議院議長、眾議院多數黨領袖和眾議院少數黨領袖。當議員提出的審計申請超出了其所屬委員會或小組委員會的管轄權時，政府問責署鼓勵通過國會內部不同委員會之間的溝通來解決管轄權問題。通常情況下，政府問責署不會向他方提供審計申請書的副本，但會向提出審計申請的一方披露其他想要獲得申請書副本的機構或個人。只有當審計申請書中包含了對被審計單位向政府問責署披露其他受限制信息的授權時，政府問責署才會向被審計單位提供一份審計申請書的副本。

在政府問責署每年的審計工作計劃中，在主計長職權范圍內安排的審計項目只占該機構全部工作任務的一小部分。這類審計項目通常關注的是可能對國家未來產生影響的重大議題，以及受到國會廣泛關注的跨領域的議題。為更好地服務于國會，政府問責署的高級官員還會定期與國會高級官員溝通，以對審計工作進行更合理的優先順序安排，從而為國會提供更具時效性的信息。

2.承接審計項目

當收到審計申請后，政府問責署需要綜合考慮其審計職權、勝任能力等因素，以決定是否承接這一審計項目。政府問責署通常需要考慮以下因素：(1)根據聯邦法律規定，該審計項目是否符合其審計職權范圍，其獲取資料的權限是否受到法律限制；(2)該審計項目是否與其職業準則及核心價值觀存在內在沖突；(3)審計資源和對成本效益的考慮；(4)是否有其他政府機構(如監察長辦公室)正在或者將要對這一事項開展審計或調查；(5)該事項是否涉及尚未作出判決的司法程序。

當審計內容涉及到聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊機構的工作時，政府問責署可能需要取得該機構高級官員的授權。政府問責署作為聯邦機構，通常不會將僅限于地方政府的事項納入審計范圍，除非承接該審計項目能夠促進聯邦層面的立法，或者該事項由聯邦政府提供資金支持。當政府問責署需要開展聯邦層面的績效評估、重新審視聯邦政府的職能作用、確定某一實踐領域的最佳方案或者學習借鑒地方政府在處理某一問題的經驗時，也可能對地方政府的相關事項實施審計。收到審計申請書后，政府問責署會在10個工作日內告知申請是否被接受，如被拒絕還會告知具體理由。如果審計申請被接受，政府問責署還會告知申請者完成審計工作所需要的大致時間。

3.開展審計工作

當政府問責署決定承接審計項目后，將會根據審計機構的人力、時間等審計資源情況，將審計項目分配給具體的審計組。承接審計項目后，政府問責署可能還會跟審計申請方進一步溝通審計需求和對這一審計項目的理解，從而為有效完成審計工作奠定堅實基礎。審計組在開展審計工作前，會與政府問責署的有關專家及審計利益相關方共同研究確定審計方法。在這一階段，根據具體的審計業務類型，審計組將嚴格遵循《政府審計準則》開展審計工作，加強對審計項目的全過程質量管控，確保能夠準確地查找和揭示問題，得出恰當的審計結論，提出有針對性和可操作性的審計建議。這一階段的工作通常需要3個月的時間完成。在審計過程中，政府問責署還會應審計申請方的要求提供審計項目簡報，披露審計工作的進展情況、初步發現的問題等簡要信息。

4.征求機構意見

在完成相關的質量控制程序后，政府問責署會將審計報告草稿發送給被審計單位征求意見，同時將副本抄送給審計申請方。被審計單位需要在一個月之內對審計報告草稿進行審查，并就審計發現的問題和提出的審計建議作出回應，被審計單位的意見將作為審計報告的附件一并公開發布。盡管審計機構有時候可能會犯一些技術性錯誤，但被審計單位的意見并不會影響政府問責署的意見和建議，該機構將始終保持其應有的獨立性。

5.發布審計報告

政府問責署通常在收到被審計單位意見后的14天內公開發布審計報告，且會提前跟審計申請方溝通公開發布審計報告的具體日期，審計申請方有權要求暫時限制審計報告的公開發布，但這一限制最多不得超過30天。

四、美國國家審計法規制度體系

自1921年會計總署成立至今，美國國家審計制度已經走過了近100年的歷史，在法規制度體系建設方面取得了豐碩成果。美國國家審計法規制度體系主要由聯邦法律和部門規章兩個層面構成，其中部門規章包括了政府審計準則、政府問責署制定的審計指南和審計手冊、工作規程、技術方法指導和最佳實務等。

1.聯邦法律層面

雖然美國是典型的英美法系國家，但隨著英美法系和大陸法系的趨同，美國也逐漸重視成文法的制定，特別是在規范公權力行使方面。與大陸法系國家不同，美國憲法中沒有關于審計的條款，同時也沒有單獨的一部法律對國家審計制度進行規范。從上面對美國國家審計制度歷史沿革的分析中可以看出，美國國家審計制度由從1921年頒布的《預算和會計法》開始林林總總的一系列聯邦法律共同塑造的。在美國立法模式下，任何一位國會議員可以提出立法草案，既可以是針對某一領域或某一事務的專門立法，也可以是對既有法律某一條款作出修改，甚至可以是一系列事項的打包匯總，在形式上具有較大的靈活性。為彌補這一模式帶來的立法“碎片化”問題，美國從1926年開始匯編《美國法典》，將當前具有效力的法律分門別類進行系統整理。當前，《美國法典》第三十一篇“貨幣和財政”中第一附編“總則”之下的第七章“美國政府問責署”匯編了與美國國家審計制度相關的主干性法律，可以視為國家審計的母法，但不包括其他聯邦法律中對審計機關就某一監督事項作出的授權性或義務性規定。當然，法律并不能涵蓋到審計制度的方方面面，某些制度規定在實際執行中和法律條文的規定還有一定的差距。就像上文提到的審計權限，雖然法律規定了政府問責署可以根據審計需要獲取所有的檔案資料，不受任何限制，但在對情報領域等敏感機構和事項開展監督時，審計機關的獲取資料權經常會無法有效行使。根據在英美法系的傳統，聯邦法院作出的一些司法判例同樣也構成國家審計制度的法律淵源，一定程度上彌補了成文法的不足，二者相得益彰。

2.部門規章層面

在部門規章層面，政府問責署構建了由審計準則、審計指南和審計手冊、工作規程、技術方法指導和最佳實務等構成的系統化審計規章，為審計人員規范開展審計工作提供了有效指引。當前，政府問責署采用的是2018年頒布的第8版《政府審計準則》，涵蓋了財務審計、鑒證、財務報表審計、績效審計等主要審計業務類型。財務審計是國家審計領域最傳統的審計業務類型，國家審計機關在財務審計領域很早就制定了完善的規章制度以提供指導，當前最新的是2018年發布的由3卷構成的《財務審計手冊》，其中第1卷主要是方法論層面的介紹，第2卷為開展財務審計提供了詳細的指導，第3卷提供了對聯邦會計、報告和披露的檢查清單，三卷一共1200多頁，涵蓋了財務審計的方方面面。2009年，政府問責署還制訂了《聯邦信息系統控制審計手冊》，為開展信息系統審計提供了有效指導。對內，該機構還匯編制訂了《政策手冊》和《行政事務指南》，編制了《議會工作規程》《聯邦政府部門工作規程》和《國際事務工作規程》等。政府問責署還編制了《計劃評價》《前瞻性政策分析》《問卷調查設計》等參考資料，為審計人員開展相關技術性工作提供幫助。政府問責署還注重在審計工作中橫向對比、樹立標桿，通過編制“最佳實務”為審計人員和被審計單位提供參考，《內部控制最佳實務》《成本估算最佳實務》等都是這一方面的代表性成果[4]。

五、對新時代中國國家審計制度建設的啟示

雖然中美兩國在政治制度、經濟制度、法律制度、思想文化等方面都存在著顯著差異，而且二者一個是行政型審計體制，一個是立法型審計體制，在國家審計制度上存在著顯著差異，但通過對美國國家審計制度和國家審計機關歷史沿革的分析研究可以發現，其審計制度背后所蘊含的一些基本理念和發展規律值得我們學習借鑒。對美國國家審計制度的分析研究，對于我們推進新時代中國國家審計制度建設具有以下幾點啟示。

1.深化審計制度改革，從服務國家治理現代化的高度謀劃審計

從美國國家審計機關的歷史沿革中可以看出，從1921年會計總署的建立至今的近100年時間內，美國國家審計始終處于改革過程中，不斷地通過改革適應形勢的需要，強化監督能力，拓展功能作用，發揮治理效能。從憑證審核、綜合審計、績效審計到全面問責，美國國家審計與國家治理同頻共振，共同發展，二者構成一個有機整體。國家審計制度的發展演進是一個自然歷史過程，綜合審計、績效審計、政策審計等一系列概念都是在審計實踐中發展而來的，體現了不同時代下國家治理的需要。當前，中國特色社會主義進入了新時代，既有的國家審計制度已經無法有效滿足國家治理現代化的要求，亟待進行改革重塑。審計制度恢復建立三十多年來，盡管審計監督在規范財政經濟秩序、促進政令暢通、開展反腐敗斗爭等方面發揮了重要作用，但審計監督還是更側重于查錯糾弊，建設性作用和服務功能尚顯不足，更側重于對微觀層面賬目、個人、單位、項目開展監督，對體制性、系統性矛盾問題的揭示反映不足，更側重于發現和移送處理問題線索，堵塞漏洞和事前防范不夠。為此，需要根據國家治理現代化的需要，在中國特色社會主義制度建設的全局中籌劃審計工作，深入推進審計制度改革，充分釋放改革效能。

2.強化績效審計運用，監督范圍上由經濟活動向管理活動拓展

經過近一百年的發展，美國國家審計已經由最初單一的對聯邦機構經濟活動的審計監督，逐漸拓展到對聯邦機構各個方面管理活動的全面問責，國家審計的職能在不斷被重新界定，國家審計的邊界也在不斷地被打破，體現了國家審計內在的價值追求。當前，雖然財務審計仍然是政府問責署的重要傳統職能，但覆蓋聯邦機構全部管理活動的績效審計業務已經占據了全部審計業務的絕大部分比重。當前，我們國家的審計監督還限定于財政財務收支和經濟管理活動方面，對于不涉及到財務收支的管理活動則無法覆蓋到，一定程度上限制了審計的工作界面。新形勢下，進一步發揮國家審計的治理功能，需要進一步強化績效審計運用，以績效審計為抓手倒逼績效水平和治理效能的提升。同時，還要樹立問責理念，探索將審計監督范圍由經濟活動向管理活動拓展，突破審計的傳統疆域，更好地為國家治理服務。

3.提高審計工作站位，充分發揮國家審計的宏觀管理功能作用

美國實際上實行的是“內外結合”的二維聯邦審計制度，政府問責署側重于從宏觀層面對聯邦機構的管理活動實施監督問責，而對各個聯邦機構財務管理的監督任務主要由各自的監察長辦公室來完成，監察長辦公室是聯邦機構的內審部門，但其獨立性同樣有聯邦法律作為保證。相比之下，當前我國國家審計機關更多的是從微觀層面對違紀違法問題線索的查找、移送和處理，查錯糾弊功能突出，宏觀管理功能作用相對薄弱。黨的十九屆三中全會明確了國家審計機關是關系黨和國家事業全局的宏觀管理部門，為國家審計轉型發展明確了基本定位。為此，要努力提高審計工作站位，突破傳統的審計思路和審計模式，強化系統性、體系性、宏觀性的審計監督，統籌好宏觀著眼和微觀著手的關系，充分發揮國家審計的宏觀管理功能。

4.加強審計預警感知，堅持“查病”“治病”“防病”有機結合

美國國家審計機關是隸屬于立法分支的服務性機構，更側重于揭示問題，對接受審計監督的聯邦機構沒有直接的處理處罰權，主要通過公開發布審計報告來披露問題，借助立法機關權威和輿論監督對被審計單位形成威懾，促進被審計單位對問題的整改。我國國家審計機關雖然是國務院的組成部門，被賦予了一定的處理處罰權，但審計監督不能僅停留在查錯糾弊和“秋后算賬”的階段，既要削減問題存量，又要努力遏制問題增量，做好常態化的經濟體檢，充分發揮“查病”“治病”“防病”一體的功能作用。國家審計機關要堅持問題導向，通過審計監督有效感知態勢，針對財經管理領域存在的潛在性、苗頭性問題，及時開出“藥方”，努力堵塞制度漏洞，盡可能地將問題遏制在萌芽狀態。

5.推進制度體系建設，提升國家審計工作法制化、規范化水平

美國雖然是英美法系國家，但同樣非常重視行政管理方面成文法的制定，通過構建涵蓋不同層級的審計法規制度體系來規范審計權的行使，確保審計工作始終處于法治軌道運行。打鐵還要自身硬，國家審計機關作為專門的監督機關、問責機構，自身更要率先垂范，嚴格依法依規開展監督，提升審計工作的法制化、規范化水平。當前，國家審計的環境背景發生了顯著變化，國家審計的職能任務也在深化拓展，《審計法》等法規制度已經無法適應審計工作的需要，亟待作出修改。為此，要加快推進《審計法》的修訂工作，以此為抓手進一步健全國家審計法規制度體系，確保審計權的依法規范行使，強化對審計質量的全過程管控。

【注 釋】

① 美國聯邦政府機構有保留既有名稱的傳統，如美軍著名的陸軍第1騎兵師，最早組建于1921年，早已完成向機械化的轉變，但在名稱上仍保留過去的第1騎兵師番號。會計總署自1921年成立以來就作為聯邦政府最高審計機構存在，但名稱上仍保留過去作為財政部組成機構時的“會計”一詞，蘊含了審計源自于會計的歷史。會計總署成立以來，在后續的改革進程中也多次有人提議將其名稱由會計總署改為審計總署(General Auditing Office)，但一直未被采納，直到2004年更名為政府問責署。

② 根據《監管真相法》第3條的規定，重要經濟影響是指年度影響金額在1億美元之上，或者對經濟總體、某一經濟部門、生產力、競爭力、就業、環境、公共健康、公共安全等產生重要不利影響。

③ 政府問責署用于匯總受控審計報告信息的網站為https://www.gao.gov/reports-testimonies/restricted/。

④ 當前法律規定，只有在審計或結算賬目時，主計長才有權讓證人宣誓。該法案擬將主計長的這一職權擴大到政府問責署的包括審計、評價和調查等在內的所有工作中。在美國司法體系中，宣誓是一項具有英美法傳統的制度，證人出庭時必須像總統宣誓就職一樣，要手按《圣經》，發誓所說一切屬實。作偽證在美國是一項重罪，因而宣誓能夠對證人起到一定的內心約束作用。

⑤ 美國國家情報總監是根據2004年《情報改革和反恐法》設立的美國聯邦政府官方職位，直接接受總統領導指揮，負責領導管理由16個機構組成的美國情報體系。

⑥ 指審計建議提出之后，在4個年度之內得到實施的比例。