中國自然資源資產確權面臨的問題及對策研究

李軍峰，張 明

1.河北地質大學 經貿學院，河北 石家莊 050031；2.青海民族大學 經濟與管理學院，青海 西寧 810007

1 問題的提出

黨的十九大報告明確指出，“加強對生態文明建設的總體設計和組織領導”，“完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”。黨的十九屆三中全會進一步指出，“要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系”，“改革自然資源和生態環境管理體制”。黨的十九屆四中全會再次明確強調，“推進自然資源統一確權登記法治化、規范化、標準化、信息化，健全自然資源產權制度”。以上論述充分說明，要建立生態文明制度體系、踐行習近平總書記提出的“兩山理念”，就必須健全自然資源資產產權制度。因此，研究我國自然資源資產確權對加強生態保護、促進生態文明建設，具有十分重要的意義。

2 文獻回顧

早期的學術界認為，導致自然資源被過度開發利用的主要原因在于其公共產品的屬性，其產權不明晰；但是，H·斯科特·戈登(1954)開創性地將海洋漁業資源的產權依據持有權利的主體性質不同，區分為私有產權和共有產權。這樣，自然資源的產權就被分為了私有產權和共有產權。后來，A·博騰利(1963)、德姆塞茨(1967)分別從不同角度說明自然資源只有共有產權是不夠的；G·哈丁(1968)明確指出自然資源僅有共有產權會導致“公地悲劇”。這些研究說明，自然資源產權的構成應該是復雜多樣的。Schlager 等(1993)針對自然資源產權的多樣性與復雜性，將自然資源產權的“權利束”劃分為進入權、收益權、管理權、排他權和轉讓權。[1]這樣，自然資源產權的內容更加豐富、更加適合經濟社會的需要了。在我國，目前建立和健全自然資源資產產權正在成為學術界關注的熱點。張立(2011)認為，所有圍繞自然資源展開的社會經濟活動首先必須解決的問題是權利歸屬問題。[2]張孝德(2014)研究指出，自然資源資產產權制度改革是一項具有“革命性的”改革。[3]谷樹忠(2019)認為，自然資源確權應明確自然資源產權權能及其構成、主體及其結構、客體及其邊界等。[4]朱道林(2019)和張文明(2020)分別指出，應進一步完善自然資源產權制度，整體構建自然資源資產的“權、責、利”關系，是自然資源產權改革成功與否的關鍵。[5][6]這些研究成果為我國自然資源產權改革實踐提供了有力的理論支撐和指導。

現階段根據生態文明建設的需要，我國正處于自然資源資產確權的重要歷史階段，研究推進和加快自然資源資產確權進程具有十分重要的現實意義。本文通過介紹我國自然資源資產確權的現狀，分析自然資源資產確權過程面臨的問題，提出促進我國自然資源資產產權改革的政策建議。

3 我國自然資源資產確權的現狀

3.1 基本明確了自然資源內容范圍

自然資源是自然界中能夠為人類提供生產資料和生活資料的自然環境因素，是人類活動不可或缺的依托。它涵蓋的內容非常廣泛而復雜。在我國，自然資源的內容范圍可以依據現行《不動產登記暫行條例》(2015)和《自然資源統一確權登記辦法》(2016)的有關規進行推定。

現行《不動產登記暫行條例》(2015)的第二條指出：“本條例所稱不動產，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。”《自然資源統一確權登記辦法》(2016)的第四條指出，“自然資源確權登記以不動產登記為基礎，已經納入《不動產登記暫行條例》的不動產權利，按照不動產登記的有關規定辦理，不再重復登記”；第三條規定，“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記”。綜合上述規定可以得出，自然資源資產的內容與不動產的內容是有重疊的。這樣，自然資源的內容應該包括《不動產登記暫行條例》中的土地、海域、森林、林木、林地、草地，再加上《自然資源統一確權登記辦法》中的水流、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等。所以，我國自然資源資產包括的范圍為：土地、海域、森林、林木、林地、草地、水流、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等。

3.2 明確了自然資源資產確權方向

資產確權是通過法律法規明晰資產的權利主體和資產權利內容。關于明晰自然資源資產的權利主體，《自然資源統一登記辦法》指出，界定全部國土空間各類自然資源資產的所有權主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清“四個界限”。關于明晰自然資源資產權利內容，根據《不動產暫行條例》規定包括自然資源資產的所有權、使用權、承包經營權、抵押權等。這樣，我國自然資源資產的產權內容既包括了公有產權，也包括了私有產權，這種產權制度設計既符合當前社會經濟發展需要，賦予自然資源資產權利人開發利用自然資源資產的權利，滿足人們提供生態產品的需要；又有利于激勵相關權利人保護自然資源資產免遭過度開發。

3.3 我國自然資源資產確權實踐的現狀

2015年中辦、國辦聯合發布《生態文明體制改革總體方案》、2019年聯合發布《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》以及2020年又聯合發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，這三個綱領性文件為自然資源資產產權制度改革指明了方向并為市場釋放了巨大的制度活力。我國正在構建起歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。

我國自然資源資產產權內容改革，正在從土地產權改革向油氣、礦產、海域等其他自然資源資產產權領域改革推進。我國已成功實現從農村土地所有權、承包經營權“兩權分置”向所有權、承包權、經營權“三權分置”的突破，開始宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，[7]并進一步指明推進土地要素市場化配置改革方向。其他自然資源資產產權領域改革正在穩步推進，其中包括探索研究油氣探采合一權利制度、海域使用權立體分層設權、無居民海島產權、水域灘涂養殖權利等。

自然資源資產產權主體中全民所有制主體和集體所有主體已經確定。我國自然資源資產是公有性質，公有制產權分為全民所有制產權和集體所有制產權。[8]這樣自然資源資產的產權主體就分為全民所有制主體和集體所有制主體。全民所有的自然資源資產產權主體為政府，國務院明確授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。根據不同資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度，全民所有的自然資源資產實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制。[9]其中，中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產資源、重點國有林區、大江大河大湖和跨境河流、生態功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等自然資源資產直接行使所有權；地方政府對其他全民所有自然資源資產行使所有權。農村集體所有自然資源資產明確由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，農村集體經濟組織成員對自然資源資產享有合法權益。

4 我國自然資源資產確權面臨的問題

自然資源資產確權是實施一項重大的產權制度改革工程的過程。實施這一工程，是再調整市場經濟基本格局、產業布局和生態文明建設的重大舉措，但是在此過程中，還存在著一些亟待解決的問題。

4.1 自然資源資產內容界定不清晰

盡管我們依據《不動產登記暫行條例》(2015)和《自然資源統一確權登記辦法》(2016)的有關規定來推定自然資源資產的內容范圍，但是目前自然資源資產還未有明確統一的內容范圍。自然資源資產沒有明確的法律意義上的概念，法律法規也沒有直接明確一一列舉出自然資源資產內容范圍；法律法規也沒有規定成為自然資源資產的必備要件。自然資源資產內容界定不清，容易產生分歧，在進行自然資源資產產權劃分時容易引發各種爭議，對構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度、健全自然資源資產監管體系是十分不利的。

4.2 自然資源資產確權內容不夠清晰

盡管根據《不動產登記暫行條例》(2015)和《自然資源統一確權登記辦法》(2016)的有關規定要對自然資源資產進行確權，這些自然資源資產涉及：土地、海域、森林、林木、林地、草地、水流、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等。但是2019年中辦、國辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》中關于健全自然資源資產產權體系的有關規定僅明確了土地(包括承包土地、宅基地和建設用地)、油氣礦產、海域、無居民海島、水域灘涂等自然資源資產產權內容，而沒有明確森林、林木、林地、草地、山嶺、草原、荒地等自然資源資產產權內容。這會給自然資源資產確權登記造成障礙，導致開發利用的盲目行為以及監管界限的不確定性。

4.3 地方政府及農村集體經濟組織的自然資源資產產權主體有待健全

確定自然資源資產產權主體是自然資源資產確權的重要內容，也是確定相關權益的擁有者和享受者。盡管全民所有的自然資源資產產權由國務院授權國務院自然資源主管部門行使全民所有的自然資源所有權，并且明確了中央政府行使自然資產所有權的界限范圍，但是省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產所有權的界限范圍還不明晰，在地方政府上下級之間行使自然資源資產所有權時容易造成混亂。還有，作為行使農村集體所有的自然資源資產所有權的農村集體經濟組織發展還存在著諸多問題，如農村集體經濟組織的法人登記、成員資格認證、經營管理以及集體產權處置的問題等。這些問題嚴重制約著農村集體經濟組織妥善行使自然資源資產所有權。

4.4 自然資源資產市場機制不夠完善

自然資源資產確權明確了自然資源資產具有所有權、使用權(承包權)、經營權等多項權利，也規定了使用權可以出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資(入股)等權能，但是目前僅有土地中的農村土地和建設用地的各項權利和權能，執行的相對比較完善，而其他的自然資源資產的各項權利或權能執行的都不是很好。宅基地的所有權和使用權已經基本明確，但其他的權利和權能還未完全執行；海域、森林、林木、林地、草地、水流、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等其他自然資源資產的所有權已經基本確定，但是這些自然資源資產的使用權及其他權能還很不完善。這說明，自然資源資產市場機制還不完善，嚴重制約了自然資源資產發揮生產要素的職能。

5 加快我國自然資源資產確權進程的政策建議

自然資源資產確權是我國推進生態文明建設的重要舉措，加快自然資源資產確權進程是我國經濟實現高質量發展的迫切需要；建立健全的自然資源資產產權體系、明確自然資源資產產權主體，有利于實現資源的保護和可持續開發利用。

5.1 加快編制發布自然資源資產負債表，明晰自然資源資產內容范圍

編制發布自然資源資產負債表可以明晰自然資源資產內容范圍。一方面，編制發布自然資源資產負債表，構建自然資源實物量核算賬戶，可以明示自然資源資產范圍和規模，掌握其變動情況。另一方面，可以將自然資源資產負債表作為環境影響評價主要手段。根據轉變經濟增長方式的需要，結合生態環境保護狀況，制訂相應的自然資源資產、負債管理目標，這樣通過自然資源資產負債表中相關賬戶的前后對照變動來反映經濟活動對生態環境的影響，進而通過引導社會經濟活動來達到保護自然生態環境的目的。

5.2 進一步完善自然資源資產產權內容

森林、林木、林地、草地、山嶺、草原、荒地等自然資源是我國自然資源資產產權改革的重要組成部分。針對這些自然資源資產還未規定其產權內容，應該進一步制定相應法律法規規定等已明確這些自然資源資產的各項產權內容，如承包權、經營權等，以及能夠參與自然資源資產二級市場活動的權能，填補自然資源資產產權缺失，使得自然資源資產產權內容更加完善。

5.3 進一步完善地方政府自然資源資產管理體系

針對省級和市(地)級政府作為受托自然資源資產所有權的代理行使者，應該通過修編法律，依據自然資源資產“歸誰有”“歸誰管”和“歸誰用”的原則，建立相應的資源清單，明確不同層級政府行使所有權的權利邊界和職責范圍；在所有權和使用權分離的原則基礎上，按照全民所有自然資源資產有償使用的制度要求，通過市場將自然資源資產使用權有償讓渡給使用者；通過制定合理的中央和地方收益分配比例和支出結構，將獲得收益在中央和地方之間分配，加大對生態保護修復支持力度；[10]進一步完善和落實領導干部自然資源資產離任審計制度，構建現代化的地方政府自然資源資產管理體系。

5.4 進一步培育集體所有自然資源資產的所有權主體

全民所有自然資源資產的所有權主體一般都具有獨立的法人資格，在行使其權利時有健全的法律法規規定和保障其合法權益。目前，農村集體所有自然資源資產的所有權主體為農村集體經濟組織。創新農村集體經濟組織制度已經成為農村自然資源資產產權制度改革的核心問題。農村集體經濟組織具有特殊性，尤其是法律地位、成員資格、產權制度和經營管理等方面。[11]應依照現代產權制度和法人治理結構創建相應的運行機制和法律，在產權歸屬、產權配置、經營管理、產權處置和監督機制等方面，改革農村集體經濟組織產權制度，賦予其在土地、森林、山嶺、草原等集體所有自然資源資產的相關權能，能夠獨立地參與自然資源資產的各項經濟活動。

5.5 進一步完善自然資源市場機制

為發揮市場在自然資源配置中的基礎性作用，就是要讓自然資源資產的一級市場和二級市場活躍起來，尤其是自然資源資產流轉交易的二級市場。也就是通過制定相應的法律法規，讓宅基地、海域、森林、林木、林地、草地、水流、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源資產使用權的產權主體通過出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資(入股)等方式，參與自然資源資產二級市場交易，為自然資源資產產權主體之間設計可供選擇的市場行為模式。