依法治校視角下高職院校章程實施的路徑探析

何文波

(湘潭醫衛職業技術學院, 湖南 湘潭 411102)

黨的十九屆四中全會提出堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。作為依法治國的重要組成部分，高職院校在遵循國家法律法規治校的基礎上，全面推進章程實施，促使依法治校真正落到實處，是提高高職院校法治化水平的客觀需要。新形勢下高職院校如何積極探索章程實施的策略，把章程實施作為推進高職院校依法治校、民主管理的重要手段，為促進高職院校由“管理為主”向“治理為主”轉軌提供法律法規依據。這既是高職院校治理能力與治理體系現代化的重要標志和內在要求，也是全面推進依法治校的應有之義。

一、依法治校視域下高職院校推進章程實施的要求

(一) 發揮依法治校綱領性作用

章程實施是依法自主辦學，彰顯辦學理念，保障學生及教職工合法權益，完善學校治理結構，實現依法治校的重要手段。依法治校視域下推進章程的實施，要求把章程作為實施管理和履行公共職能的基本準則和依據。通過章程的實施，理順學校內部管理關系，為規范和制約權力提供法制前提和制度依據。通過章程的實施，協調學校與政府、社會及內部關系，為實現學校的自我發展提供法律保障。

(二) 構建以章程為統領的學校規章制度體系

依法治校視域下推進章程實施，要求高職院校以章程配套制度體系建設工作為核心，對既有規章制度進行梳理，對照章程建立、修訂相應規章制度，構建以章程為核心的依法治校、依章治理制度體系，為依法治校提供制度保障。

(三) 落實“黨委領導下的校長負責”的制度

依法治校視域下推進章程的實施，必須厘清黨委與行政的職責，落實《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》的要求，進一步完善關于黨委會、校長辦公會、“三重一大”決策制度等方面的議事規則，進一步明確黨委在辦學方向、辦學行為、重大事項的決策中的領導和決策地位。明確校長依法治理學校的行政權力，為黨委統一領導、黨政分工合作工作機制的協調運行提供保障。

(四) 平衡學術權力和行政權力

依法治校視域下推進章程實施，要求高職院校依據章程對現有學術委員會構架進行改革，健全以學術委員會為核心的學術管理體系。明確學術委員會是學校最高學術權力機構，由其統籌行使學術事務決策、審議、評定和咨詢等職權，以增強學術委員會在教學、科研、學科建設等學術性事務中的作用，促進學術權力和行政權力的平衡，為高職院校依法治校工作注入活力。

(五) 完善學校內部治理結構

依法治校視域下推進章程實施，要求高職院校進一步完善內部治理結構和組織框架，明確并細化學校黨委、行政、學術以及民主管理等權力體系的基本職責和運行方式，通過制度安排，規范各議事協調和臨時機構，厘清各部門職責權限，著力形成自我管理和自我約束的運行機制，進一步完善學校治理體系。

(六) 優化學校外部治理環境

依法治校視域下推進章程實施，要求理順高職院校與政府、社會之間的關系，通過多種方式為區域內的科技進步、經濟建設和社會發展提供人才和智力服務。促進高職院校實行信息公開等制度，依法接受社會監督。發揮校友會對學校建設、發展及管理的作用，為高職院校落實辦學自主權、爭取社會資源提供法律依據。

二、依法治校視域下高職院校推進章程實施的現狀與問題

(一) 法治意識淡薄

從目前高職院校章程實施的現狀來看，因受傳統的行政管理觀念的影響，政府、教育主管部門、高職院校管理者和學校師生普遍存在對依法治校、依章辦學重要性認識不足，法治意識比較淡薄的現象。一方面政府與教育主管部門依章辦學理念滯后，認為政府與學校之間還是管理與隸屬關系，導致政府與高職院校之間的權力分配失衡，高職院校辦學自主權難以落實，使得大學的依法治校、推進章程實施步履維艱[1]。另一方面高職院校管理者的法治意識淡薄，很多高職院校在管理中主要依靠行政手段，還存在“人治”大于“法治”，有法不依、有章不循的現象也時有發生，嚴重影響了高職院校依法治校的發展進程和章程的實施[2]。同時，高職院校師生依章辦學的意識也不強，對依法維護師生權益，積極參與學校治理缺乏認識，導致依法治校缺乏群眾基礎。

(二) 制度建設滯后

當前，各高職院校章程核準工作已經基本完成，但依法治校的制度體系仍不完善。一是制度體系建設沒有嚴格的遵循章程，目前很多學校尚未依據章程對各項規章制度進行全面清理，章程中已做出明確規定的事項缺乏具體的規章制度落實，各項規章制度之間缺乏有效銜接，規章制度與章程“兩張皮”的現象仍然存在。二是制度建設缺乏前瞻性和科學性，制度制定的部門對高職教育發展規律和新政策、新形勢，學習理解不全面、不深入，制度建設沒有體現依法治校要求和現代高職教育理念的凝聚積淀，缺乏科學性、可持續的動力。三是規章制度中權責不清，制定和審核程序簡單，通過制度來實現公平、公正的管理的作用沒有發揮。制度的制定沒有充分征求各方意見，對基層單位和實際工作困難考慮不充分，使得師生對規章制度無所適從，從而阻礙高職院依章程為依據的制度建設的進程。

(三) 章程執行不力

當前，高職院校在章程實施過程中，存在執行不力,執行機制不完善,師生權益得不到保障等各種問題，給高職院校的依法治校工作帶來了巨大的挑戰。一方面，高職院校內部存在過度追求辦學效益，辦學功利化、管理行政化等問題，導致依章程完善內部制度、健全機構、優化崗位設置、規范工作流程等方面執行不到位的現象時有發生。依章程協調學術權力和行政權力，進一步落實黨委領導下的校長負責制，進一步完善二級管理體系，進一步落實師生的權利和義務等方面缺乏執行機制。另一方面，對高職院校外部而言，章程的法律地位沒有得到認可，對于舉辦者、行政管理部門和其他政府職能部門而言，它既不是國家的法律、地方的法規，也不是政府部門的規章，往往很容易被忽視。高職院校依法合理界定和調節學校與舉辦者的關系，落實辦學自主權無法得以真正保障和實現，從而阻礙了高職院校依法治校、依章辦學的全面推進。

(四) 章程實施監督缺位

高職院校在進一步健全章程實施的監督機制，堅持以監督促進章程實施，堅決維護章程的嚴肅性與權威性，確保章程全面高效實施方面還存在一些問題。一是章程實施監督的責任主體不明。按照規定，舉辦者、教育主管部門、教師、學生、社會公眾都有權利監督章程的實施與執行情況，但是實際工作中，學校內部章程的執行者和監督者是同一個主體，沒有有效分離和相互制約。二是章程實施的監督機制不健全。政府與主管部門雖開展章程實施的督查工作，但監督體系不健全，且督查結果運用也缺乏有效途徑，導致章程實施的監督很多具體工作難以得到有效落實。三是章程實施的糾錯機制和追責機制缺失。

三、依法治校視域下高職院校全面推進章程實施的策略

(一) 形成依法治校共識，推進章程實施

形成依法治校共識，增強依法治校、依章辦學的自覺性，是推進章程的實施基礎。高職院校充分認識依法治校的重要性，使“依章辦學”走上法治化的軌道，是高職院校章程有效實施，促進依法辦學水平提升的重要途徑。首先，要加強組織領導，凝聚依法治校共識。從高職院校“依章辦學”的全局考慮，成立法制建設領導小組，明確依法治校、依章辦學的目標和任務，制定切實可行的依章辦學規劃和章程實施方案，統籌推進學校依法治校工作。設立法治工作辦公室，聘請法律顧問，深入學習和宣傳法律知識，積極開展章程學習，把章程內化于心，外化于行，作為開展工作的基本遵循。在全校營造學法懂法用法的良好氛圍，在促進法治意識形成的基礎上，提高依法依章治理的能力，形成依法決策、依法治校的工作機制，使學校各項工作在法治的軌道上平穩有效地開展。其次，要維護章程權威，推進依法治校落實。強化章程的法律效力和辦學基本準則的地位，使學校各項工作的開展以章程為依據，突出依法依章辦學的導向。將依法治校、依章辦學工作納入高職院校年度工作，通過定期向教代會和教育主管部門報告依法治校、依章辦學工作情況等形式，促進章程實施。

(二) 以章程為統領，構建依法治校制度體系

全面落實依法治校，進一步推進章程實施，構建以章程為統領的依法治校制度體系是關鍵。高職院校以章程為統領，構建現代制度體系需要有系統思維、法治思維并將大學理念貫穿其中[3]。一是明確制度建設目標，把制度建設貫徹于依法治校的全過程。制度體系的建設結合學校實際，程序規范，不留制度盲區，以維護學校利益和師生的利益作為制度建設的出發點和落腳點，為依法治校、依章辦學提供制度保障。通過制度的落實，推進章程實施，實現全面依法治校的制度建設目標。二是有序推進規章制度“立改廢”工作。明確“立改廢”工作要求，依據憲法、教育法、高等教育法、規章制定程序條例等法律、法規，以章程為統領，結合學校實際，制定學校《規章制度“立改廢”工作方案》《規章制度管理辦法》《規章制度建設指導目錄》，明確制定規章制度的制訂、修改、解釋和廢止應遵循的原則，同時，分步驟開展規章制度“立改廢”工作，形成依法治理的內部規章制度體系。三是規范制度的執行和落實。建立健全制度落實責任追究規定，形成事件分析、責任追究、處理通報的常態化機制。增強制度的執行力、落實力，逐步實現用制度管人理事，促進依法治校各項工作的落實。

(三) 以章程為遵循，推進學校內部治理機制不斷完善

一是明晰黨政權責關系，切實執行黨委領導下的校長負責制。通過建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制，明確黨委職責、校長職權，細化黨委會和校長辦公會的議事規則和決策程序，并在實際工作中嚴格遵循。建立“三重一大”重大事項決策前的溝通醞釀機制以及校黨委書記和校長工作溝通機制，促進學校權責關系明晰，保證黨委統一領導、黨政分工合作工作機制的協調運行，以促進學校管理制度化、科學化、法治化水平不斷提高。二是保障學術權力，不斷完善學術管理體系。以章程為依據，進一步完善《學術委員會章程》，在學術委員會下，設立教學委員會、師資隊伍建設委員會和科研與學術道德委員會等專門委員會，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。制訂和完善《學術道德規范實施細則》《關于建立健全師德師風建設長效機制的實施意見》等文件，促進校學術委員會、專門委員會在學校專業建設、科研事業發展、教育教學改革、師資隊伍建設和學術道德規范建設等方面發揮重要作用。三是推進依法治理重心下移，健全校、院兩級管理機制。依據章程明確學校和二級院(部)各自的職責權限，積極推進管理重心由上向下轉移，在發展規劃、人才培養、教學科研、人事管理、經費管理、內設機構副科級干部聘任等方面，賦予二級院(部)充分的自主權限。二級院(部)嚴格執行黨總支會議制度和黨政聯席會議制度，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則討論決定院部建設和發展中的重大問題，形成學校統籌協調、二級院(部)管理為主、服務體系較為完善的校、院兩級管理模式。四是健全民主決策機制，保障師生權益。依據章程完善教職工代表大會制度，保障教職工依法治理的權益。堅持暢通師生投訴申訴渠道，通過開通教育陽光服務平臺，設立“書記、校長信箱”，推行校領導接待日制度等線上線下交流平臺，及時受理師生意見和訴求，使師生權益得到充分保障。依法健全教職工教學事故認定與處理、福利待遇、醫療互助、困難幫扶以及信訪、調節、申訴、仲裁等教職工權益救濟機制，完善全面維護學生合法權益和切身利益的學生權益救濟制度，幫助師生解決實際困難。同時，推進校務公開，堅持通過會議、文件、公示欄、校園網、部門網頁等多種方式，及時向師生公開有關事務，有效保障師生的知情權、參與權、表達權和監督權。五是形成依法治校內控機制，規范權力運行。把章程作為建立、執行、評價及驗證內部控制的依據，形成學校層面內部權力運行控制機制，特別是針對高職院校與經濟相關的業務層面內部控制體系的構建，從預算控制、收支控制、資產業務控制、政府采購制度、合同業務控制、建設項目控制等方面著手，就治理風險點確定控制目標，明確主要控制措施、控制頻率、控制方法進行風險防控，形成風險防控體系。從總體控制--過程控制--結果控制，實現治理風險控制全覆蓋。規范內部控制機制的運行，加強內控措施設計及執行情況的評價與監督，形成常態的規范化管理機制。構建內部控制自我評價、內部審計工作的規定、績效考核辦法、紀檢監察的評價和監督機制，規范權力運行。以提高風險防范能力和高職院校公共服務的效率和效果，確保辦學活動合法合規，保證學校協調、持續、快速發展。

(四) 以章程為依據，改善外部治理環境

以構建政府、學校、社會新型關系為核心，在依法依章辦學的前提下，爭取政府支持，減少對學校具體辦學事務的直接干預。在科研、教學獎勵、績效工資分配及人才引進與教師招聘等方面給予學校充分自主權，為學校依章自主辦學創造良好的環境。形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的依法辦學、依章治校的良好格局，為全面推動依法治校奠定良好的制度基礎和長效機制保障。以章程為統領，構建多元主體參與治理的制度體系，形成依法治校、依章辦學的合力。發揮行業、企業參與治理的作用，深化產教融合，形成資源共享。充分挖掘校友資源，為廣大校友搭建暢通、定期、密切的溝通交流和資源共享平臺，以各種形式支持母校建設和發展。

總之，依法治校視角下推進高職院校章程實施，必須遵循依法治校、依章辦學的原則，把章程作為學校內部的“憲法”，作為構建現代大學制度的根本舉措，作為實現依法治校的根本保障。在推進章程實施過程中，既尊重共性，又注重個性，并結合各高職院校專門化、特色化發展的需求，進行有益的探索嘗試，通過章程實施，促進學校依法治校能力進一步提升，助推高職院校各項事業的長效健康發展。