公共管理理論視角下政府管理改革路徑研究

劉綺莉

(蘇州大學社會學院，江蘇 蘇州 215123)

進入后工業社會后，為有效克服和解決傳統政府管理的弊端與問題，發起了新公共管理運動，取得了一定成效，對我國當前政府管理改革提供了相應借鑒和參考。結合我國國情和治理現代化需要，要從公共管理理論中尋找適合我國的管理模式與經驗，在繼續發揮我國制度優勢基礎上，從傳統的政府管理向權責明晰的政府治理轉型升級，從本質上推進國家治理體系實現現代化。

一、公共管理理論：政府管理改革路徑的基礎視角

公共管理是公共組織按照相關規則以獨自或協作的方式管理、處理公共事務的活動。從本質上看，傳統公共管理強調的是政治管理，是以職能為基礎開展行政管理的活動。與之不同，新公共管理強調追求最大效益和最高效率，通過引進社會化理念和成本化思維，開展政府管理活動。

(一) 公共管理理論的內涵及演變

在西方工業化與城市化發展進程中，形成了傳統的公共管理思維，強調用國家力量來推進社會發展。在傳統公共管理理論形成初期，政府被認為是民意的代表，重視發揮政府在提升社會管理與運行效率中的職責。傳統公共管理理論認為公共管理活動由政治與行政兩部分構成，政治依靠立法機制來收集和表達民眾的意志，行政則主要依靠國家機器來實踐國家意志。該理論強調效率與效益，是西方長期歷史淵源、現代革命和自由主義思想的融合產物，在理論應用初期，發揮了強大的作用。但上個世紀60年代末期，該理論弊端日益凸顯，新公共管理理論呼之欲出。正如新公共管理理論首位提出者克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)所言，“新公共管理理論”并非新理論或新學派，而是公共管理領域的新思潮。新公共管理理論強調用市場或者準市場的方法來對政府的業務部門進行改造，通過引入效率與效益理念，使用成本考核思維來提升政府工作效率。理論強調通過責權匹配，明確管理目標，由專業管理人員來具體管理，并重視結果控制。新公共管理理論倡導引入市場化理念和競爭體系，推進公共管理活動高效發展。經過半個世紀的探索與實踐，形成了以市場經濟為取向的競爭式管理，效率為本的戰略管理和結果導向的績效管理，以及以顧客為取向的回應性管理。該理論以新自由主義經濟學為理論基礎，通過經濟學的分析方法，為公共管理研究拓展了競爭、市場等新的研究視角，在西方公共管理改革實踐中發揮了重要作用。

(二) 具有我國特色的公共管理理論

不同于西方公共管理的“效率為先”，我國公共管理理論首要強調“人民價值”，這與我國根本的政治立場相關。西方公共管理理論中，過多強調“效率至上”，以至于公共管理成為追求最高效率、實現效益目標的“工具”，喪失了公共管理應有的“公共”本質和必要的公共精神，使公共管理的目標與價值走進“誤區”，引發公共管理新的價值危機。結合全球公共管理領域的理論探索及實踐應用，根據我國現實特征，在當前推進政府管理改革進程中，重點研究如何構建行為規范、高效廉潔的政府，重點探索如何對我國公共管理體系架構進行合理改革，從而塑造服務、人本的全新公共管理管理模式。在我國國家治理體系現代化發展背景下，經濟社會轉型的時代環境和全球各國公共部門的實踐改革對我國公共管理理論研究提供了新的素材、方法，同時也提出了新的更高要求。據此，使用公共理論研究視角，既強調公共資源分配與供給過程中的效率、公共服務體系的高質量，也追求實現社會公平、民主。

二、提高公共管理的有效性：政府管理改革的現實訴求

隨著社會不斷變革，尤其在現代化與后現代化并存的今天，政府管理面臨威脅和挑戰，特別是社會力量薄弱，公共治理與服務的“空白”區域等問題凸顯。因此，需要從公共管理理論中尋求適合我國政府管理的經驗，融入我國國情，有效推進國家治理現代化發展。

(一) 高效服務群眾難度加大：社會變革對政府管理的現實挑戰

政府是為群眾服務的組織，只有對群眾進行有效管理，為群眾提供高質量服務，才能真正獲得群眾認同。在市場化、信息化推動下，我國社會逐漸從傳統的“整合型社會”轉向“分化型社會”。在新的社會環境下，社會成員的價值理念、交往方式和利益訴求逐漸向多元化發展。因此，現有的政府管理模式很難及時有效應對大眾個性化、多樣化的現實訴求。由此，如何有效、高效服務群眾，并實現政府的有效管理，面臨新的現實挑戰。這就要求政府結合已經變化的社會環境，對管理結構、模式和服務理念進行創新調整，從而實現高效服務群眾的管理目標。

(二) 從政府管理到協同治理：適應國家治理現代化的本質需要

政府管理與社會管理共同構成了公共管理體系。政府對公共事務進行管理，為公民提供公共服務，維護公民的合法權益，滿足社會公共需求。在傳統管理思維中，政府管理主要，也只能有政府“獨家”履行。但在市場化、網絡化環境下，以非政府組織為代表的公共管理組織逐漸參與其中，甚至一些私人組織也開始承擔部分職能，形成了由政府與非政府組織、私人組織共同參與的公共管理體系。因此，在國家治理現代化進程中，政府想要對社會、大眾進行有效管理，就必須根據社會結構和治理現狀的變化進行創新。推進政府管理改革，構建協同治理結構是目前政府管理工作創新的根本依據，也是創新政府管理機制以適應國家治理現代化的本質需要。

(三) 提高公共管理有效性：充分履行政府管理職能的現實選擇

推進政府管理改革是對政府職能定位、管理權責和監督機制再思考、再設計的過程。從公共管理理論視角看，推進政府管理改革是經濟社會轉型的客觀需要，也是政府管理能力提升的現實需要。政府是國家治理體系的主體，結合治理現代化建設環境，要在堅持黨的核心領導下，發揮政府主體職能，提高公眾參與公共管理的積極性，通過完善法治保障，從而構建社會協同治理新格局。因此，通過對政府內部結構進行優化，對管理方式和流程進行改進，提升協同治理能力，從而全面履行政府職能，更好更有效開展公共管理活動。履行政府管理職能，需要在社會實踐中做好公共管理，并根據實踐狀況不斷調整、優化。為有效提高公共管理有效性，需要政府研判大眾生存形態的差異化訴求，將現有和全新公共管理力量充分融合，充分履行政府管理職能，從而形成由黨領導、政府實踐的多元協作社會治理模式。

三、公共管理理論視角下政府管理改革路徑選擇

在推進國家治理體系現代化發展進程中，公共管理理論為政府管理改革提供了創新理念和方法參考。面對新時期發展形勢，我國應該從公共管理理論中積極探尋可借鑒的優勢理念和模式，通過發展社會力量，改變傳統政府管理模式中，社會力量缺失、政府越位等問題，實現從傳統國家治理到協同治理的積極轉變。

(一) 從政府管理轉向協同治理，構建“強政府—強社會”的政府管理結構

在推進我國治理現代化進程中，要推動政府管理向協同治理轉變，通過重塑“強政府-強社會”的全新關系，使傳統的治理對象升級為治理主體，形成社會全員協同參與、協調優勢明顯的現代治理體系。要完善制度約束，對社會各領域進行制度安排，限制政府權力，規范組織行為。要優化管理導向，注重塑造服務化、協同化治理體系。要變革觀念，樹立整體政府觀。通過依法行政、規范行政審批制度，切實提升政府治理效能。要注重構建政府跨界協同機制，重視發揮各級政府之間、政府與非政府之間的協作關系，通過創新政府服務手段，提高協同治理效能。要充分支持社會組織發展，充實公共治理力量，通過構建多元協作的社會治理模式，充分發揮社會組織在協同治理中的價值。

(二) 從國家中心轉向人民中心，詮釋“人民為本”的政府管理價值

與西方公共管理所追求的效益與效率目標不同，我國政府管理改革以人民滿意、服務人民為價值遵循。政府管理是在黨和國家領導下，服務社會、服務大眾的職責行為。因此，要以人民滿意為管理目標，全面創新政府治理機制。將是否滿足人民群眾需要作為政府管理改革的基本要求，改變傳統的“國家中心”管理思維，以服務大眾提升政府管理水平。要不斷創新政府管理理念和管理方式，構建“管理+服務”的全新管理模式。通過及時研判大眾對公共服務的多樣化需要，構建公平保障機制，推進公共服務公平均等化發展。

(三) 從單一力量轉向合力參與，探索多元要素參與的政府管理范式

管理高效化是政府管理改革的核心目標之一，推進有關力量協同參與是實現國家治理體系現代化的重要要求。要重點解決政府管理定位不準、權責不清晰等問題，加快政務服務平臺建設，通過各類機構、各種力量高效銜接、協同聯動，完善政府管理參與力量，切實提升政府管理機制的公信力與影響力。要重視發揮互聯網、大數據等先進技術優勢，創新政府管理形式，為大眾設置便捷、高效的服務模式，提升服務質量。要重視引入市場化、社會化力量，推進公共管理資源整合，引入政府購買、志愿服務等全新服務形式，彌補政府管理不足。要建立協同參與思維，共同應對公共管理難題，通過探索多元要素參與的政府管理范式，從而實現政府管理價值。

(四) 從薄弱約束轉向多方監督，構建“高效、廉潔、公平”的政府管理體系

在推進政府管理改革進程中，對政府管理行為進行科學、有效監督，至關重要。要以政府組織結構的法定化為基礎，推進政府權力“清單”建設，減少微觀事務管理，從法律制度上規范政府的權力、職責和管理流程，通過完善行政審批制度，實現政府管理機制的自我約束。要優化政府機構設置，補齊政府管理短板，針對潛在風險，推進決策與監督協調發展。要優化監督模式，明確監督內容，對管理效能、決策制定、政府人員和管理行為進行全面監督，推進政府管理機制創新。通過構建監察監督、新聞輿論、大眾監督和紀律監督相融合的監督機制，積極回應社會需求、服務大眾需要，發揮多元監督力量，提升監督水平，改善傳統政府管理活動的一元管控模式，實現“高效、廉潔、公平”的政府管理目標。

四、結語

扎實推進政府管理改革是國家治理體系現代化背景下我國特色社會主義制度不斷完善的現實需要，也是符合中國國情的現實選擇。在推進政府管理改革時，要堅持人民為本的改革導向，將人民期待與要求作為推進政府管理改革的現實遵循。要從整體觀角度來考慮政府管理選擇的路徑，通過綜合多領域力量，凝聚最大改革合力。要堅持正確的改革方法論，將頂層設計與基層創新相結合。在政府自身改革進程中，通過提升政府治理能力，增進政府治理效能，構建人民滿意、現代高效的政府治理體系。