地方政府公共服務(wù)均等化問題研究
——以廣東省中山市為例

陳亞輝

(電子科技大學(xué)中山學(xué)院，廣東 中山 528400)

一、中山市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的主要經(jīng)驗(yàn)

(一) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中山市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造了物質(zhì)條件

由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)和政策措施有效，中山市城鄉(xiāng)居民人均收入差距小，提供給城鄉(xiāng)居民的最低生活保障走在全省前列：一是城鄉(xiāng)居民可支配收入差距全省最小。二是民生支出逐年增長。在過去5年里，中山民生支出逐年增長，平均占財(cái)政支出比重近七成。三是城市居民和農(nóng)村居民一視同仁。而廣東省乃至全國的其他地方都有較大城鄉(xiāng)差別，廣東省最低生活保障城市居民比農(nóng)村居民每月高63元。

(二) 制度創(chuàng)新為中山市推進(jìn)公共服務(wù)均等化奠定政策基礎(chǔ)

第一創(chuàng)新基本公共服務(wù)體制和供給機(jī)制。中山市在推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中，從政府行為的理念(從重效率到重公平)、功能(從重經(jīng)濟(jì)建設(shè)到重公共服務(wù))、政策工具(從重“事后補(bǔ)救”到重“主動(dòng)發(fā)展”)、財(cái)政體制(從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政到公共財(cái)政)、績效評估(從重經(jīng)濟(jì)增長到重經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展)等多個(gè)方面進(jìn)行了變革。改革創(chuàng)新基本公共服務(wù)的體制和供給機(jī)制，積極探索基本公共服務(wù)體系建設(shè)的新路徑。第二實(shí)施戶籍登記管理制度改革。按照“一變、三不變、一個(gè)逐步統(tǒng)一”的理念推進(jìn)戶籍登記制度改革，全市統(tǒng)一為“中山市居民戶口簿”。中山市積分制在全國先試先行，從解決入戶、入學(xué)到申請公租房，從政策的制定到推廣落實(shí)，中山市政府及相關(guān)管理機(jī)構(gòu)不斷探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整制度及申請規(guī)則，將保障人群從戶籍人口擴(kuò)大至常住人口，不少外來務(wù)工人員也通過積分入住政府建設(shè)的保障房。第三各級政府加大公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入。中山市2012年實(shí)施《中山市調(diào)整完善市與鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政管理體制實(shí)施方案》，實(shí)行“稅收分成+稅收基數(shù)返還+累進(jìn)激勵(lì)+均衡性轉(zhuǎn)移支付+專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”等政策措施，下放財(cái)力超過10億元，鎮(zhèn)區(qū)可支配財(cái)力比重提高約3個(gè)百分點(diǎn)，市與鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際可支配財(cái)力比重接近4∶6，中央及省、市、鎮(zhèn)的收入比約為66∶14∶20，為鎮(zhèn)區(qū)尤其是落后鎮(zhèn)區(qū)承擔(dān)支出責(zé)任提供底線均等的基本財(cái)力保障，進(jìn)一步縮小鎮(zhèn)區(qū)公共服務(wù)差距，促進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，使全體社會(huì)成員共同享受改革開放和社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)成果。

(三) 構(gòu)建公共服務(wù)均等化的公眾參與機(jī)制

近幾年來，中山市不斷創(chuàng)新與群眾聯(lián)系溝通的途徑，健全了解群眾需求的機(jī)制。首先，暢通了解人民群眾需求的渠道，如除了傳統(tǒng)的電話、郵箱外，還可通過微博、微信、手機(jī)應(yīng)用等即時(shí)了解人民群眾需求。其次，對不同的信息渠道加強(qiáng)管理。對“僵尸網(wǎng)站”“聽話熱線”“盲音電話”開展清理，加強(qiáng)對各種搜集信息的渠道開展管理，保持渠道暢通，建立政府與人民群眾良好的互動(dòng)機(jī)制。再次，創(chuàng)新了解人民群眾需求的方法，拉近政府與人民群眾距離。推動(dòng)“城市論壇”“網(wǎng)絡(luò)問政”等行之有效的群眾參與平臺(tái)擴(kuò)大化、長效化、制度化，促進(jìn)政府和公眾在良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)和諧善治。最后，確定“民生實(shí)事”直接征求民意。多年來，中山市每年確定“十件民生實(shí)事”。在征集候選項(xiàng)目過程中，先是開展全面海選，在全市范圍內(nèi)公開征集民生實(shí)事意見建議，市民可從創(chuàng)業(yè)就業(yè)、社會(huì)保障、扶貧濟(jì)困、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、環(huán)境整治、公共交通、平安中山、社區(qū)建設(shè)等方面提出希望市政府下一年度實(shí)施的具體民生項(xiàng)目，然后實(shí)行全民票選，由“政府配餐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍傩拯c(diǎn)菜”，使“民生實(shí)事”更好切合人民群眾需要。

二、中山市實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化存在問題

(一) 供給總量不足限制均等化發(fā)展

首先，中山市建立健全基本公共服務(wù)體系仍然面臨許多困難和挑戰(zhàn)，其中基本公共服務(wù)供給不足的矛盾仍然較為突出。中山市作為流動(dòng)人口集中流入地，外來務(wù)工人員子女需在中山入學(xué)就讀的規(guī)模龐大，目前中山公辦學(xué)校資源嚴(yán)重不足，積分入學(xué)的指標(biāo)難以滿足需要，難以達(dá)到“以流入地政府為主、以公辦學(xué)校為主”的要求。中山的廉租房、非戶籍人員臨時(shí)困難救助金等也難以適應(yīng)外來務(wù)工人員的需求等。中山市的社會(huì)公共服務(wù)供給水平仍有待提高，惠及面仍有待擴(kuò)大。但政府投入的不足，直接影響了中山市公共服務(wù)的供給規(guī)模。其次，社會(huì)投資缺乏，影響公共服務(wù)供給質(zhì)量。在發(fā)展型社會(huì)政策的視角下，社會(huì)投資在公共服務(wù)均等化發(fā)展領(lǐng)域的重要作用越來越被重視。但相較于其他領(lǐng)域，尤其是房地產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)以及文體娛樂產(chǎn)業(yè)等，社會(huì)資本在公共服務(wù)中的投入明顯不足，導(dǎo)致中山市公共服務(wù)人均投入總量較低，供給種類較少。

(二) 政府作為單一供給主體負(fù)擔(dān)沉重

目前，中山市公共服務(wù)的提供主體較為單一，很大程度上依賴于政府，社區(qū)、企業(yè)、個(gè)人尚沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這一格局造成了中山市公共服務(wù)提供種類偏少，供給不足，公共服務(wù)均等化動(dòng)力缺乏。作為第三方供給主體的社會(huì)組織發(fā)育不良，承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的職能較為有限，由此造成中山市公共服務(wù)的供給主體單一，社會(huì)組織、公眾參與度較低，這大大影響均等化的發(fā)展。

(三) 供給—需求不均衡引發(fā)新矛盾

首先，長期以來，中山市在公共服務(wù)供給上多偏向于市區(qū)。近幾年來情況雖有好轉(zhuǎn)，但仍不能彌補(bǔ)差距。各鎮(zhèn)區(qū)對不同公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入均不相同，有的甚至極度分化?？v向比較，各個(gè)鎮(zhèn)區(qū)在本區(qū)域內(nèi)不同公共服務(wù)領(lǐng)域的投入也各不相同。由于歷史及現(xiàn)實(shí)等多方面的原因，中山市的公共財(cái)政制度在具體實(shí)施當(dāng)中存在著差異性，財(cái)政存在不同程度的傾斜。這就造成了公共服務(wù)區(qū)域之間，領(lǐng)域之間的非均等化。其次，供給需求分配不均帶來新的不公。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中山市居民的物質(zhì)文化生活不斷豐富，社會(huì)公共服務(wù)需求強(qiáng)勁增長。與此相比，中山市的公共服務(wù)供給難以相應(yīng)到位，尤其在退休金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面仍存在一定偏差，分配不均仍較為嚴(yán)重。公共服務(wù)資源的占有不均，首先體現(xiàn)在鎮(zhèn)區(qū)之間的資源占有不均，包括公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源、技術(shù)條件、財(cái)政投入等方面占有失衡。

三、中山市實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的對策

(一) 提高供給總量，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

1.城鄉(xiāng)公共教育均等化的供給機(jī)制創(chuàng)新。一是建立充分的公共教育供給的資金保障機(jī)制。實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)均等化需要建立比較穩(wěn)定的資金來源機(jī)制。二是完善城鄉(xiāng)教師資源均衡配置的相關(guān)制度。統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師待遇，保障農(nóng)村教師工資待遇。三是要完善和落實(shí)城鄉(xiāng)教師交流與合作制度。通過建立教師城鄉(xiāng)交流制度來改變城鄉(xiāng)間教師資源配置的不均衡狀態(tài)。通過提供各類優(yōu)厚待遇，來引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到農(nóng)村執(zhí)教，多渠道擴(kuò)充教師隊(duì)伍。四是要注重對現(xiàn)有教師尤其是農(nóng)村教師專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)與提高，不斷提升農(nóng)村師資的整體素質(zhì)和教學(xué)水平，縮小城鄉(xiāng)師資力量的差距。

2.城鄉(xiāng)基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)均等化的供給機(jī)制創(chuàng)新。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)均等化服務(wù)體系。進(jìn)一步完善市鎮(zhèn)村三級公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)的管理，積極推進(jìn)全市基本公共就業(yè)服務(wù)均等化。二是進(jìn)一步完善“創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)”建設(shè)。在現(xiàn)有的中山創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整完善，技術(shù)方面提高先進(jìn)性，功能方面實(shí)現(xiàn)綜合化，使其對中山市的就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作提供更強(qiáng)有力的支撐。三是加強(qiáng)社區(qū)就業(yè)服務(wù)基地的就業(yè)管理和就業(yè)平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)大齡農(nóng)民和殘疾人等困難群體就地就業(yè)。繼續(xù)開展全市性的“大嫂工作坊”“社區(qū)車間”“農(nóng)業(yè)工作坊”等就業(yè)平臺(tái)建設(shè)，努力因地制宜就近解決就業(yè)困難人員的就業(yè)問題。

3.城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生均等化的供給機(jī)制創(chuàng)新。一是構(gòu)建公私醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作機(jī)制。在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化過程中，要建立公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和民間醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，以彌補(bǔ)政府目前在基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化中的不足。二是確?；竟残l(wèi)生服務(wù)均等化的財(cái)力投入長效穩(wěn)定化。改進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)投入方式，在財(cái)力和能力許可范圍內(nèi)，根據(jù)居民的需求，逐步擴(kuò)大基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容。 三是搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共衛(wèi)生服務(wù)信息管理系統(tǒng)。統(tǒng)籌的信息管理網(wǎng)絡(luò)不僅有利于開展以遠(yuǎn)程會(huì)診、電子病歷、電子健康檔案、數(shù)字影像等為主的區(qū)域衛(wèi)生信息化協(xié)同服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等，而且將促進(jìn)大中型醫(yī)院與城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)對口幫扶和雙向轉(zhuǎn)診制度。

4.城鄉(xiāng)基本住房保障均等化的供給機(jī)制創(chuàng)新。一是構(gòu)建多層次住房保障機(jī)制。第一層級應(yīng)首先考慮農(nóng)村最貧困家庭、老人家庭和重病家庭，對這些家庭的基本住房需求政府應(yīng)予以充分保障，應(yīng)鼓勵(lì)與資助農(nóng)村集體在農(nóng)民集中居住的小區(qū)中為這類家庭集中建設(shè)類似經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房或周轉(zhuǎn)房的住房，以保證農(nóng)村最弱勢家庭也能夠享有最基本的居住權(quán)利; 第二層級為農(nóng)村中低收入家庭。對于這類家庭的住房需求，政府應(yīng)通過一定的政策傾斜與資金優(yōu)惠，引導(dǎo)農(nóng)村居民通過宅基地置換補(bǔ)償、退宅還耕補(bǔ)償、優(yōu)惠利率、優(yōu)惠稅收等方式興建和修繕住房，以解決目前在農(nóng)村中廣泛存在的住房困難。 二是突出公租房選址布局設(shè)計(jì)。研究表明，公租房選址遠(yuǎn)離就業(yè)市場即城鎮(zhèn)中心和副中心，會(huì)減少公租房租住者的就業(yè)信息的獲取和工作機(jī)會(huì)，降低其尋找工作的努力程度，加劇低收入和失業(yè)待業(yè)人口在公租房小區(qū)的聚集。三是做好住房保障需求測算，逐步增加公租房存量。未來在住房保障建設(shè)中，要建立多層次的住房保障體系：為貧困階層居民提供廉租住房；為雖不符合廉租房保障條件，住房確實(shí)困難暫且買不起房的居民提供公共租賃住房；為中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房。形成多層次的保障住房體系，做好目標(biāo)人群的住房保障需求測算，切實(shí)將有限的社會(huì)資源進(jìn)行有效分配。

(二) 以需求為目標(biāo)，創(chuàng)新全民參與機(jī)制

一是加強(qiáng)公民參與公共服務(wù)的決策過程。包括：決策型參與、有限吸納型參與和告知型參與幾種類型。決策型參與，是指公共服務(wù)供給和實(shí)現(xiàn)的規(guī)則由公民通過一定的討論或投票形式，從而實(shí)現(xiàn)對公共服務(wù)政策制定的影響；有限吸納型參與則是指政府在制定公共服務(wù)政策中，將政府對決策的主導(dǎo)權(quán)和吸收公民意見結(jié)合起來，從而改進(jìn)公共服務(wù)供給的過程；告知型參與則是公共服務(wù)政策制定中，政府已經(jīng)有了傾向性意見，但為了獲得社會(huì)認(rèn)可，選擇在決策正式做出之前，通過一定的形式，傾聽社會(huì)各相關(guān)群體的意見，公民對該種決策的參與，往往對決策的影響微乎其微，其參與的作用是獲得社會(huì)的認(rèn)可。為了更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，政府在制定公共服務(wù)相關(guān)決策時(shí)，要充分吸收、聽取公民意見和需求，盡可能在制定政策過程中充分考慮到公民意見。二是重視公民參與公共服務(wù)的效果評估。公民參與的類型可以劃分為校正型參與、改善型參與和合作型參與等形式。校正型參與方面，政府可以通過了解公民真實(shí)需求，校正公共服務(wù)提供的偏差；改善型參與重在強(qiáng)調(diào)通過公民參與提高公共服務(wù)的質(zhì)量和績效；而合作型參與，則是指在公共服務(wù)提供中，需要政府公共部門和公民或社會(huì)組織，通過一定的制度設(shè)計(jì)，雙方通過付出各自的資源和努力，共同完成公共服務(wù)提供的過程。

(三) 探索組團(tuán)式公共服務(wù)供給機(jī)制，破除公共服務(wù)不均衡難題

一是建立組團(tuán)間公共服務(wù)組織合作網(wǎng)絡(luò)。重點(diǎn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域，推動(dòng)組團(tuán)間公共服務(wù)組織的密切合作，從而整體上提升公共服務(wù)水平，逐步縮小組團(tuán)間公共服務(wù)差距。以組團(tuán)為單位，通過整合公共服務(wù)資源，在提升教育質(zhì)量、醫(yī)療水平、社會(huì)服務(wù)能力等方面開展合作，同時(shí)，可以在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定、評估管理等方面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過密切合作和互相學(xué)習(xí)的方式彌合公共服務(wù)差距。以教育為例，可以建立區(qū)域教育合作機(jī)制，如建立教師合作培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制、校校合作機(jī)制、學(xué)生交換培養(yǎng)機(jī)制、教育設(shè)備援助機(jī)制和對口支援機(jī)制等。二是探索區(qū)域公共服務(wù)聯(lián)合體供給模式。重點(diǎn)在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域探索醫(yī)聯(lián)體的公共服務(wù)供給模式。將同一個(gè)區(qū)域內(nèi)的醫(yī)療資源整合在一起，成立市、鎮(zhèn)區(qū)、社區(qū)組成的三級醫(yī)聯(lián)體。醫(yī)聯(lián)體要建立長效機(jī)制，重點(diǎn)以培訓(xùn)人才和技術(shù)指導(dǎo)為主要方向，指導(dǎo)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展好工作，完善各鎮(zhèn)區(qū)醫(yī)院信息互聯(lián)，轉(zhuǎn)變基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的職能，讓基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)揮更大作用。提升群眾對基層醫(yī)療服務(wù)能力的信心，引導(dǎo)群眾改變就醫(yī)習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)分級診療。