刑事附帶民事公益訴訟訴前程序問題研究

盛吉洋,鄭明明,邵 媛,孔青青

(淮南市潘集檢察院，安徽 淮南 232001)

一、檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的內涵及意義

2015年12月16日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，開始在13個省市自治區施行檢察機關提起公益訴訟制度試點工作。2016年12月，最高人民檢察院發布《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》，首次提出探索提起刑事附帶民事公益訴訟。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，檢察機關提起公益訴訟制度明確寫入這兩部法律，標志著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。2018年3月2日施行的最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條規定，人民檢察院對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，對刑事附帶民事公益訴訟類型案件在立法層面進一步完善。2015年7月～2017年6月，公益訴訟在此兩年試點期間，檢察機關辦理的行政公益訴訟案件占比89.5 %，刑事附帶民事公益訴訟占比只有2.17 %。而2018年1月～2018年12月，刑事附帶民事公益訴訟占所有公益訴訟的比重已經上升為76.7 %。 從近幾年高檢院統計的數據看，刑事附帶民事公益訴訟案件數量占比仍處于高位。訴前程序是辦理公益訴訟案件的必經程序，也是啟動整個訴訟程序的基石，訴前程序是否合法、規范、嚴謹，直接關系到案件辦理的效果。在司法實踐中，刑事附帶民事公益訴訟案件的辦理仍有些問題亟待完善立法加以解決，如刑事部分和民事部分辦案期限的匹配問題、負連帶責任的非刑事被告侵權人的主體資格問題、侵權損害結果認定問題、調查取證缺乏保障、起訴條件認識不一等。基于近年來刑事附帶民事公益案件持續大比重的事實以及法律工具缺失的現狀，對刑事附帶民事公益訴訟訴前程序相關問題進行深入剖析，顯得尤為必要。

二、檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟訴前程序存在的問題

(一) 期限沖突檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟前是否應履行公告程序，在很長一段時間內存在較大爭議，實務界的做法也不統一。《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條規定：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,擬提起公益訴訟的,應當依法公告,公告期間為三十日。公告期滿,法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。”這一條文僅對民事公益訴訟的案件范圍作出訴前公告規定，但刑事附帶民事公益訴訟案件是否要進行訴前公告，法律并不明確。

(二) 管轄沖突管轄和被告的確定是提起刑事附帶民事公益訴訟的首要問題，也是訴前重要的程序問題，直接關系到訴訟能否被順利啟動。最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條規定，人民檢察院對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由審理刑事案件的人民法院管轄。對比刑事訴訟法關于級別管轄的規定，上述特定領域損害社會公共利益的刑事案件中，屬于中級以上人民法院一審管轄的案件范圍十分狹小，絕大部分案件的一審管轄在基層人民法院。這種管轄上的沖突，是檢察機關提起訴訟無法回避的問題，給司法實務帶來很大困惑。

(三) 舉證責任沖突刑事附帶民事公益訴訟中的附帶民事公益訴訟實質上是民事訴訟的一種，在舉證責任方面，理所應當按照民事訴訟的規定。民事訴訟是按照“誰主張，誰舉證”的原則對各自的主張加以證明。在破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益的民事公益訴訟案件中，公益訴訟起訴人一般要證明侵權行為、存在損害事實、侵權行為與損害結果之間存在因果關系等要素。民事訴訟證據規定，因環境污染引起的損害賠償之訴，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。有人認為，這屬于“舉證責任倒置”的情形，證明責任在被告，原告不需要承擔舉證責任，由此引發舉證責任沖突的討論。

(四) 證據使用沖突在刑事附帶民事公益訴訟中，刑事部分和附帶民事公益訴訟部分在事實認定方面，證據存在很大程度的交叉性和關聯性，由于刑事證明標準高于民事證明標準，所以民事部分侵權事實往往可以借助刑事證據加以認定。但圍繞公益是否受損及受損程度、侵權行為與損害后果之間的因果聯系、損害后果認定、侵權責任分配、賠償數額等民事部分的證據調取與收集，則與刑事部分有較大區別，一味以刑事偵查證據做為附帶民事公益訴訟證據，則會使民事訴訟請求缺乏依據，使訴訟工作難以推進。

三、提起刑附民公益訴訟訴前程序的設想

(一) 關于訴前公告程序與刑民同步起訴的期限沖突問題2019年12月6日起施行的最高人民法院、最高人民檢察院《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》(以下簡稱《批復》)，明確了人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應履行訴前公告程序。這一規定體現了檢察機關作為法律監督機關的憲法定位，只有在法律規定的機關和有關組織不履行訴權時，檢察機關才以訴訟的方式承擔起保護國家和社會公共利益的職責。而訴前公告程序則是將具體案件與適格主體相連接的橋梁，起到督促適格主體積極參與公益保護的作用。如果不設定刑附民公告程序，檢察機關可能成為提起刑事附帶民事公益訴訟的唯一主體，其他主體的訴權就不能得到充分保障，保護公益的適格主體范圍就在無形中縮小。在檢察機關公告后，法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的情況下，檢察機關才提起訴訟，即檢察公益訴權應當在謙抑性和補充性的語境下行使。伴隨刑附民公益訴訟訴前程序的確定，隨之而來的是程序限期的沖突問題。刑事附帶民事公益訴訟案件的刑事部分與民事案件同步辦理，能有效節約訴訟資源、提高辦案效率，達到刑事懲治犯罪和民事侵權賠償的效果統一，所以同步辦理是檢察機關所追求的辦案流程。根據刑事訴訟法規定，刑事案件的審查起訴期限是一個月，《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》規定刑事附帶民事公益訴訟的公告期間是三十日，這種期間規定的沖突之下，要實現刑民同步辦理，便捷有效的辦法是借助一體化辦案機制，暢通案件線索移送渠道，把附帶民事公益訴訟案件的立案、調查取證、訴前公告等程序向前推移，為履行訴前公告程序和訴前審批程序預留出時間。此外，還要充分利用發布公告之后的公告期間審查案件，做到刑事部分和附帶民事公益訴訟部分的案件審查有效銜接。對于案情較為復雜、案件事實有待庭審論證和判決確認的案件，以及需要較長周期進行鑒定和損害結果論證的案件，則建議另行提起訴訟，避免刑事部分過分拖延，實踐中需要區分具體案件加以判定。檢察機關與公安機關建立信息共享機制、在公益訴訟案件范圍內及時獲取偵查階段的案件線索，在實踐中也尤為重要，一則可以緩解刑民辦案期限沖突問題；另一則可以通過提前介入引導偵查，調取損害公益的證據，為起訴做好準備。

(二) 非刑事被告的刑附民的被告管轄問題司法實踐中，未達到刑事犯罪的責任認定標準，即不承擔刑事責任的民事侵權主體，在適用管轄條款時爭議較大。一種觀點認為，既然是刑事附帶民事公益訴訟，如果附帶民事公益訴訟被告不是刑事被告人，就沒有“被附帶”的前提。如果對這類主體提起刑事附帶民事公益訴訟，將陷入“皮之不存，毛將焉附”的尷尬境地。另外，最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條規定，第一審環境民事公益訴訟案件由中級以上人民法院管轄。如果提起的環境類刑事附帶民事公益訴訟由審理刑事案件的基層法院管轄，對無刑事責任的民事責任主體而言，就降低了管轄級別，把本應由中級以上法院管轄的民事公益訴訟案件變成了基層法院管轄，還將影響該類主體上訴或申請再審的法院級別，因此對于此類案件當事人，不應與刑事附帶民事公益訴訟案件一并審理。另一種觀點認為，刑事責任相對于民事責任的追究標準更為嚴格，對于構成侵害國家和社會公共利益的連帶責任人，雖然不追究其刑事責任，但仍需追究其民事責任，出于案件事實上的牽連，應當一并審理，從而契合節約司法資源、提高訴訟效率的立法宗旨。另外，對于承擔連帶責任的當事人，如果單案另行在中級人民法院起訴，首先會形成對司法資源的損耗，而且可能會造成“同案不同判”的結果，影響司法公信力。對于同一事實的民事侵權各當事人而言，也會有上訴、再審、申訴等程序上管轄層級適用的困擾，因此應當一并審理。這一問題至今沒有明確的法律規定。

(三) 關于破壞環境類案件的舉證責任和證據采用問題認為環境類案件舉證責任分配存在法律沖突的觀點，其實是對舉證責任的誤解。法律只規定了加害人對免責事由和其行為與損害結果之間不存在因果關系兩個方面承擔舉證責任，而并非真正意義上的“舉證責任倒置”，檢察機關提起環境污染類刑事附帶民事公益訴訟，仍需要證明被告的侵權行為、公共利益受到損害的事實(結果)以及侵權行為與損害結果之間存在因果關系。對于破壞生態環境和資源保護領域的刑事附帶民事公益訴訟案件，侵權責任的承擔方式多體現為支付環境損害修復費用，通過何種途徑確定修復費用是提起公益訴訟普遍面臨的難題。司法鑒定是證明力較強的損害結果認定形式，也是確定賠償損失數額的重要起訴依據，但存在著有資質的鑒定機構少、鑒定費用高、鑒定周期長等諸多弊端。近年來,司法部與生態環境部積極配合,先后聯合制定出臺了《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》《環境損害司法鑒定機構登記評審辦法》和《環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫管理辦法》《環境損害司法鑒定機構登記評審細則》等一系列規范性文件,在很大程度上推動了環境損害司法鑒定工作規范化、制度化、科學化發展，但用“先鑒定、后付費”的方式，將鑒定費用兌現的風險由起訴主體轉稼到鑒定主體最終由敗訴方承擔的方式，從司法實踐來看，收效并不明顯。侵權人有限的賠償能力用于支付鑒定費用，使得對于環境損害的賠償能力大幅度減損，保護公益的立法主旨不便于完全實現。立法層面也出臺了相關司法解釋，進一步解決這一難題：最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條規定:“生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。” 這一規定無疑是在損害結果證據采用上的一大突破。淮南市潘集區人民檢察院辦理的系列非法采砂刑事附帶民事公益訴訟案件，通過委托水利部門出具評估意見，根據其環境保護監管職責，按照行業規定和標準，采用科學的方法，計算得出與采砂量相對應的生態修復工程的工程概算，用將要發生的工程概算做為訴請依據提起刑事附帶民事公益訴訟，法院結合多種因素，參考水利部門出具的評估意見，酌情判處了生態環境修復費用。系列案件的成功辦理是靈活運用法律規定的重要體現，為此類案件的取證提供了有益參考。專家意見也是司法實踐中較為常用的起訴依據，有取證便利、周期短、辦案成本相對較低等優勢，但證明力弱于司法鑒定，判決采信率相對較低。

(四) 關于刑民證據的交叉使用問題刑事和民事證據的差異性，要求檢察機關在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時，必須摒棄“搭便車”思想，獨立取證。民事證據在證明公益受損情況和賠償依據的同時，同樣可以作為刑事部分的量刑證據使用，例如侵權行為人積極賠償損失，可以作為認罪認罰從寬制度適用的參考因素。正是這一關節點的有機結合，給檢察機關留出發揮檢察監督一體化優勢的空間。在刑事附帶民事公益訴訟案件訴前程序中，基于刑事案件的未決性以及量刑建議的浮動性，有利于調動被告人賠償公益損失、實施公益損害修復的積極性，通過檢察權的靈活組合應用，使制度優勢轉化為辦案效能。

四、結語

刑事附帶民事公益訴訟可操作性法律規范尚不完善，很多問題尚未解決，檢察機關在實踐中的做法也不盡相同。在此呼吁加快健全法律體系的同時，筆者根據現有的法律規定和司法實踐，對刑事附帶民事公益訴訟訴前程序以及訴前應準備事項進行了分析研究，旨在為檢察機關辦理刑事附帶民事公益訴訟案件，充分發揮檢察公益訴訟職能提供參考，從而更好地保護國家和社會公共利益。