環境資源和食品藥品等領域刑附民公益訴訟研究
——以X市Y區人民檢察院為例

呂慶寧,尹鑫淼，王 丹，王秋實

(淮南市謝家集區人民檢察院， 安徽 淮南 232052)

一、問題的提出

2018年3月2日，《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下稱《兩高公益訴訟解釋》)，第二十條的規定標志著刑事附帶民事公益訴訟制度的誕生。該制度是指人民檢察院在辦理生態環境資源和食品藥品等領域刑事犯罪案件中，對損害社會公共利益的被告人有必要追究民事責任時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟。經過兩年多的實踐，該制度在基層檢察機關被大量運用，取得了一定的成績。但隨著該制度的深入推進，檢察機關在辦理案件時，遇到了一些困境。以X市Y區人民檢察院為例，分析在辦理生態環境資源和食品藥品等領域刑事附帶民事公益訴訟案件中遇到的困境及原因，并探索有效對策，為今后檢察機關該工作的開展提供思路。

二、實踐中存在的問題

課題組對X市Y區近兩年來辦理的生態環境資源和食品藥品等領域刑事附帶民事公益訴訟(以下簡稱“環資食藥等領域刑附民公益訴訟”)的案件情況進行分析，發現主要存在案件線索來源少、調查取證難、獲取鑒定意見難且費用高三個方面的問題。

(一) 案件線索來源少檢察機關辦理的環資食藥等領域刑附民公益訴訟案件的線索，大部分是由本單位刑事檢察部門在辦理環保類、食藥類刑事犯罪案件的過程中，發現的線索移送過來的。環境保護、農林、衛生監督、食品藥品監督等行政部門將相關線索提供給檢察機關的占比很小。其他公益性組織和群眾舉報提供的線索更是寥寥無幾。由于刑事附帶民事公益訴訟相對來說還是一個新興事物，而且，檢察機關各部門之間、檢察機關與政府、環保行政部門以及其他公益性組織之間欠缺有效合作機制。所以案件線索來源少，成為檢察機關深入推進該項工作普遍存在的問題。

(二) 調查取證難一方面，由于《兩高公益訴訟解釋》對檢察機關調查核實權的規定過于簡單和原則，缺乏具體的剛性保障措施，使得檢察機關的調查取證能力比較弱，沒有反貪反瀆轉隸前強，當被調查人或單位不配合時，檢察機關也無計可施；另一方面，行政機關對公益訴訟不夠了解 ，害怕被追責、影響政績等，對檢察機關的調查取證比較排斥，經常以領導不同意、負責人出差等理由拒絕檢察機關調閱相關證據和卷宗。此外，由于公益訴訟是新生事物，在取證方面，行政機關一旦發現可能涉及犯罪，就移送給公安機關，一送了之，而沒有進一步完成加強鞏固證據的意識。而公安機關往往只關注刑事案件的成案，對公益訴訟的相關證據缺少取證意識，也缺乏相關工作機制，因而，貽誤取證的最佳時機。舉證不能造成刑事案件的瑕疵及公益訴訟請求缺乏有力證據支持，這大大降低了辦案質量，提高辦案風險，不利于懲治犯罪和保護公益。

(三) 獲取鑒定意見難且費用高在環資食藥等領域刑附民公益訴訟案件中，鑒定意見作為重要的證據種類，有著不可忽視的作用。尤其是環境類刑附民公益訴訟案件中，污染前的環評、污染程度、經濟損失價值以及修復可能性等專業性問題無不依賴于鑒定[1]。由于檢察機關根本不具備這些方面的人才和設備，只能依賴專業機構的鑒定意見。實踐中，符合要求的鑒定機構很少,且鑒定費用非常高，從幾萬到幾百萬元不等，一些案件中鑒定費用甚至超過損害[2]。 目前，該費用主要由檢察機關支付。如此以來，經費緊張的基層檢察機關只能望而卻步，即使是富裕的基層檢察機關也會感到巨大壓力。如Y區人民檢察院在申請財政審批的時候，由于辦案經費有限，且地方財政困難，沒有通過審批，不得不放棄鑒定，使得該公益訴訟案件暫時擱置。這極大地打擊了辦案人員的積極性，而且對后面的訴訟環節非常不利。

三、解決問題的對策

(一) 拓展線索來源渠道檢察機關可以從以下四個方面入手拓展案件線索來源:一是,在內部繼續完善刑事檢察部與公益訴訟檢察部之間的公益訴訟案件線索移送機制，明確移送時間節點，以確保線索及時準確的移送。同時應該加強公益訴訟宣傳，合理利用綜合業務部門的來訪群眾接待窗口及12309舉報電話和舉報網站，為群眾舉報環資食藥等領域公益訴訟線索提供平臺。二是，應主動加強與其他行政機關的合作，尤其需要注重與生態環境行政部門和市場監督管理部門的溝通聯系，從線索移送、信息共享、協助調查、聯席會議等方面建立有效的協作機制。三是，探索與當地消費者協會建立信息共享機制。當消費者在食品藥品安全方面受到侵害時，有可能向消協投訴，所以，從消協獲得相關線索的可能性較大。四是，從輿論媒體的報道中尋找案件線索。隨著微博、微信等自媒體蓬勃發展，其中的公共監督功能日益顯現。檢察機關可以從媒體對環資食藥等領域的報道中尋找公益訴訟案件的線索。

(二) 完善調查取證機制針對調查取證難的問題，可以從以下三個方面入手： 第一，在立法層面，建議細化檢察機關調查核實權，增加剛性保障措施，既要規定被調查的單位和個人有配合調查的義務，又要規定檢察機關對不配合的單位和個人，可以采取哪些懲罰措施，保障調查核實權的運用。第二，建立三機關協同機制。檢察機關要主動爭取當地黨委、人大對公益訴訟工作的支持，推進在環資食藥等領域同行政機關和公安機關的協同，實現資源共享、優勢互補，共同維護社會公益。第三，提前介入機制。建議在環資食藥等領域刑事犯罪案件的立案偵查階段，對成案可能性較大的，檢察機關辦理公益訴訟案件的部門即可提前介入。從行政違法、構罪、公益侵權方面，引導行政機關和公安機關完善證據的搜集，進行查封、扣押、檢測、鑒定，或搜集其他能夠證明侵權事實、支持訴訟請求的證據材料。

(三) 建立健全鑒定機制從長遠發展來看，在環資食藥等領域刑附民公益訴訟案件中，急需建立健全一套行之有效的鑒定機制。第一，制定涵蓋不同區域的相關鑒定標準，明確鑒定內容、鑒定費用、鑒定方式方法等內容，規范鑒定行為，盡可能減少人為因素的影響，著重解決鑒定費用奇高，價格因人而異的問題。第二，針對鑒定機構少的問題，省級或者市級檢察機關可以積極聯系具備資格的鑒定機構及高校科研院所等，協商建立協作機制，合理分配鑒定資源。某污染環境損害社會公益一案中，由于公益訴訟立案前遭到大雨沖刷，被污染河道內無法檢測到符合立案標準的污染指標。X市Y區人民檢察院通過與X市某大學地球物理環境學院合作，對該污染企業生產量及生產技術進行綜合評估，得出該企業必然超標排放的數據，作為支持污染損害賠償的依據，最終得到法院的支持。第三，可考慮建立市級“公益訴訟專項基金”，用來支付公益訴訟中的鑒定費等各項支出[3]。公益基金的資金除來源于市財政撥款和公益訴訟勝訴的賠償金外，也可以來源于社會捐款等其他渠道。該基金賬戶由市財政局或是市政府授權唯一一個機構統一管理，收入和支出均接受市財政的核算和審計。檢察機關在辦理環資食藥等領域刑附民公益訴訟案件過程中，需要評估鑒定時，可以向該基金申請墊付必要的評估費、鑒定費等[4]。當該公益訴訟勝訴后，評估費、鑒定費轉嫁到侵權人身上，從而達到懲治犯罪和資金良性循環的目的。