環保督察：中國當下環境治理譜系中的高壓機制

張亞鵬

（武漢大學政治與公共管理學院，武漢430072）

一、引言與環境治理研究梳理

（一）研究背景

伴隨著我國經濟的快速發展，作為經濟副產品的環境污染問題也日漸凸顯。隨著社會民眾需求結構的升級和環保感知度的提升，民眾的環境維權意識得以覺醒并不斷強化。作為一種典型風險，環境污染在我國的現代化建設進程中日益被放大，且不斷沖擊政府行政的合法性和正當性。公眾的環保訴求不斷提高，而傳統的環境監管模式卻存在僵化等問題，導致環境治理的需求和供給之間存在較大缺口，環境治理現狀愈發嚴峻和緊張。

“十八大”以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態環境議題，并把生態文明上升到與經濟、政治和社會同等的政治地位。作為我國現階段“五位一體”總體布局的重要一節，生態文明體制建設呈全面鋪開的狀態。2015年7月，中央深改組審議通過《環境督察方案（試行）》，標志著我國中央環保督察機制的正式落地。自2016年7月第一批中央環境保護督察工作啟動，隨后陸續有4批中央環保督察小組受命進駐各省（區、市）開展督察工作。截至2018年1月，首輪中央環保督察工作全部收官，且實現了環保督察的全覆蓋。（1）中央環保督察本身的權威性折射出中央高層注意力的轉型，督察過程的有效性和公開性則傳遞出國家對民眾環境權利的保護，環保督察從而成為我國現階段政治與社會生活中的熱點話題。

（二）文獻綜述

中國傳統的治理模式可以從兩個層面進行歸納：科層治理和運動式治理。這兩種模式本身帶有明顯的矛盾性，但在中國都極為重要，其矛盾共生性也是我國單一制政體下高度集權的產物。［1］對于科層治理研究大多從科層體系內部的縱向和橫向運作入手，重點揭示了縱向的激勵困境和橫向的合作困境。運動在中國的國家治理中是一種重要技術，［2］雖可以短時間內激發科層活力，迅速推動政策的執行與落實，但過程中往往采取“決策經驗主義”，并帶來“結果不確定性”，［3］其本身的短暫性、高成本使其不可能持久和全面開展。

我國傳統的常規環境治理即屬于科層治理體制序列，其治理困境和難題根源于我國的治理結構。一直以來，我國是自上而下的壓力型政體，在實踐中形成上下分治的治理體制，環境治理屬于典型的高風險-低收益的公共物品，中央基于分權邏輯將其治理權限下放給地方，地方政府成為環境保護的提供者和責任方。在單一型體制環境下，中央在環境分權過程中同時實現高風險的強制性轉讓，借以在該分權體系中強化自身的合法性。而在傳統的以GDP指標為核心的晉升錦標賽模式下，地方政府環境保護的績效考核權重低，且難以測度，導致環境保護長期處于邊緣化狀態，因而地方官員出現多任務下的激勵扭曲，［4］致使地方長期存在環保惰性的思維和行為，環保規制體制和部門由此長期處于邊緣化狀態。即使在以往政府上下級之間開展的環境監管過程中，由于地方政府之間相互依存的共生關系，官員的“人格化”色彩濃厚，各種談判運作充斥期間，容易導致發現的問題不了了之，［5］形式主義特征明顯，環保改革收效不大，環境治理過程飽受社會爭議與詬病。

中央環保督察作為一項環境監管制度，創新性地采取督黨督政的監管取向，克服以往督企、督政模式下的治理疲軟效應，給中國環境治理模式的優化帶來巨大機遇。［6］

二、環境治理譜系中的督察機制

進入“十三五”時期，我國的環境治理制度建設進入“攻堅期”。中央對環境問題的認知日益回歸到其價值理性本位，摒棄了傳統的工具主義思維。［7］環保作為生態文明建設的重要組成部分，受到中央的高度重視，中央層面的注意力分配格局發生根本性扭轉。

（一）中央環保督察制度的變遷邏輯

環保督察機制作為環境治理制度譜系中的一項重要制度變遷，涉及多重制度邏輯。從治理主體的邏輯看，在慣有的“強國家—弱社會”的格局下，我國政府在環境治理中始終處于主導地位，而環保督察機制由黨中央和國務院主導。中央在科層治理結構中強調黨委的引領性和主體性作用，由此在行政過程中發揮政治影響力，以強力督促地方積極參與環境治理工作。作為自上而下的強制性制度變遷，環保督察機制由中央向下級黨委和政府施壓和動員，借以引導地方黨委政府將更多的注意力分配至環保領域。在這一過程中，中國共產黨體系內的政治力量對國家科層體系內的行政過程進行施壓和糾偏，其本質是行政政治化的過程。而在治理工具的邏輯視角下，我國正處于推動國家治理體系和治理能力現代化建設的新時代，相應的中國環境治理模式正從傳統的“控制”取向走向“激勵”取向，控制和激勵兩種治理邏輯的交叉融合，是我國當前環境治理的關鍵制度特征。而激勵工具功能的有效發揮也得益于相關配套制度設施的完善，如在官員的考核體系中，經濟社會發展評價體系得到完善，環境約談等問責措施的日趨健全等。多種制度安排形成環保層面的強激勵效應，繼而誘導扭轉地方官員的行為，重塑地方治理的注意力分配格局。

（二）中央環保督察的制度定位

政治體制的能力強弱從根本上決定了國家治理水平的高低。中央環保督察憑借其行政政治化的特質以及治理技術的創新性，成為中國式環境治理的高壓機制。一方面，“十三五”時期是我國的環境敏感期，同時也是我國環境綜合治理的攻堅克難期。在這一特殊的歷史階段，動員機制成為主導動力，借以打破僵化、低效的官僚運作模式，從而完成重要的政績目標。［8］在環境治理領域，我國現階段開展中央環保督察行動，其作為科層治理模式的一部分，以政治糾偏行政為核心邏輯，動員和政治壓力貫穿其間，從而具備運動式治理的部分特征，有效實現權威維系與有效治理的雙重目標。另一方面，此次中央環保督察從制度入手，創新性地實行“黨政同責”“督黨督政”的模式，實現了從“黨委無責，部門獨擔”到“黨政同責”、由“督企督政”到“督黨督政”的巨大轉變，從而牽住了地方環境治理的“牛鼻子”，倒逼地方黨委改變注意力的分配格局，主動積極地開展環境整治工作。這本質上是國家治理技術的一種變革和創新。

由此我們可以對中央環保督察機制進行如下定義：環保督察機制是以控制和激勵為雙重取向，以行政過程的政治化為核心，由中央牽頭推動，委托督察組負責執行，施壓和動員地方（省、區、直轄市）黨委政府積極配合參與環境治理的環境監管制度。

三、環保督察的制度系統

在督察機制的運行過程中，督察過程可以看成一種特殊的行動系統，它有3個最基本的要素：制度主體、制度客體和制度環境，它們之間的互動關系可以簡單勾勒如圖。

中央環保督察的制度系統模型

在國家治理模式中，行政政治化的特點是上級的黨政雙重系統聯合起來，直接強制性發起，動員介入下級單位的業務領域，此時下級只能無條件接受和配合。因此，中央環保督察的開展需要上下級之間政治與行政的相互配合，且其政治屬性凌駕于行政屬性之上。

（一）發起者、執行者

中央的注意力分配傾向對政策的執行具有決定性影響。一方面，《環境保護督察方案（試行）》作為環保督察機制的規范性文本，以“雙辦”（2）的名義印發通知。黨中央和國務院是此次環保督察的設計者和發起者，也是此次督察任務的委托方。這就從行動主體上賦予環保督察較高的政治屬性和政治地位，從而向督察小組和下級單位釋放出強烈信號。另一方面，各批次中央督察小組由臨時抽調的各單位成員構成，組長為正部級干部，其批準任命的權限歸屬中央高層，組長直接對接中央，對中央負責，而副組長均為副部級干部。強大的政治后臺以及成員的政治資歷賦予督察組在政治地位上的絕對性權威。此外，環保督察小組成員主體上由區域性環保督察機構專員構成，小組成員作為督察工作的具體操作主體，其專業背景和技能確保督察的質量和成效，繼而為督察小組工作提供合理性層面的執行基礎。

（二）省（區、市）單位的受督形態

在我國“以黨領政”的權威型體制背景下，主政一方的黨委書記的行為偏好決定地方的發展布局。此次中央環保督察創新性地選取各個?。▍^、市）級單位及其黨委和政府為重點督察對象，一改以往監管設計中的“督企”或“督政”的治理思維，這也就在制度設計層面扭轉了原有的各級黨委政府“環保無責一身輕”局面。作為一項底盤性的治理術變革，環保督察在“一崗雙責、黨政同責”的貫徹落實過程中，實現從督企、督政到督黨委、督政的歷史性跨越。監管對象的轉型誘導地方黨政主要領導改變原有的注意力分配布局，倒逼其將環保工作納入地方發展的重要議程。

（三）政治高壓環境下的互動

環保督察是一種兼具動員特征的行政政治化治理模式，中國共產黨內部的政治體系和常規科層的行政體系在督察機制內交叉融合，營造出高強度的政治氛圍，而政治高壓也是這場督察風暴得以高效推進和主客體之間得以積極互動的關鍵制度環境。在此背景下，督察小組在工作過程中，采取約談、問責、行政拘留和立案偵查等9種新常態化手段，扭轉以往環境監管中基于討價還價效應下“通報批評+罰款”的弱懲罰激勵手段，從而給予地方官員強大的負向強激勵效應，這在一定程度上彌補了傳統監管模式激勵性不足的制度缺陷。此外，中央環保督察組載負著中央的政治使命和行政任務，在?。▍^、市）層面的督察期間開展以“六個重點”為核心的督察內容，如，“重點推動黨政雙責、一崗雙責落實情況”作為其中的重點之一，目的在于重建地方黨政干部環保權力與責任的再分配和共擔機制，使得環境治理成為地方黨政部門和領導干部共同的目標導向，由此倒逼黨政系統合力抓環保，形成“共抓共治”的良性局面。

四、環保督察的運行機制

環保督察機制的運行在時間序列邏輯上分為三個過程，即督察前的動員過程、督察中的精準執行過程以及督察后的互動過程。

（一）督察前：中央權力和意志的滲透與貫徹

在慣有體制之下，環保工作本身的弱激勵屬性使得地方黨政部門和領導普遍存在環保惰性。而在中央環保督察的政策設計中，首先，十八大以來習近平總書記等中央領導人多次在講話中明確強調生態文明建設、環境治理的重要性。同時中央加快制度建設步伐，先后通過《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（3）等若干政策性文件，并將其印發下達至各個?。▍^、市）單位，以此達到貫徹精神、統一行動的效果。下級單位在該過程中全面領會中央的信號和意圖，從而為下一階段的工作奠定基調。其次，中央分批次地向各個?。▍^、市）單位派駐小組。作為中央環保意志和督察權力的貫徹者和執行者，各個督察組本身也是中央意志傳輸的目標、政治動員的對象和環保壓力的承擔者。督察組在成立之初成立臨時黨支部，通過集體組織學習、強調中央的督察紀律規定和簽署督察工作承諾書等多種程序強化督察組的政治定力（4），從而為后續的督察工作提供思想保障和政治基礎。

（二）督察中：重點跟進和精準督察

環保督察是對我國以往環保監管模式的一種技術創新，也是粗放型環保監管的對稱。中央環保督察小組入駐各省（區、市）之后，著力開展督察的3個階段，即省（區、市）級層面的督察，督察的下沉階段以及補充梳理階段。通過重點跟進和精準督察兩個執行邏輯，督察小組從而有效保證工作的進度和成效。

1.重點跟進。在中央環保督察的執行過程中，督察組向地方明晰傳達督察的要求、程序、內容和懲戒機制，并就重點工作進行全過程的跟蹤介入，從而以清晰明了的正式制度規則打造政策執行的剛性約束機制。督察組通過案頭作業、座談約談、受理舉報和現場抽查等方式重點跟進，督促“六個重點”具體內容的開展與落實，在這一過程中，動員發揮了關鍵性作用。此外，區別于以往“轉交處理即完事”的工作邏輯，中央環保督察組在轉辦問題線索后，繼續重點跟進地方黨委政府的執行處理情況，通過“專項檢查”和“回頭看”等形式，重點解決人民群眾反映最強烈的環保問題。因此，重點跟進策略是化解地方環保行為扭曲風險的關鍵。

2.精準督察。整個環保督察過程中包含著“精準治理”的執行邏輯，其著眼于督察對象選擇和督察內容的精準化。在督察對象的選擇層面，中央環保督察以督政黨和督政為新常態，通過建構落實“一崗雙責”和“黨政同責”機制，實現從督企到督政、再從督政到督黨督政的第二次歷史性跨越，從而抓住了環境治理中的關鍵少數。在督察過程中，督察組約談以“一把手”為核心的?。▍^、市）級主要領導干部，從而準確地抓住了地方環境治理工作的關鍵崗位和關鍵人。從談話對象的涉及范圍和數量來看，環保督察工作在?。▍^、市）級的政治生態圈內部產生較大震懾力和影響力。在高壓效應下，各地黨政一把手強化環保工作力度，通過目標責任制的制度形式實現環保整改任務的部署分解和層層加碼。

在督察問題層面，地方環境問題的發現與甄別是一項基礎性工作，督察小組在入駐之初開設督察舉報專線，無障礙地對接環保信訪接待工作，發揮督察地區人民群眾的力量，建構起中央有效治理與民眾權利維護的激勵相容機制，從而極大降低了信息成本，更重要的是提高了突出環境問題的代表性和精準度，從而能集中資源重點處理和解決人民群眾最為關心的環境問題。

（三）督察后：中央的反饋督辦和地方的整改學習

中央環保督察組進駐結束后，向中央提交督察報告，形成并向?。▍^、市）單位反饋和移交《××?。▍^、市）環境保護督察反饋意見》和《××省（區、市）環境保護督察責任追究問題清單》，同時中央向社會公開督察戰況，實現謀求政績合法性與保障民眾權利的統一。面對中央督察組的反饋結果，各個省（區、市）單位黨委政府高度重視，根據中央的文件和指示精神形成制度化互動路徑，即中央督促地方抓緊制定整改方案，30日內報送國務院，并及時向社會公開，督促省市建立整改臺賬，實行清單制等。

為如期完成中央督察的整改要求，?。▍^、市）單位將整改工作提升至政治任務的高度，以中央環保督察組的意見為依據，針對具體的問題羅列任務清單，制定專項的《整改方案》，舉全省之力推進整改工作。在整改過程中，各?。▍^、市）成立黨政主要領導負責人為核心的整改工作領導小組，同時下設若干專項工作組，各地成立相應機構，從而強化整改的組織保障與領導。就整改責任分配而言，各地明確黨委和黨政主要負責人為第一責任人，設立專項工作責任制，借以動員和強化黨政領導干部的環保責任意識和重視程度，這也是政府靈活運作的有力手段和達成自身目標的重要目標。［9］而對于整改工作中的重點和難點，地方政府設立領銜督辦的省領導或督導單位，借以實現多個部門的協同，采取清單管理和掛牌督辦等多種形式推進整改的進度與質量。

五、環保督察的制度效能

針對我國現階段環境形勢的嚴峻性，國家在頂層設計層面推出中央環保督察機制，［10］這是一種兼具運動型治理部分特征的治理模式。因此，在當今治理技術短缺、社會需求迫切而政府注意力有限的轉型期間，行政過程的政治化迎合了國家和社會內部的治理需求，從而成為上級黨委政府的治理偏好。

（一）縱向權力關系上：多線動員

縱向權力關系上，中央環保督察不同于傳統的環境監管模式，此次自上而下的環境督察行動，中央層面傳遞的信號是精準明晰的，旨在真抓實干，這場“督察風暴”本身是一種自上而下的權力滲透與意圖貫徹過程，以“多線動員”取代“條線動員”，沖擊和打破了科層體系內部層級協同運行的平穩機制，極大程度上壓縮了官僚內部的談判空間。作為層級節制基礎上的科層治理模式，環保督察機制仍以傳統的會議溝通、文件傳閱、考核評比等手段為主，但在常規治理的基礎上對其進行深度的改造和強化。以縱向激勵層面為例，與環保督察機制相配套的經濟社會發展評價體系得以改善，環境治理納入并成為官員晉升考核的重要依據，在環保領域對官員形成強激勵效應，這也就從制度層面引導官員注意力的轉型與再分配。四批中央環保督察的實踐證明，這種高強度的激勵方式，在動員高壓的治理環境中，能夠有效調動地方環保積極性，快速貫徹上級環保政策與措施，激發常規科層組織的靈活性。

（二）橫向部門關系中：利益壁壘破除

作為動員式的治理模式，中央環保督察機制叫?？茖踊牟块T分工，打破常規制度程序，整合行政結構和資源，集中資源，高效完成中央的環境治理目標。環保督察組的督黨、督政的治理邏輯促使各個省（區、市）級黨政主要領導人在環保工作層面高度重視，嚴肅整改要求。地方在整改過程再次強化“黨政同責、一崗雙責”，通過目標責任制的形式推動任務的分解與執行。在這一過程中，地方各級黨政部門之間的共容利益得以形成，地方各個部門之間的利益壁壘暫時性被打破，部門之間的固有矛盾讓位于環保督察的高壓態勢，地方各部門的資源被重組，傳統環境治理的集體行動困境得以暫時消解，地方合力優先完成督察整改的重要任務?？梢?，環保督察機制是一種增進橫向維度府際合作頻率、廣度和深度的重要機制。

（三）官員行為偏好的扭轉

作為一項政治任務，中央環保督察機制集中地方資源和注意力來完成環保任務，外在表現形式即為高頻度的政治動員會議以及以黨委為核心的政治性學習。從社會學意義上講，這種行動本身承載著巨大的教育意義，即通過形式力量漸進性地改變官員的認知結構，起到了喚起、教育和操練的作用。中央環保督察機制通過中央政府的信號釋放、官員集體性的政治學習，以政治強力和績效導向的兩大治理邏輯誘導地方政府官員信仰體系的轉型，自上而下地推動其傳統的環境工具主義思維向價值理性的根本性過渡，從而重塑官員的信仰體系，扭轉下級黨委政府的行為偏好，這也是國家治理藝術中的本質所在。

六、總結與討論

環保督察機制是國家實施的一項強制性制度變遷。作為政治嵌入行政的典型制度設計，環保督察保留了運動式治理的部分特質，以政治動員為關鍵，在短時間內集中資源治理全國范圍內的環境污染問題，并憑借“黨政同責、一崗雙責”和“督黨督政”的技術革新一躍成為我國現階段環境治理譜系中的高壓機制。

值得注意的是，由于我國獨特的政治體制和治理手段。在這種短期的治理行動中，形式績效往往成為下級單位的重點選取對象，形式績效轉變達成實質績效存在體制性障礙，這些都可以歸根于政治化的困境，即政治效應下治理的短期理性。因此中央環保督察如何順利嵌入科層治理體系，實現環保治理與激勵的持續性和有效性，從而邁入短期理性與長期效力相平衡的階段，將是今后環保領域頂層設計的一大著力點。

注釋：

（1）人民網.首輪中央環保督察反饋.http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0108/c1001-29750061.html.

（2）中共中央辦公廳、國務院辦公廳.

（3）2015年7月，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發，文件中第三條規定：“地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任?！?/p>

（4）中央生態環境部官網.第四批八個中央環保督察組一致加強支部學習提高政治站位強化紀律規矩.

http：//www.zhb.gov.cn/XXgk/hjyw/201708/t20170817_419805.shtml.