叩問“數字治理”的時代功用

習近平總書記在就《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》起草情況向黨的十九屆四中全會所作說明中指出，在征求意見過程中，有關方面“建議更加重視運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段提升治理能力和治理現代化水平”。

當前，以互聯網、大數據、人工智能為代表的新一代信息技術蓬勃發展，對各國經濟發展、社會進步、人民生活帶來重大而深遠的影響。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要運用大數據提升國家治理現代化水平。在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，怎樣懂得大數據、用好大數據，讓大數據賦能“中國之治”？本文中學者就此展開對話。

嘉賓

王？露 中國行政體制改革研究會常務副秘書長

孟慶國 清華大學國家治理研究院執行院長

黃？璜 北京大學政府管理學院副院長

楊嶸均 上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心華東政法大學基地研究員

更好滿足人民對美好生活的向往

記者：在您看來，運用大數據提升國家治理現代化水平，有什么重要意義，體現了怎樣的時代內涵？

王露：大數據在經濟社會發展中具有基礎性、戰略性和先導性作用，運用大數據提升國家治理現代化水平有三方面意義：一是有助于重構政府、市場、社會三者之間的關系，使國家治理結構從政府主導轉向多元共治，從而建設開放的服務型政府；二是有助于推動政府從經驗主義的模糊治理方式向實事求是、數據驅動的精準治理方式轉變；三是通過“互聯網+教育”“互聯網+醫療”等，讓數據多跑路、百姓少跑腿，從而提升公共服務的均等化、普惠化、便捷化水平。

孟慶國：大數據與國家治理深度融合將對政府組織再造、政務流程優化、行政審批改革等產生強烈催化。通過大數據分析，可以增強決策的科學性和行動的及時性；準確判別群眾的潛在真實需求，提供精細化、個性化服務；深入了解社會態勢，及時化解社會矛盾、減少風險。此外，基于各類監管信息進行大數據分析和綜合研判，可以實現對市場信息的統一高效監管，實現更有預見性的風險防范。

楊嶸均：通過大數據分析了解民情、收集民意、匯聚民智，可以在獲取、整合、分析各類數據的基礎上，更好地回應群眾關切、滿足人民群眾對美好生活的向往。近年來，大數據在教育、就業、社會保障、醫藥衛生、住房交通等領域的普及與應用，在精準扶貧、環境治理等領域的有效實踐，充分證明了大數據是創新公共服務、保障和改善民生、增進人民福祉的重要推動力。

讓數據成為政府治理的顯微鏡、望遠鏡

記者：我國運用大數據提升國家治理能力，有哪些舉措、成效和亮點？

孟慶國：第一，大數據提升了政府決策科學化水平。北京、浙江、廣東、貴州等地通過探索運用大數據資源、技術和平臺，轉變政府運作模式和管理模式，讓數據成為政府治理的顯微鏡、望遠鏡，構建“數據說話、數據決策”的新型政府。在杭州、蘇州等多個城市投入使用的“城市大腦”運用大數據直觀反映城市運行狀況，及時發現并反饋交通、環保、消防等各領域的問題，為城市管理者和決策者的工作提供了科學支撐。

第二，大數據優化了政府民生服務方式。浙江的“最多跑一次”、廣東的“粵省事”、江蘇的“不見面審批”等都是突出代表。以“粵省事”為例，通過對接政府部門100多個業務系統，可一站式查詢辦理541項高頻服務，改變了部門之間彼此分割的狀況，提高了服務效能。

第三，大數據推動“互聯網+監管”模式不斷創新升級。大數據分析和圖像識別等技術為政務監管、公共安全等領域提供了有力支撐。比如貴州的“數據鐵籠”，通過數據的平臺化、關聯度和聚合力共同作用，開展監督檢查和技術反腐，有效改變了“靠人管理、靠人監督、靠人執行”的傳統行政模式，變人為監督為數據監督，變被動監督為主動監督。

黃璜：大數據提升國家治理能力的成效，可以從以下方面來看：第一，很多地方政府都把大數據、數字政府與改善民生、優化營商環境聯系起來，使大數據成為地方經濟社會發展的重要支撐；第二，全國很多地方都成立了政府大數據治理機構，這些機構有編制和制度保障；第三，“互聯網+政務服務”、“互聯網+監管”、政務數據共享工程等都逐漸從倡議變成事實；第四，移動端正在成為數字政府的重要渠道，通過智能手機App，群眾辦理事務的便捷性大幅提升。

王露：大數據已經幫助政府實現了風險預警、智慧警務、智慧城管、輿情監測等許多方面的應用。比如，我最近調研的“綜合涉稅平臺”，是面向稅務部門的大數據服務產品，可以使政府既掌握第一手的納稅人經營狀況，同時又通過對大量企業進行大數據綜合分析，勾勒出區域經濟發展的精準趨勢。另一方面，海量經濟行為的完整記錄，使得經濟數據的分析更加趨于真實，可以幫助政府實施行業動態監測，制定科學管用的政策。

不斷提高對大數據發展規律的把握能力

記者：善于獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功。近年來，政府部門在懂得大數據、用好大數據方面有哪些變化，還有哪些短板需要補齊？

黃璜：過去，一些領導干部對大數據、互聯網的認識不足，現在他們已普遍認識到，在工作中要敢于并善于運用大數據。不僅包括主動利用互聯網互動對話，還包括保持開放的心態，善于通過大數據、互聯網提取社會意見，把有覺悟、有熱情的公眾吸引進來，共同參與社會治理。

當前，盡管有些干部認識到了數據的重要性，但面對大量的數據常常無從下手。我建議，在分析數據時要抱有探索精神，不要預先設置結論；同時，不能唯數據論英雄。一方面，要認識到數據不是萬能的，數據分析也可能有缺陷，需要由實踐來檢驗；另一方面，不能把數據作為檢驗工作績效的唯一標準，要考慮到成本和效益的平衡，避免給基層單位和百姓增加“數據負擔”。

楊嶸均：當前，領導干部在大數據思維養成、大數據本領提升等方面取得了很大進步。然而，從總體上看，還存在一些問題。

例如，“孤島思維”仍然存在。大數據時代，不但要立足于數據的“大”和“多”，更要依賴于數據的“流”與“享”。部分領導干部仍放不下“數據開放不安全”的固有思維，掙不脫以職權為中心的部門分工體系和思維局限，造成了數據“動不起來”、無法共享。

在大數據時代，面對動態化的數據流轉與大體量的數據規模，采集分析法治數據、依靠大數據開展法治等成為領導干部本領提升的重要維度，在這些方面，部分領導干部仍需加強自身素養。

孟慶國：我們在用好大數據方面還有三塊短板要補齊。

一是數據基礎比較薄弱。傳統政務工作是以業務或事件為核心開展的，工作材料往往以檔案文件的形式留存，對數據的關注程度不高。這就造成了大量政務數據資源分散在諸多文件和系統之中，難以提取。二是認識水平仍有待提高。有的地方、部門對大數據的發展規律和趨勢認識不清晰，尚未把大數據和自身工作緊密結合，缺乏主動利用大數據進行治理創新的意識和勇氣。同時，在匯聚數據、使用數據的過程中安全意識不強。三是數據的權責有待明確。目前，由于對數據的歸屬權、管理權和使用權還缺乏清晰界定，對數據流轉過程中各方的責任和義務沒有明確，一些地方、部門往往對能否共享數據、能否使用數據存在疑慮，對政務工作中大數據的匯聚和應用造成了阻礙。

王露：綜合來看，借助大數據促進國家治理方式變革正當其時，但一些現實問題不容回避：

第一，從數據治理的歷史起點來說，我國缺少建設數據強國的先發優勢。互聯網誕生于美國，各國雖有使用權，但卻沒有控制權。我們沒有自主可控的硬件軟件操作系統，很難保證“數據主權”，這增加了保障國家核心利益的難度。

第二，從數據治理的現實狀況來說，我國數據治理能力不足。比如，數據到資產的轉化率低，數據資產權屬不清，數據挖掘、處理、分析和開發能力低。再如，用于規范、界定“數據主權”和數據資產的相關法律普遍缺失，缺乏有效的大數據治理法律框架。

第三，從數據治理的可能結果來說，我國面臨較大的數據安全風險。目前，全球大數據戰略博弈加劇，西方國家全球數據監控升級，國外一些政府利用技術的“單邊壟斷”和“獨霸”優勢，大規模收集敏感數據。一些重要商業網站上的海量用戶數據如缺少必要保護，很容易造成金融風險。

不僅要向數據要答案，更要向數據要效益

記者：提升我國大數據治理的水平，還需要注意哪些問題、用好哪些力量？

孟慶國：在全球政府數字化轉型浪潮中，我國“網絡強國”和“數字中國”建設既面臨重大機遇，也面臨較大挑戰，要充分利用大數據，不僅要向數據要答案，更要向數據要效益、要效率。

一是進一步與人民群眾的需求緊密結合。大數據蘊含著巨大價值，其建設和應用必須要以服務人民為出發點，通過大數據了解群眾的需求在哪里，為廣大群眾提供用得上、用得好的服務。

二是進一步與人工智能、區塊鏈等新技術緊密結合。當前，人工智能、區塊鏈等技術快速發展，已延伸到智能制造、物聯網等領域。要進一步利用新技術，釋放數據紅利。

三是充分發揮各級政府和社會各方力量。在大數據“產生、管理、利用”的全生命周期中涉及多方主體，需要充分發揮多方力量，結合不同應用場景和需求，從政府部門的單一視角治理，轉向多領域、多視角、多層面的大數據治理。

黃璜：在推進國家治理能力現代化中，必須把互聯網放在重要位置。要高度重視人工智能技術在國家治理中的支持作用。發展人工智能要重視基礎研究，提升我國人工智能產業和應用的全球核心競爭力；要重視人工智能倫理，明確人工智能應用的最終目標是讓人民群眾的生活變得更加美好；要優化計算資源配置，在大力發展云計算中心的同時也要注意不能盲目建設。

王露：建設數據強國，數據政策體系、數據立法體系、數據標準體系等要先行。以數據立法為例，要在數據開放和隱私保護之間權衡利弊。

要重視對“數據主權”問題的研究。對于我國來說，在服務器、軟件、芯片、操作系統、移動終端、搜索引擎等關鍵領域讓本土產品占主導具有重要戰略意義，同時也是維護數據主權的必要條件。

要建設高質量的“大數據與國家治理實踐案例庫”。近年來，各部門、各地方涌現出很多創新性的實踐案例，亟須系統梳理和總結，形成一個權威的“大數據與國家治理實踐案例庫”，方便全國領導干部進行借鑒和推廣。

楊嶸均：在進一步提升我國大數據治理水平的過程中，要加快核心技術突破與關鍵人才培養。當前我國存在的大數據人才短缺、核心技術落后等短板難以適應大數據時代國家治理體系和治理能力現代化的要求。對此，要構建大數據人才培養體系，培養一批能夠集成、分析數據的人才，為提高國家數據治理能力提供人才支撐。（張勝 王斯敏 焦德武蔣新軍）