歐盟與美國微生物生物防治劑活性物質登記監管框架的比較

楊田甜 編譯

(濟南天昱農業科技有限公司，山東濟南 250000)

微生物生物防治劑(MBCA)指的是含有活體的微生物如細菌、真菌或病毒，用于控制雜草、害蟲和作物病害，在歐盟以歐盟和歐盟成員國(MS)兩種層次進行管理。需要對 MBCAs進行全面的風險評估，以確保食品安全。然而，由于目前的評估是基于最初為合成農藥開發的準則，因此還有進一步提高風險評估效率的可能。

直到1993年指令91/414/EEC頒布，歐盟評估程序才被制定，旨在統一歐盟國家的登記方案。該指令被2011年頒布的條例No.1107/2009所替代。該修正案旨在制定出更符合 MBCAs具體要求的登記法規。隨著條例No.1107/2009的實施，與指令91/414/ EEC.7相比，只有26%的登記的活性物質和植物保護產品(PPP)通過了再評審。

新法規促進了市場的變化，為新穎農藥產品創造了機會，MBCAs的市場份額自此不斷增長。然而，監管復雜性導致苛刻的監管標準，面對滿足這些標準的挑戰，歐盟或一些MS當局缺乏經驗、知識和資源，導致登記程序冗長。因此，與美國相比，歐洲市場上的 MBCAs相對較少。作為僅次于歐盟的最大的MBCAs市場，美國對MBCAs的登記和監管采取了不同的方式。盡管這2個地區都遵循經濟合作與發展組織(OECD)的風險評估標準，但美國的登記程序沒有那么冗長。這使得 MSCAs在美國的登記越來越多、越來越頻繁。

美國和歐盟之間的監管差異可能會給后者帶來問題。與非關稅貿易壁壘一樣，監管差異也是國際貿易的一大負擔。除了阻礙貿易，歐盟的監管體系還限制了 MBCAs行業的發展和歐盟的創新能力。最終，歐盟共同體被剝奪了使用 MBCAs所帶來的環境和農業效益。歐盟對 MBCAs登記的監管框架似乎有些限制性，但在不降低產品安全性的前提下進行改進的機會是存在的。本文的目的是：⑴ 概述歐盟和美國的MBCA登記監管框架；⑵ 確定兩個監管框架之間的差異，包括審批時間的長短；⑶ 提出登記數量和趨勢的差異；⑷ 提出改進的可能性。

1 材料和方法

通過分析指定的政策和相關的二級文獻，確定了歐盟框架的組織和結構，美國框架的確定也是如此，由此產生的框架概述用來進行監管比較。為了確定區域登記數據及其發展，從歐盟和美國的在線農藥數據庫和相關文件中獲取信息。檢索到的數據能夠確定和分析所有已登記的活性物質的程序時間跨度。

對于歐盟登記，程序時間跨度從提交申請的日期(計算程序時間跨度的開始)到最終產品在國家或MS層面登記的日期(計算程序時間跨度的結束)。除非歐盟的報告中另有特別提及，否則所有特定的登記階段都將被視為可以有1 d的誤差。在這個階段，沒有最終的PPP在MS層面的登記日期。因此，無法確定在MS層面上進行PPP登記的過程時間跨度。所以，需要注意的是，在歐盟法律規定的最長時間內，27%的登記時間(即活性物質+PPP登記)不包括在內。

對于美國登記，時間跨度是從提交申請的日期(計算程序時間跨度的開始)到活性物質及其最終產品都獲得在美國聯邦登記(計算程序時間跨度的結束)。數據由美國環境保護署(EPA)的生物農藥活性成分清單、美國聯邦登記冊和相關的聯邦公告和準則以及每種生物農藥活性物質的登記文檔提供。筆者以2000年1月到2017年9月作為考察時間段，因為這涵蓋了最新的可用數據。

2 結 果

2.1 歐盟的監管框架

在歐盟，MBCA登記分為2個步驟。第一步對活性物質進行評價。該評估的數據要求見法規 No.283/2013，并按照法規No.1107/2009的程序列入認可活性物質清單。第二步是PPP在MS層面的評估。這2個步驟不一定是分開的，也不一定是按照先后順序的：在特定情況下，MS可以在列入認可活性物質清單之前，對產品進行臨時授權。但是，這種授權的可能性是有限制的，因為它取決于一些特定標準。

2.1.1 第一步——歐盟層面的活性物質評審

筆者認為活性物質登記有3個連續的階段：撰寫報告成員國(RMS)階段、風險評估階段和風險管理階段。

在RMS階段，申請人要編輯一份卷宗，其中包含有關活性物質和(至少) 1個具有代表性的 PPP的所有信息。然后，申請人將該活性物質提交給其選擇的MS，要求對該活性物質進行評審。在45 d內，選定的MS開始評估過程，這就是所謂的指定RMS。RMS的權威機構首先檢查檔案的完整性，然后進行評估，最后分發評估報告草案(DAR)給其他成員國、申請人和歐洲食品安全局(EFSA)。RMS階段最長期限為12個月，如果它認為需要申請人提供更多信息，則可能延長6個月(圖1)。

隨后，EFSA在風險評估階段為與食品安全相關的所有方面提供風險評估和風險溝通。在 EFSA評估有關風險后，EFSA會進行為期3個月的同行評審過程，涉及所有MSs及EFSA本身。作為同行評審過程的結果，歐洲食品安全管理局在4～8個月內發布一份科學性報告，報告同行評審的結論。然后，由目前代表歐洲委員會(EC)的衛生和食品安全總局(DG SANTE)編制一份檔案，旨在將活性成分列入“獲批準的活性物質清單”。納入經批準的活性物質清單意味著此活性物質有資格用于歐盟的 PPP(圖 1)。

MSs隨后在常設委員會(SC)，即現在稱為植物、動物、食品及飼料常務委員會(PAFF委員會)就批準委員會擬備的檔案進行表決，這就是風險管理階段。只有通過多數合格投票的才能獲得批準，這表明需要得到55% MSs (至少占總人數的65%)的同意。在SC內部經過肯定的風險評估和投票表決后，活性物質被列入獲批的活性物質清單，并在歐盟官方雜志上發表納入通知。從檔案提交到歐洲委員會之日起約需6～12個月。一般“常規”活性物質有10年有效期，生物農藥一般被認定為“低風險”活性物質，登記有效期為15年(圖1)。

圖1 歐盟MBCA登記的監管框架

2.1.2 第二步——國家層面的PPP評審

第二步是PPP在國家層面登記。對于在大田作物中使用PPP，歐盟MSs被劃分為3個評估區域，粗略地與氣候條件掛鉤：

⑴ A區-北部：丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、拉脫維亞、立陶宛和瑞典；

⑵ B區-中部：奧地利、比利時、捷克共和國、德國、愛爾蘭、盧森堡、匈牙利，荷蘭、波蘭、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、斯洛伐克和英國；

⑶ C區-南部：保加利亞、克羅地亞、塞浦路斯、法國、希臘、西班牙、意大利、馬耳他和葡萄牙。

對于用于溫室、收獲后處理、空倉庫處理或種子處理的產品，歐盟被視為一個統一的區域。

國家登記要求向區域報告成員國(zRMS)提交一份包含藥效數據的卷宗，該成員國代表所在區域內的所有MSs對產品進行評估。在各自區域內的所有MSs均要給以授權，除非其具體國情證明有其他使用條件(緩解措施)或拒絕授權的理由。如果用于大田作物，可以申請多個區域，因為zRMS應該評估與環境和農業條件無關的數據。PPP申請應在12個月內由zRMS完成評估，如果最初提交的數據不符合要求，zRMS可能會給予最多6個月的額外時間來提交更多的數據。如果沒有按時提交這些數據，申請將被拒絕。對于含有(至今)未經批準的活性物質的PPP，MS應在收到DAR后開始評估，MSs對PPPs申請的評估應在活性物質批準后6個月內完成。

除區域登記程序外，產品在首個MS中授權后，可申請互認，授權的MS屬于同一區域的，應當在120 d內互認。如果授權是由屬于不同區域的MS或zRMS授予的，則授權可以由單個 MS認可，但不能為整個區域所認可。為了確保MS評價的一致性，指令91/414/EEC附件VIB提供了微生物PPPs評價和授權的統一原則。當活性物質需要重新登記時，也遵循同樣的原則。

2.2 美國的監管框架

在美國，PPP的活性物質都由2個中央機構評估：管理活性物質登記的環境保護署(EPA)和管理最大殘留水平(MRL)的食品和藥品管理局(FDA)。EPA的權力是基于聯邦食品、藥品和化妝品法(FFDCA，1938)以及聯邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法(FIFRA，1947)。此外，《食品質量保護法》(FQPA，1996)對新舊農藥制定了進一步的標準，使加工食品和未加工食品的要求更加統一。最后，《農藥登記改進法案》(PRIA)為不同類型的農藥登記執行制定了具體收費和可能的4～18個月時間。PRIA有3個版本：PRIA 1、PRIA 2(補充)和 PRIA 3(擴展)，分別于 2004 年、2007年和2012年實施。生物防治劑(BCA)數據要求列于《聯邦法規法典》的40CFR第158部分中，更具體地說，MBCA的數據要求列于第Ⅴ節：微生物農藥40 CFR 158.2100至40 CFR 158.2174。同時可能還包括化學安全與污染預防辦公室(OSCPP) 830、850、870和885系列。在正式開始程序之前，申請人可以在預申請會議上與EPA聯系。雖然這些會議是非必須的，但卻是EPA推薦的，在這些會議上，申請人會被告知需要哪些研究(報告)才能提交產品。這些研究取決于產品的初步鑒定以及從文獻或其他來源獲得的數據。然后，申請人向代理機構提交主題摘要，以接收意見和確認其完整性。

在可選擇的預申請會議之后，申請人在處理申請時必須采取3個步驟，以確定申請是否完整且包含足夠的信息，以便EPA做出監管決定。首先，EPA需要21 d的時間來檢查申請是否足夠完整，可以在最初的審查中分配到一個部門進行審查。第二，進行初步的技術篩選，以確定數據⑴ 是否準確和完整；⑵ 是否符合建議的標簽，以及任何誤差和誤差豁免；以便⑶ 在經過全面審查后，可準予申請。如第二步資料不足，申請人可于10個工作日內提供所需資料，如未能遵守回應期，申請將被拒絕。在收到會議摘要后，根據PRIA3的時間表，從收到一份完整的申請到做出登記決定，生物農藥和污染預防司(BPPD)最多有19個月的時間。登記決定可能是通過登記、由于存在不足而重新協商或直接拒絕(圖2)。

如果數據缺失或被歸類為“補充”，風險低到足以進行產品銷售，或有任何其他原因需要靈活處理，美國監管框架可能允許以以下形式進行有條件登記：⑴ 緊急豁免，或⑵ 特定的州登記。美國的登記有效期為15年。

在財政方面，美國有一些特殊的規定。首先，美國農業部(USDA)可能會為與登記相關的研究提供資助。美國農業部通過區域間研究項目4來實現這一目標，這是一項支持小宗作物使用農藥登記的倡議。第二，中小企業可以通過“中小企業創新研究計劃”獲得資助。除了這些財政上的優勢，美國還可以為中小企業或政府機構提供財政上的豁免，這些通常免于EPA的審查費用。

美國的框架也允許低風險農藥豁免登記。根據美國聯邦法規第40 CFR 158.25 (f)款規定，所有列入EPA的25b名單的MBCAs及其活性物質在某些條件下不受聯邦登記的限制。然而，應該指出的是，各州可能不接受EPA的25b名單，這仍可能導致在美國聯邦州層面的強制登記。

2.3 歐盟和美國的免除和豁免

在美國，某些數據要求可能會得到“豁免”，如果被接受，申請人可以不提供OCSPP指南通常要求的某些研究(報告)。申請人必須根據已發表的文獻或提供自己的數據申請豁免。歐盟并沒有正式的豁免制度，但是歐盟的申請人可以提供一個科學合理的理由來解釋為什么不提供登記卷宗的某些部分。美國的正式數據豁免比歐盟的有條件案例更容易被接受。

圖2 美國MBCA登記的監管框架

2.4 歐盟和美國監管框架的整體比較

美國監管框架在許多方面都沒有歐盟復雜。歐盟登記涉及到的部門較多，歐盟層次的流程由4個主要機構運行，而美國只有2個。除了歐盟層次的流程外，國家登記還需要MS授權。這使歐盟形成了多樣化程序，給登記帶來了一些障礙(表1)。

2.5 歐盟和美國登記的進展

自2000年1月以來，有47個MBCAs在歐盟登記，73個在美國登記(表3和表4)；其中，有13個在歐盟和美國都得到登記。在歐盟登記的MBCAs中，約有34個是在2009年改革之前登記的，14個是在改革之后登記的。在歐盟，平均需要1 678 d才能獲得批準。隨著法規No. 1107/2009的實施，有效物質登記的時間平均縮短了476 d，PPP的平均登記時間為 629 d。美國的平均程序時間比采用法規No.1107/2009的歐盟少588 d (圖3)。

自2001年歐盟首次統一登記以來，在最初的8年里，歐盟僅對2種活性物質進行了適度且非正規的登記。2009年，歐盟已批準的活性物質名單擴大了 17種重新登記的活性物質(以此前在國家層面登記的形式在歐盟市場登記)。因此，2009年的峰值并不是表明歐盟批準活性物質清單的實際凈增長或MBCAs的潛在市場。自 2013年以來，法規No.1107/2009的實施似乎取得了成效，因為登記的累計數量穩步增長，每年超過4種活性物質。而在美國，新的活性物質的每年登記量更為固定，在整個考察時間段內，登記率大約為每年4種活性物質。

表1 歐盟與美國框架比較概述

2.5.1 第一階段的進展——歐盟層面的活性物質登記

為分析登記的程序時間，選取了31份申請作為考察對象。考察數據取自特定的DG Sante審查文件，研究結果僅包括新登記和登記成功的活性物質 (即不包括再評審和未經批準的活性物質)。研究的時間段是從2001年1月到2017年3月。觀察到的最短時間是1 103 d，最長為4 159 d，程序時間跨度最大差異為3 056 d。雖然平均時間跨度是2 109 d，但是2 116 d的中間數超過了這個時間跨度。

表3提供了歐盟登記案例的時間跨度概述，在2000年至2017年的時間段內從申請日期到批準日期的時間跨度差異很大，文檔顯示程序時間大于11年的案例與最近約3年的案例。程序上的時間跨度，如甜菜夜蛾核型多角體病毒(Spodoptera exigua nuclear polyhedrosis virus，11.4年)或針假單胞菌 MA342(Pseudomonas chlororaphis strain MA342，9.8 年)，主要是由于歐盟當時缺乏對活性物質統一登記的經驗。這種缺乏經驗導致了對要收集或提交什么數據的不確定性，導致了RMS階段變得漫長，隨著時間的推移，程序上的時間跨度似乎縮短了。

分析證實了程序時間跨度與申請日期呈負相關。對這一關系進行線性回歸分析，包括作為附加變量的調整修正，發現這兩個變量對程序時間跨度都有顯著的負向影響。分析結果可以通過線性函數(1)估算程序時間跨度的趨勢(表2)。

線性模型以天為單位表示活性物質登記的程序時間跨度。過程時間跨度為因變量，以Yi表示。自變量是登記程序開始之日起，并給予第一個申請程序的天數，用βXt表示。由于法規從指令414/94EEC變更到法規No.1107/2009而引起的變動，由虛擬變量DReg.1107∕2009表示，虛擬變量考慮了監管改革的影響。截距α，代表了初始天數。回歸模型的值表明，考察期第1天 (t0)估算出來的時間跨度為3 195 d。從那時刻開始，隨后時間軸上每過1 d，程序時間跨度都會減少 0.181 d。定性系數“法規No.1107/2009”表明，與指令91/414/EEC的平均值相比，法規No.1107/2009的程序時間跨度平均減少了 632 d (表 2)。

因此，根據指令91/414/EEC，歐盟的程序時間跨度穩步縮短。在實施法規No.1107/2009后，時間跨度進一步快速縮短(圖5)。

對法規No.1107/2009和指令91/414/EEC的單獨回歸分析顯示，根據法規No.1107/2009基于起始時間t0(2013年10月1日)登記的活性物質，會比根據指令91/414/EEC基于起始時間t0(2001年1月7日)登記的活性物質快933 d。指令91/414/EEC下的顯著日跌幅是由于風險管理階段的縮短造成的，RMS階段大致保持不變，而指令91/414/EEC下的風險評估階段時間增長(圖6)。根據法規No.1107/2009，較小的日跌幅似乎是由風險評估和風險管理階段的縮短造成的(圖 7)。然而，鑒于對法規 No.1107/2009考察的數目有限，這不能被認為是顯著的變化(表2)。

2.5.2 歐盟活性物質登記的發展分為幾個階段

在實施法規No.1107/2009后，RMS階段縮短了33.5%，風險評估階段縮短了51.6%，而風險管理階段則縮短了62.5% (圖8)。總體而言，平均程序時間跨度縮短了48.2%。

2000-2017年，只有11個MSs擔任了RMS。根據指令91/414/EEC，瑞典、意大利和愛沙尼亞是最令人稱贊的 RMSs，平均時間跨度很短。英國是最不令人稱贊的RMS，這可以用一個異常冗長的登記案例來證明。作為第二慢的代表，荷蘭作為RMS的時間跨度也比較長。這可能是由于缺乏資源和經驗，特別是荷蘭分配到了5個“首次登記”的活性物質中的2個。改革后，RMS階段的時間跨度普遍縮短，比利時、德國、法國和荷蘭是僅有的幾個在實施法規No.1107/2009后，擔任RMS的國家。除了德國以外，改革使得法國、比利時和荷蘭成為平均時間跨度上最令人稱贊的3個RMS候選國家(圖10)。

2.5.3 第二階段的進展——PPP在國家層面的登記

2013年至2015年，PPP登記平均耗時為629 d，在2013年和2014年，5個里有4個的zRMS程序超過了程序截止日期，導致法律遵從率只有21%。在指定區域的其他MSs隨后批準藥效報告時，所有的決策時間都超過了程序期限，只有15%符合法律規定。最后，7個互認案例中有 5個超過了截止期限，導致只有29%的案例符合法律規定。由于PPP登記方面的這些延誤，歐盟正面臨越來越多的緊急登記，盡管主要是針對無機活性物質。

隨著法規No.1107/2009的實施，3個階段在整個程序內的比例有所改變，MS階段時間增加，而風險管理階段時間減少。這使得RMS階段在監管改革之后成為一個相對的瓶頸(圖9)。

2.5.4 美國登記的整體發展

為分析美國登記的程序時間跨度，提供了62個考察對象。考察數據取自《聯邦公報》的法規、通知和支持材料，考察對象僅包括首次成功登記的產品，這還涉及到2個試驗使用許可的案例。考察的時間跨度從2001年12月到2017年6月，觀察到的程序時間跨度最短為51 d，最長為2 060 d，最大差異為2 009 d，雖然平均值是778 d，但中位數是683 d。

圖3 美國和歐盟指令91/414/EEC以及法規No. 1107/2009下的平均時間跨度(d)

表4展示了美國的時間跨度，美國環保署和加拿大蟲害管理監管局(PMRA)的聯合登記(如Chondrostereum purpureumstrain HQ1) 可能導致案例程序跨度時間變長，其他案例則是由于提交的卷宗不完整(如VertillicumWCS 850)。然而，由于缺少聯邦登記檔案(如登記舉措文件或聯邦通知)，并不是所有的異常值都可以解釋。隨著時間的推移，程序時間跨度似乎略有縮短。

分析證實，美國登記程序時間跨度和申請日期總體上呈負相關。自PRIA 1于2004年生效以來，美國登記程序的最長期限變得更加一致。實施PRIA 2和PRIA 3似乎進一步促進了這一趨勢(圖11)。回歸分析顯示，PRIA修正案作為一個變量沒有顯著的影響。對考察期內(2000-2017)美國首次登記(自變量)以來的程序時間(以天為單位)和程序時間跨度(以天為單位，因變量)的回歸分析顯示，程序時間跨度與申請日期之間存在顯著的負相關(表2)。

再次用線性回歸建立的模型表示活性物質登記的程序時間跨度，單位為天(公式1)。變量與歐盟相同，但對美國而言，法規No.1107/2009的虛擬變量被省略。這些值表明，從考察期間的起始日期(t0)開始計算的程序時間跨度為974 d。從那時起，時間軸上每過1 d，程序時間跨度都會縮短0.065 d (表2)。

表2 歐盟和美國的活性物質登記程序時間跨度(以天為單位)的多元回歸計算

圖4 歐盟和美國有效物質每年的和累積登記數量

2.6 歐盟VS美國的發展

通過對這2個地區登記程序的分析，估算值顯示活性物質登記的程序時間跨度呈現明顯縮短的趨勢。雖然美國的程序時間跨度仍然顯著較短，但歐盟與美國之間的差距已大大縮小，原因是根據指令91/414/EEC后每天都在縮短，和通過執行法規No.1107/2009后，突然縮短造成的(圖12)。

圖5 根據指令91/414/EEC和法規No.1107/2009，歐盟登記程序時間跨度與首次申請后的天數的線性關系

圖6 根據指令91/414/EEC，RMS、風險評估和風險管理階段(以天為單位)的程序時間跨度與首次申請后天數的線性關系

圖7 根據法規No.1107/2009，RMS、風險評估和風險管理階段(以天為單位)的程序時間跨度與首次申請后天數的線性關系

圖8 根據指令91/414/EEC和法規No.1107/2009，歐盟活性物質登記的每個階段的平均天數

圖9 在實施法規No.1107/2009前(左)及后(右)，歐盟活性物質登記的不同階段的程序時間占比

2.7 相同的活性物質，不同的命運

有13種活性物質在歐盟和美國都得到登記，其中11種可根據其文件進行比較。歐盟和美國在程序上的時間跨度差異很大。黑白輪枝菌(Verticillium albo-atrum)菌株 WCS850和短小芽孢桿菌(Bacillus pumilus QST 2808)在歐盟登記時間很快，程序時間分別比美國短196、249 d。對于南瓜黃色花葉病毒的登記在程序時間跨度方面差異最大，歐盟比美國多了2 475 d (圖13)。盡管這些差異很大，但應該指出的是，美國的時間跨度包括PPP登記，而歐盟的時間跨度僅包含活性物質登記。2種活性物質的首次登記，美國平均比歐盟的登記快1 269 d。

歐盟冗長的程序時間跨度很大一部分是由曠日持久的RMS階段造成的。在南瓜黃色花葉病毒的案例中，申請人未能向EFSA提供補充信息。對于假絲酵母(Candida oleophila)菌株O、盾殼霉(Coniothyrium minintans)和解淀粉芽孢桿菌(Bacillus amyloliquefaciens)的登記，要求進行補充研究(報告)導致RMS階段延長。在淡紫擬青霉(Lilanicus Paecilomyces)的案例中，由于RMS階段和同行評審階段需要專家評議，所以期限延長。

3 結 論

歐盟的MBCA登記程序似乎比美國慢很多，平均要多花 1.62年(43%)。EPA的前期篩選程序往往在一開始就拒絕一些申請，這對程序時間有積極的貢獻，但在數據中卻沒有體現。然而，計算出的平均登記延遲會抵消使用MBCA的帶來的好處，從而導致由于延遲而產生的損失。Benjamin等人的研究表明，用生物防治方法控制馬鈴薯和玉米的歐洲玉米根蟲，可以為法國、意大利、西班牙、德國和羅馬尼亞產生的社會經濟效益(預期)的總和約為每年4 870萬歐元。雖然延遲登記的損失取決于多種因素，且每個MBCA的損失各不相同。但這表明，與美國相比，延遲登記對歐盟經濟影響更大。

在歐盟轉基因技術(GMO)的批準程序與此類似，與美國相比，歐盟要延遲1.93年(39.9%)。GMO審批程序推遲的主要原因是 MS投票僵局。鑒于MBCA登記過程中沒有此類問題，據此推斷，歐盟MBCA登記過程的時間跨度有可能進一步縮短。

2009年的突然縮短以及其后所有歐盟層面流程(風險管理階段和風險評估階段)的程序時間跨度的持續縮短，都表明實施法規No. 1107/2009的成效顯著。有機產品需求的增長以及社會要求轉向更加可持續的食品生產模式的壓力，很可能進一步支持這種登記程序時間的縮短。通過獲得更多的經驗，風險評估和管理效率的提高也可能有助于持續縮短程序時間跨度。

盡管歐盟層面的程序時間跨度確實有所改善，但MS層面的進程仍然滯后，這表明歐盟在效率方面仍有很大空間進行提高。此外，Ziberman和Wesseler的研究表明，程序前兩年的經濟重要性大于隨后幾年。這在歐盟登記的背景下很有趣，因為自實施法規No.1107/2009以來，很多時候RMS階段(第一階段，±1.5年)是一個瓶頸，歐盟農藥數據庫中的EFSA審核文件顯示，2009-2016年，9個案例中的5個在RMS階段超出截止期限。因此，精簡RMS階段應成為改進歐盟程序的重點。由于具有指定評估權威的 RMSs (英國、法國、瑞典、荷蘭)對于相關經驗的快速積累，他們變得更高效，因此改進策略可以限制在這些作為 RMS參與者的 MSs中。另一種策略是指定特定案例(例如，相關的蟲害/病害，或作物)到具有特定類別經驗的RMSs。

除了RMS階段之外，PPP在MS級別上的登記還構成了另一個障礙。到目前為止，與MS級別的截止日期相關的更嚴格的指導方針還沒有出現。其他的低水平的法規遵從性表明，歐盟應該在其授權范圍內采取行動，而不是通過解決資源、基礎設施或經驗的缺乏來提高MS登記能力。這可以通過與EFSA或成功的RMSs(如比利時、法國和荷蘭)進行交換來實現。作為表現突出的國家之一，荷蘭提供了一個例子，說明如何通過所謂的“綠色交易項目(Green Deal Project)”擴大生物農藥登記的能力。該項目為期3年，荷蘭政府與關鍵的公共和私人利益相關者共同致力于改善國家生物農藥登記。結果和后續行動不僅注重能力提高，而且通過新的立法形式來提高低風險活性物質和 PPP的登記成功率(例如，通過豁免和財政支持措施)。

圖10 根據指令91/414/EEC和法規No.1107/2009，每個成員國作為RMS的履約次數和平均履約天數

圖11 根據PRIA系列法規，美國登記的程序時間跨度與首次申請后的天數的線性關系

圖12 根據指令91/414/EEC和法規No.1107/2009，美國和歐盟登記的程序時間跨度與首次申請后的天數的線性關系

圖13 歐盟和美國活性物質登記的程序時間跨度(以天為單位)對比(有星號標記的案例先在歐盟登記)

表3 歐盟在考察期內(2000-2017年)批準的活性物質概覽

續表

續表

表4 美國在考察期內(2000-2017年)批準的活性物質概覽

4 總 結

歐盟農藥活性物質登記管理框架管理所有種類的農藥(即包含化學合成和有機農藥)。這個過程有2個步驟：一是歐盟層面的活性物質登記，二是 MS層面的PPP登記。平均而言，在法規No. 1107/2009之下這2個步驟一共需要65.7個月。與歐盟框架不同，美國的框架有專門針對生物農藥的管理，且同時對PPP和活性物質進行評價，美國的登記時間平均為25.7個月。美國的程序更為靈活：變化性更低，參與者范圍更小，所需時間更短，而且通過數據“豁免”、財政豁免和有條件登記，使得美國的程序勝過歐盟體系。

在2000-2005年，這2個地區最初的監管差異導致根據歐盟統一監管登記的活性物質數量落后于美國。但自2005年以來，美國的登記數量僅略有增長，且自2009年監管改革以來，歐盟的登記數量一直在增加。雖然2000-2016年，這2個地區的程序時間跨度都呈現穩定并且顯著的縮短的狀態，但降幅較大的是歐盟，導致這2個地區之間的差距逐漸縮小。在指令91/414/EEC之下，歐盟的程序時間跨度隨時間顯著縮短。在實施法規No. 1107/2009后，程序上的時間跨度再次大幅并突然地縮短。該修正案使活性物質登記的所有3個階段都有所縮短，但RMS階段已成為更大的障礙。因此，擁有一個經驗豐富且表現良好的RMS變得更加重要。由于絕大多數MSs不符合監管標準且延遲登記，PPP登記成為另一個重要障礙。因此，MS級別的流程似乎是最大的瓶頸，是歐盟應該優先解決的問題。

由于觀測值有限，筆者采用線性模型分析登記情況。然而，由于MBCA市場的多樣性和復雜性，登記趨勢可能不僅僅取決于時間和監管修訂。例如，因素可能包括監管機構對某些案例(例如，基于復雜性或熟悉程度)的優先排序偏好或偏見、申請人的國別或其他監管修訂。考慮到這些非線性因素，未來的研究應該考慮用多元回歸來控制組合效應。對于更全面的研究，還應該對PPP登記數據進行這樣的分析。

除了分析登記本身，確定當前的監管框架對歐盟經濟的影響也很有趣。對未來研究的一個建議是，利用本研究的成果并嘗試確定歐盟程序的花費與(例如)美國的系統進行比較。就像在印度引入富含維生素A的大米一樣，Wesseler和Zilberman的計算政府或監管機構的“感知成本”可以作為一種從財務上表達監管制度的方法。然后，這些量化的結果可以用來確定一個監管框架及其合理的監管修訂的目標或優先次序。