論農村集體經濟組織特別法人終止制度*

徐丹丹

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

在當前農村集體產權制度改革不斷推進的背景下，完善集體經濟組織的制度建設，規范其經營行為，對于盤活農村集體資產、發展集體經濟、增加集體成員的財產性收入具有重要意義。但2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)僅用一個條文規定集體經濟組織依法取得法人資格，并未規定其作為特別法人的組織和運行規則，過于概括性的條款無法為其終止事項提供制度指引。然而有設立就應當有終止，有市場經營行為就難免有經營失敗的風險，還有因合并、分立、撤村建居等原因需要解散的情形，都需要借助完善的集體經濟組織法人終止制度，來實現集體經濟組織自身的更新與發展。雖然部分地方規范性文件對其特別法人終止有所規定，但因其法律位階不夠高而難以形成全國統一的、可供借鑒的法人終止制度，且在農村集體經濟組織亟須立法的背景下，研究其法人終止制度至關重要。因此，可以通過實證分析方法，對全國不同地方的規范性文件進行梳理與比較分析，總結實踐中法人終止制度在運行過程中存在的問題，并在此基礎上有針對性提出解決方案，以完善法人終止制度，促進農村集體經濟組織立法。

一、農村集體經濟組織的法律定位及特殊性

(一)厘清集體經濟組織與農民集體的關系

農村集體經濟組織是指在一定的農村社區內，其集體成員為實現一定的經濟目的而設立的組織體[1]13。依據憲法相關規定，農村集體經濟組織實行統分結合的雙層經營體制，依法經營管理集體資產。在農村集體產權制度改革以前，集體經濟組織僅負責集體土地的發包、征收等管理事項，自身的組織制度建設薄弱，外觀上與農民集體容易混同。而在經營性資產累積較多以及農村產權制度改革的背景下，集體經濟組織有了更豐富的組織形態和經營模式，其與農民集體的區別也日益顯化。雖然集體經濟組織的成員具有集體成員性和社區性，但卻并非等同于農民集體(本集體成員集體)。因為產權制度改革中改制或新建的集體經濟組織，在靜態管理、股權固化、確權到人的語境下，其成員加入只能通過股權轉讓等繼受取得的方式，因此，農村社區內新出生成員可因出生而自動取得本集體成員資格，但卻無法當然加入集體經濟組織。由此可見，至少兩者的成員范圍并不必然等同。將本集體成員與集體經濟組織成員混同，既不利于集體經濟組織的更新或重建，也不利于集體所有權的明晰[1]15。

實際上，是因“農民集體”這一概念具有模糊性、邊界不清、成員不明、且缺失組織實體等特點[2]，因而實踐中容易將其與集體經濟組織混同，進而模糊了集體資產的權利歸屬。而根據《民法典》第二百六十一條、第二百六十二條的規定可知(1)《民法典》第二百六十一條第一款：農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。第二百六十二條：對于集體所有權的土地和森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：(一)屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；(二)分別屬于村內兩個以上農民集體所有權的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；(三)屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。，農民集體是集體所有權的權利主體，集體經濟組織僅代表集體行使所有權，第二百六十二條將“農民集體”進一步解釋為“本集體成員集體”，通過“成員權”概念的引入，更加明確了集體所有權的主體范圍[3]，規范了“農民集體”的邊界。且成員資格的取得可以設置明確的判斷標準(如戶籍)，因此，農民集體應是一定社區范圍內取得該社區成員資格的成員集體，是自然人群體，而不是法人組織。由此可見，農村集體經濟組織不是農民集體，也不是集體所有權的權利主體，但可以代表集體行使所有權，成為實現集體所有制經濟的主體形式，并具有發展農村經濟的職能。

(二)明確集體經濟組織特別法人的特殊性

《民法典》對法人采取營利法人與非營利法人的分類模式，又在此基礎上規定了具有補充性質的特別法人制度，農村集體經濟組織即為《民法典》規定的特別法人之一。嚴格地說，特別法人不是符合概念內涵與外延明確性要求的法人類型，而是開放與流動的兜底性條款[4]，不必苛責《民法典》規定的四類特別法人無法概括出共同特征或共有的屬性，因為特別法人存在的目的就是為了應對實踐中各種難以預知和類型化、卻又非常重要的組織形態。而農村集體經濟組織之所以被規定為特別法人，是因其具有經濟、社會功能交織的特征，既具有追求利益的經濟營利性，又具有服務集體成員的社會公益性。同時，由于我國農村地區情況復雜，且經濟發展水平不均衡，城鎮化需要一個過渡階段，暫時無法一刀切地規定集體經濟組織均采用營利法人形式。根據《民法典》第七十六條及八十七條的規定(2)《民法典》第七十六條規定：以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人。第八十七條規定：為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。，營利法人與非營利法人的區分在于營利或公益目的，以及是否向出資人分配利潤，而農村集體經濟組織則不以營利為目的但向社員分配利潤，或者說其不以營利為最終目的，其追求利潤的目的是為了社員的經濟利益，具有營利手段性。

因此，集體經濟組織法人屬性既不可納入營利法人，也無法歸入非營利法人，具有不同于兩者的特殊性。

集體資產尤其是集體土地的特殊性，是集體經濟組織作為特別法人具有特殊性的源頭，而職能的特定性，則是其作為特別法人具有特殊性的表現。集體土地由本集體成員集體不可分割性地共同所有，具有保障本集體內每一個集體成員享有集體土地利益的本質[5]，本集體成員不可請求劃分相應的份額或分割該份額為私人所有。因此，集體土地不僅具有財產屬性，更具有社會保障的功能[6]，通過集體所有的方式保障集體內每一個成員都能夠對集體土地享有利益。而集體經濟組織的更新和發展是集體所有制具體的實現方式的變革，是集體所有制經濟尋求自身發展的產物。作為集體所有權的代表行使主體和集體資產的經營管理者，集體經濟組織具有運營管理集體資產，保障集體成員利益的特定職能，承載著社會主義公有制的政治功能和一定的社會功能[7]，因此，集體經濟組織作為特別法人，既不同于營利法人的單純營利性，也不同于非營利法人的單純非營利性，其既具有追求集體經濟發展的趨利性，也具有服務集體成員的公益性，這種特定職能導致其法人終止制度無法完全適用一般法人終止的規定，且其終止還應當具有限制性，非經法律規定不能任意消滅，也不能輕易宣布解散和清算。

二、 農村集體經濟組織法人終止制度實證考察

(一)法人財產范圍界定不清

一方面，由于長期以來傳統意義上的集體經濟組織僅實行管理集體土地等集體資產的活動，并未體現其作為經濟組織的市場參與能力，導致實踐中常將集體經濟組織與農民集體混同、集體所有資產歸屬不一的問題。如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第十三條規定，集體土地和其他集體資產的所有權歸屬于集體經濟組織，即該資產是其法人財產；《江蘇省農村集體資產管理條例》第二條規定農村集體資產是村農民集體所有的資產，但未明確其法人財產范圍。可見實踐中誤將《物權法》規定的本集體成員集體等同于集體經濟組織成員集體，因此認為集體經濟組織的法人財產即是集體資產。另一方面，集體資產分為經營性資產、資源性資產和非經營性資產，三者的性質和功能均有不同，與集體所有制的關聯程度亦不同，能否都成為以及如何成為集體經濟組織的責任財產，各地方性文件并無明確細致的規定，而法人責任財產的清晰界定是法人終止制度的重要問題。

(二)終止事由不明確

在《民法典》對法人的一般規定中，法人終止的原因包括解散、被宣告破產以及法律規定的其他原因，其中解散原因包括依章程規定、權力機構決議、合并、分立以及被吊銷營業執照、被撤銷等。

首先，各地方規范性文件針對集體經濟組織終止的規定多集中于合并、分立事由，且合并、分立事項多與解散并列規定，如《都江堰市農村集體經濟組織管理辦法》第二十條、《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第二十二條的規定；也有將終止事由限定于已撤村建居、且集體經濟組織全體成員已納入城鎮居民社會保障體系的情況，如《臨海市農村集體資產管理辦法》第四十四條、《浙江省農村集體資產管理條例》第三十三條的規定；而且仍有部分規范性文件的規定并未涉及終止問題，即使是在2017年《民法總則》賦予農村集體經濟組織特別法人地位以后制定的規范性文件，也仍然存在忽略法人終止制度的問題。

其次，所有規范性文件既未提及農村集體經濟組織因資不抵債而破產的情況，也未明確禁止其破產。一方面，集體經濟組織是集體所有權的代表行使主體，并依法對集體資產進行經營、管理，因此具有了服務集體成員、保障集體成員利益的職能和外觀，由此導致集體經濟組織應當具有組織的穩定性，而不能隨意終止。另一方面，賦予集體經濟組織特別法人地位的意義即在于保障其具有獨立的市場主體地位，支持集體經濟組織在平等的市場參與中經營集體資產，發展集體經濟。而破產作為市場主體退出的常態機制，能否同樣適用于集體經濟組織，則成為集體經濟組織法人終止制度研究的關鍵難題。

(三)對經營行為規制不一

雖然集體經濟組織法人作為獨立的市場主體參與市場經營活動，但畢竟集體經濟組織還具有管理集體資產、服務集體成員的社會職能，尤其是集體資產承載著集體成員的利益，如果集體經濟組織投入過多資本參與高風險的經營活動，則有可能陷入經營困境，出現負債較多、資本周轉不靈的局面，導致其自身經營效益難以實現，集體成員的權益也無法實現。因此，防范集體經濟組織的經營風險，應當成為研究其法人終止制度不可忽略的重要問題，尤其是集體經濟組織在理論上應當具有破產能力的情況下，更應對破產清算風險以及集體土地用于償債風險加以防范。

目前，僅有少量地方規范性文件對集體經濟組織的經營行為進行了限制性規定，且均集中在設置債務警戒線、限制擔保和重大事項的表決、審查或審計這三項。根據規范性文件的規定，集體資產管理部門根據集體經濟組織的經營管理需要和債務償還能力，設置一定標準的債務警戒線。在集體經濟組織的負債超過債務警戒線時，集體資產管理部門會發布預警信息，提示債務超過警戒線可能存在的風險。但這一行為實際上僅在形式上具有提示警示的作用，無法在實體上規制集體經濟組織的經營行為選擇。限制集體經濟組織為外單位或者個人提供擔保，對于集體資產用于償債具有一定的防范作用。而對于重大投資或工程建設項目、較大數額資金的出借、舉債等經營行為，有的規范性文件規定應由成員大會表決通過，如《浙江省農村集體資產管理條例》；有的規定應報農村集體資產管理機構審查，如《東莞市農村(社區)集體資產管理實施辦法》；有的規定應由有資質的第三方審計機構對其進行審計，如《忻州市農村集體資產管理辦法(試行)》。此外，當前的規范性文件均規定集體經濟組織對集體土地等資產享有所有權，卻沒有對集體土地所有權等資產用于償債的可能風險提出解決方案。

三、 完善集體經濟組織法人終止制度的宏觀思路

(一)強化集體經濟組織的經濟組織屬性

賦予集體經濟組織獨立的法人地位的目的在于強化集體所有權的行使[8]，保障集體經濟組織具有獨立的法人人格、獨立的法人財產、完善的法人治理機制和民主化的意志表達途徑，集體經濟組織應當在市場經濟中獨立、自主地進行經營。農村集體經濟組織在政經分離改革中承接了原人民公社的經濟職能，其后組織形態的調整是為了更好地經營集體資產，實現經濟效益。因此，農村集體經濟組織本質上是經營集體資產的經濟組織，應當作為一般市場主體參與整個市場經濟的運行過程[9]，這也是集體經濟組織實現盤活集體資產、發展集體經濟目標的要求。因此，在被賦予法人地位的背景下，農村集體經濟組織的設立，首先需要遵循經濟組織設立的規則[1]18，秉持打造符合市場經濟發展需求的民商事法律主體的理念，對農村集體經濟組織法人進行全面建構[10]，使其通過特別法人的設立，成為獨立的市場主體，公平地參與市場競爭。而集體經濟組織法人終止制度同樣需要遵循其經濟組織的本質，不僅允許其解散，還應賦予其破產能力，允許其在經營失敗、資不抵債時進行破產清算，以其責任財產償債，保障債權人的合法權益，將其建構成有競爭力、有信用的市場經營主體。否則，集體經濟組織作為特別法人，可以平等地參與市場經營，同等地受到法律保護，卻無需對其經營行為承擔責任，也不用其所有責任財產償債，最終只能成為不遵循市場經濟規則的怪胎，難以實現自身的發展和集體資產的經濟效益。

(二)兼顧集體經濟組織財產的集體所有制屬性

一方面，無論集體經濟組織的法人財產范圍是否包括全部經營性資產、資源性資產和非經營性資產，其財產來源始終是本集體所有的資產，而集體資源性資產是集體所有權存續的根本性要素，具有集體所有制屬性；另一方面，無論集體經濟組織的組織結構如何更新，其目標也在于發展集體所有制經濟。因此，維護集體所有權、保障集體成員利益必然成為集體經濟組織的職責，并使其無法作為純粹的經濟組織進行單純的市場競爭和營利活動。集體所有權的本質在于集體土地為本集體成員平等地提供社會保障，使本集體內所有成員包括未來加入本集體的成員都能夠享受本集體土地的利益。從該本質屬性看，集體土地具有社會保障性，為本集體成員共同所有，其所有權不可歸屬于私人或由其處分，因此集體土地所有權不能成為集體經濟組織的法人財產，否則一旦經營失敗，集體土地所有權就存在流轉的可能，沖擊集體所有制度。因而在界定其法人財產時需考量這一重要因素，并基于此謹慎對待集體經濟組織破產問題，既在尊重其經濟組織本質的基礎上允許其破產，也應當在維護其履行公共服務職能、以及堅持集體所有權的本質特性的基礎上建立健全破產防范機制，從源頭上規避其破產風險，維護集體經濟組織的穩定性和集體土地所有權，以此為基礎發展集體經濟才具有可持續性。此外，各地方文件對集體經濟組織法人終止事由規定不一的主要原因也在于，既不敢明確集體經濟組織作為經濟組織參與市場經營活動的本質，也沒有準確理解和兼顧其法人財產的集體所有制屬性。因此，集體經濟組織法人終止制度研究，必然要在明確其本質為經濟組織并維護集體所有權的基礎上展開。

四、 農村集體經濟組織法人終止制度的完善建議

(一)明晰集體經濟組織的法人財產

作為特別法人，集體經濟組織應當具有一般法人的基本特征，自然應當擁有獨立的法人財產。從理論上講，集體經濟組織僅對集體資產享有經營、管理權，而不享有所有權，因而集體資產無法當然成為集體經濟組織的法人財產。但在集體產權制度改革中，對集體資產的清產核資、股份量化、確權到人的舉措，可使已量化的集體資產成為集體經濟組織的法人財產，為其支配使用。雖然《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》規定僅對集體經營性資產進行折股量化，但實踐中也有部分地區將集體資源性資產(主要是未承包到戶的“四荒地”)進行折股量化的(3)如《浙江省人民政府關于全面開展村經濟合作社股份合作制改革的意見》(浙政辦發[2014]101號)規定：“對經營性資產較少的村，可將公益性資產、土地(家庭承包地、農村宅基地除外)等資源性資產折股，采用‘確權確股不確股值’的方式。”，而非經營性資產主要指用于公共服務的教育、文化、衛生等方面的資產，不宜量化。因此，對于集體經濟組織法人財產的來源，可理解為，農民集體作為出資人以經營性資產和集體土地等資源性資產投資設立集體經濟組織，但并非以集體土地所有權而是以集體土地使用權投資[11]。在憲法禁止集體土地所有權流轉的情況下，此做法可以避免因集體經濟組織破產需以其責任財產償債，導致的集體土地所有權流轉，進而維護農民集體對集體土地的權益。因此，集體經濟組織的法人財產可明確界定為集體土地使用權和經營性資產所有權，集體經濟組織對其享有獨立的處分權，可利用該資產參與市場經營活動。

(二)明確集體經濟組織法人終止事由

1.解散

《民法典》第六十九條規定的解散，是在廣義上使用的概念，既包括法人依章程規定或權力機構決議等自行解散，也包括法人被吊銷營業執照或被撤銷等強制解散，其中，合并、分立屬于解散的其中一種情形，而不能與解散并列作為法人終止事由。集體經濟組織解散事由具體應當包括：

(1)依章程規定或成員大會決議解散。集體經濟組織需在章程中約定解散事項，成員大會也可根據實際情況，通過決議解散集體經濟組織。但章程規定或成員大會決議事項主要限于農村社區撤村建居的情況，即本集體內所有成員已落戶城鎮、納入城鎮社會保障系統，因為集體經濟組織職能的特定性要求其應具有組織的穩定性。此外，集體經濟組織不能在章程中約定經營期滿等事項自行解散。

(2)因集體經濟組織的合并或分立解散。主要是指因行政區劃上的社區合并、分設的，相應的集體經濟組織需要合并、分立的情形，或一個社區內的集體經濟組織合并、分立。吸收合并時，被吸收的集體經濟組織解散；新設合并時，原有集體經濟組織均解散；派生分立時，不存在解散情形；新設分立時，原集體經濟組織解散。

(3)被吊銷證書或被撤銷(目前集體經濟組織的設立、登記的具體事項尚無明確法律規定，其登記取得的是營業執照還是登記證書或其他形式，尚需農村集體經濟組織立法予以明確規定)。該解散事由主要是指法人存在嚴重的非法經營行為，違反管理規定，被行政機關吊銷證書或者直接撤銷。允許這種事由導致法人終止，旨在保護集體資產，避免集體經濟組織法人基于不正當的牟利目的，繼續利用集體資產非法營利，侵害集體成員的利益。

2.破產

基于農村集體經濟組織本質上為經濟組織，以及對市場規則的遵循，應當允許集體經濟組織因資不抵債而破產。未來農村集體經濟組織立法在規定法人終止制度時，應當明確集體經濟組織法人因破產而終止這一事由。目前，《企業破產法》是我國破產法的一般法，但該法規定的適用對象僅是企業法人，并未按照營利法人、非營利法人和特別法人的分類進行規定[12]。因此，在無其他法律規定的情況下，集體經濟組織特別法人破產無法適用該法。但比照同為特別法人的農民專業合作社，《農民專業合作社法》第五十五條規定其破產適用企業破產法的有關規定，同時《企業破產法》第一百三十五條的規定也為集體經濟組織適用破產法提供了依據(4)《企業破產法》第一百三十五條規定：其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬于破產清算的，參照適用本法規定的程序。。未來農村集體經濟組織立法時，可規定其破產參照適用企業破產法的有關規定，并根據集體經濟組織自身的特殊性，對相關事項作出特別規定，即以《企業破產法》為適用的基礎，并在此基礎上進行具體事項的調整。具體調整事項應當包括：清算人的確定及職權、破產財產的清償順序、破產后集體經濟組織若有剩余財產如何分配、職能由誰承繼等。

需要明確的是，集體經濟組織法人終止應避免隨意性，因解散或破產而終止時，均需報請鄉(鎮)人民政府審核，并進行注銷登記。

(三)健全集體經濟組織破產防范機制

應否賦予農村集體經濟組織破產能力是當前學界爭論不一的問題，既然在遵循市場交易規律的原則下，承認其具有破產能力，則應同時采取措施以盡量規避破產風險。除了將集體經濟組織的責任財產界定為集體土地使用權而非所有權之外，還應通過對集體經濟組織的經營決策行為進行適當的限制和監管，來防范破產風險。因此，集體經濟組織作為獨立的市場經營主體，卻可限制其經營行為的合理原因就在于，集體經濟組織享有的法人財產即集體土地具有特殊性，承載著對集體成員的社會保障功能，即使參與市場經營，也必須剝離大部分“資本”屬性，由此導致集體經濟組織的經營行為必然受到限制[13]。

具體來說，對集體經濟組織經營行為進行規制的措施，應是一般經營行為自主決策，重大經營行為表決權前置，部分風險行為之禁止。首先，理事會是集體經濟組織的常務決策、管理以及執行機構，負責日常事務的管理與經營，對于一般經營行為可自主決策。一般經營行為的范圍可通過對重要經營行為以及高風險性經營行為的列舉規定予以反向判斷，也可根據集體經濟組織的實際情況，確定一般經營行為的最大交易額標準。其次，應設置重要經營事項必須經過成員大會表決的表決權前置程序。理事會應在成員大會作出表決前，對經營事項的風險及應對措施進行說明，成員大會在此基礎上進行表決。重要經營事項包括超過債務警戒線后的較大金額交易行為、重大工程建設項目、重大數額的資金投資、舉債或出借行為。對于重大工程建設項目和重大數額資金的標準應由各集體經濟組織依據其經濟發展的實際情況、通過組織的民主決策程序予以確定。最后，還應以明確列舉的方式，對集體經濟組織的部分行為予以禁止，如高風險的市場投資行為，為除自身以外的其他法人、自然人等提供擔保等，這些行為風險較大而收益及其不確定，應予以禁止。

此外，集體經濟組織作為集體所有制的具體實現方式和集體所有權的代表行使主體，具有職能的特定性，其破產制度應以維護組織穩定性和持續性為前提，即以破產再建主義為指導原則，使集體經濟組織最大可能地通過破產重整或破產和解程序，擺脫破產危機，實現組織的成功再建和繼續運行。在案件受理前，對破產保護申請應持較為寬松的態度，合理借助專業機構來判斷債務人能夠重整成功或和解成功的幾率[14]，盡量避免集體經濟組織進入破產清算程序。

結 語

農村集體經濟組織作為特別法人，其特殊之處源于集體土地所具有的集體所有制屬性和社會保障性，并使其具有運營集體資產、保障集體成員利益的特定職能，因此，集體經濟組織無法完全適用一般法人終止制度的規定。實踐中普遍存在集體經濟組織法人的法人財產范圍界定不清、法人終止事由規定不一以及未提及集體經濟組織能否破產等問題。從《民法典》賦予其獨立的法人地位的角度分析，可以探知賦予其法人資格的意義在于保障集體經濟組織作為獨立的市場主體，與其他一般主體同等參與市場經營活動，因此集體經濟組織本質上應為經濟組織；而從法人財產的集體所有制屬性來看，集體經濟組織的經營和發展應以維護集體所有權為前提。因此，在強化集體經濟組織的經濟組織本質以及維護集體所有權的宏觀指導下，可將集體經濟組織的法人財產界定為集體經營性資產和集體土地使用權；集體經濟組織法人終止事由應包括依章程規定或成員大會決議、合并、分立以及被吊銷證書或被撤銷而解散，以及因資不抵債而破產。但基于集體經濟組織的穩定性要求，章程或成員大會決議的解散事項應限定為撤村建居、本集體內全部成員均已納入城鎮社會保障體系的情況。在賦予集體經濟組織破產能力的同時，還應建立健全集體經濟組織破產防范機制，通過一般經營行為自主決策、重大經營行為表決權前置、部分風險行為之禁止，以適當規制集體經濟組織的經營行為，預防破產風險，同時以破產再建主義為指導原則，促進陷入危機的集體經濟組織盡可能地通過破產重整或破產和解程序，擺脫破產危機。本文研究僅側重于農村集體經濟組織法人終止制度的某一方面，其他很多問題如清算主體、清算程序債權人保護、破產重整、破產和解和注銷登記等仍需作進一步研究。