全面依法治國的原則、標準和著力點

沈友耀，陳 莉

（安徽警官職業學院 警察系，安徽 合肥230031；安徽警官職業學院 公共管理系，安徽 合肥230031）

縱觀世界文明發展史，法治是治國理政的基本方式。自新中國成立以來特別是改革開放以來，黨和國家高度重視法治建設。黨的十一屆三中全會在開啟我國改革開放偉大進程的同時，就把“發展社會主義民主，健全社會主義法制”作為黨和國家的中心任務擺上重要議事日程。黨的十五大把“依法治國，建設社會主義法治國家”確立為黨領導人民治理國家的基本方略，我國開啟了由“法制建設”向“法治建設”的偉大轉變，黨的十六大、十七大都對依法治國作出了重要部署。進入新時代，在總結我國以往國家治理經驗、借鑒吸收世界各國國家治理經驗的基礎上，黨的十八大、十九大又對“全面推進依法治國”作出新的戰略部署。[1]黨的十九屆四中全會更是從國家制度層面、國家治理體系和治理能力現代化的高度，賦予全面依法治國新的時代內涵，對以“中國之制”推進“中國之治”作出全面安排。這些戰略部署，不僅推動我國全面依法治國不斷取得新成就，更推動我國創造了經濟持續健康發展、社會持續安全穩定“兩大奇跡”。

立足中國法治的偉大實踐，從原則、標準、著力點三個維度對全面依法治國的科學內涵作進一步闡述，對“中國之治”的制度密碼作出進一步詮釋。

一、全面依法治國的原則

（一）堅持黨的全面領導

歷史證明，黨的領導是全面依法治國的核心和靈魂，黨的領導從制度、人才、物質三個方面為全面依法治國提供堅實保證。2018 年十三屆全國人大第一次會議把“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱第一條第二款，從根本大法層面上為堅持黨對全面依法治國的領導提供了法治遵循，這也為黨的領導全面入法提供了憲法依據。縱觀世界各國政治文明史，黨法關系的本質是政治與法治的關系，政治離不開法治，法治也離不開政治，世界上既沒有無政治的法治，也沒有無法治的政治，離開政治的法治終將是虛無縹緲的。從我國社會主義政治文明和社會主義法治文明的建設實踐來看，黨的領導和全面依法治國是一個有機統一的整體，黨既領導人民制定法律，又領導人民積極推進各領域嚴格依法辦事，同時又把自身置于憲法法律范圍內模范遵守憲法法律。歷史和現實再次證明：社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。[2]

（二）堅持人民當家作主

人民當家作主是堅持以人民為中心發展思想的本質要求，我國社會主義國家的國體、人民民主專政的政體，決定了國家的一切權利屬于人民、人民在國家治理體系和治理能力現代化中居于主體地位。黨領導人民進行革命、建設、改革的奮斗歷史證明，選舉民主和協商民主是我國社會主義民主的主要有效實現形式，基層自治民主是我國社會主義民主的重要內容，這就決定了我國根本政治制度、基本政治制度以及我國政黨制度的基本形式和內容，決定了“黨建+三治融合（自治、法治、德治三者的有機統一）”是實現構建基層社會共建共治共享治理格局的理想模式。社會活力既來自頂層的制度設計，也來自基層社會個體的活力釋放。十九屆四中全會為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了基本成熟、基本定型的制度體系，40 多年的改革開放歷程為釋放基層活力、有序發揮基層活力提供了豐富經驗。成熟的制度體系與有序發揮基層活力是一個有機統一的整體，這既是我們黨始終把謀求全國各族人民的幸福生活、保障全國各族人民當家作主、促進人的全面發展作為我們黨的初心和使命、作為我們黨一切工作的出發點和落腳點的生動體現，也有效地保障了人民的發展權益，走出了一條中國特色的法治發展道路。[3]

（三）堅持全面依法治理

縱觀世界各國文明發展史，治國理政的方式種類繁多，但從本質上來看，主要分為人治和法治兩大類型，其中法治又是為實踐所證明的最有效治理方式。一方面，法治是規則之治，它為眾多社會主體提供了統一的規范標準，對社會群體的行為提供了明確的規范指引以及行為結果預判，不會因為標準不一而引起社會的混亂；另一方面，法治又是眾人之治，它可以通過有效的運行機制來達到眾人之治的最優化程度。從新中國成立以來特別是改革開放以來的治國理政經驗來看，首先，我們所堅持的全面依法治國，強調的是黨的領導、人民當家作主、依法治理三者的有機統一，是世界上獨有的，是具有中國特色的社會主義法治，也是最適合中國國情的治理方式；其次，全面依法治國的重點是“治吏”，通過“治吏”實現對公共權力的有效管控，既要有效保證作為“關鍵少數”的領導干部正確行使職權，始終把為人民謀福祉作為工作中心，又要防止“關鍵少數”濫用權力，推動他們嚴守“法定職責必須為、法無授權不可為”原則，著力把公權力關進制度的籠子，有效防止公權力的越位、缺位和錯位；再次，在治理方法上，全面依法治國強調的是運用法治思維和法治方式來謀劃發展、破解難題。

總之，黨的領導、人民當家作主、依法治理三者是個有機統一的整體，不可或缺，必須從三者相互依存、相互作用、相互支撐、相互補充的角度來準確把握全面依法治國原則的基本內涵。

二、全面依法治國的標準

（一）科學立法

良法是善治之源，科學立法是全面依法治國的重要前提。法律來源于實踐，立良法就是將治國理政的科學規律上升為法律的實踐活動，只有依據上升為法律的科學規律來治理社會，才能推動社會良性發展。從國家層面上看，十九屆四中全會就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，從制度層面進行了頂層設計。法治體系是國家治理體系的重要組成部分，十九屆四中全會的決定為我們推進科學立法、健全社會主義法治體系提供了根本遵循。推進科學立法，首先要加強黨對立法工作的領導，通過制定立法規劃、明確立法重點、加強立法指引等把黨對立法工作的領導落到實處。通過法定程序把黨的路線、方針、政策、主張上升為國家法律，使之成為全社會一體遵循的行為準則。其次要注重立法工作的科學性，著力推動立法工作符合我國國情、符合社會實際、符合科學規律。尤其是在當前地級市普遍享有立法權的情況下，更要注重發揮地方立法的積極性、主動性和創造性，防止省及地級市兩級立法部門為了立法而立法，防止在法律內容上把地方立法變成國家法律的翻版，要注重以問題為導向、以工作為指引，著力提高地方立法的科學性和適用性。

（二）嚴格執法

法律的生命力在于實施，法律實施的關鍵在于嚴格執法，嚴格執法是全面依法治國的關鍵抓手。堅持嚴格執法，首先要加快建設法治政府，推動各級政府在黨的領導下、在法治軌道上履職盡責，推動各級領導干部樹立法治信仰，培養法治思維，提升法治能力。就當前情況來看，法定職權不作為、超越權限亂作為依然是法治政府建設面臨的兩大頑疾，其帶來的“破窗”效應不容小覷，這也是我們黨和國家一再強調法治國家、法治政府、法治社會一體建設的原因所在。其次，要全面加強行政規范性文件的制定和監督管理工作。行政規范性文件是各級政府依法履職的重要方式和手段，針對一些地方和部門亂發文件、發“奇葩”文件的現象，必須嚴格按照國務院辦公廳印發的《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》精神，加強對行政規范性文件的全流程監督管理，從源頭上保障廣大人民群眾的切身利益，提升各級政府的社會公信力和依法執行力，再次，要著力培養一支忠于法律的執法隊伍，營造一個忠于法律的執法環境，切實排除各級黨政部門對執法活動的非法干預，切實做到嚴格規范公正文明執法。

（三）公正司法

司法是社會公正的最后一道防線，公正司法既是理想目標，更是現實要求。公正司法是全面依法治國得以實現的重要途徑和檢驗標準。要做到讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，首先要做到黨的領導與主審法官負責制相統一。全面推進主審法官負責制，是我國司法體制改革的一個重要成果，其在一定程度上調動了法官審判工作的積極性和主動性，但從另外一個角度看，有的主審法官把其對審判工作負責制絕對化，把審判工作看成自己的“自留地”，變相排斥法院黨組對審判工作的領導和監督。裁判一個案件，不僅需要法官具備良好的法律素養，更需要法官具備對社會現象的良好感知能力，由于不同的法官在社會閱歷和法律素養方面的差異，對同一類案件往往出現不同的裁判結果。這也更加凸顯了法院黨組領導和審判委員會集體領導的重要性。其次，要做到實行法官員額制與確保案件審判質量相統一。自實行法官員額制以來，一線辦案法官約占原法院工作人員的35%，一線辦案法官人數驟減，一個法官一年要承辦兩三百個案件成為基層法院常態，為完成審判工作任務，有的法官一個下午就要開三四個庭。面對如此繁重的審判任務，審判法官要做到讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，確實勉為其難。

（四）全民守法

“國無常強、無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。推進全面依法治國，必須推進全民守法。要推進全民守法，首先要推進領導干部依法履職、模范守法，杜絕以言代法、以權壓法、徇私枉法等現象的發生。在我國現行體制下，領導干部的法治意識、法治素養對一個部門一個地方的法治建設水平往往起到舉足輕重的關鍵作用，對全社會增強尊法學法守法用法觀念、形成良好法治氛圍的影響不容小覷。其次，要把培養全民族法治信仰作為提高全民族法治素養的核心工作。只有把法治基因融入民族血脈，培育具有法治意識的現代公民，造就具有法治素養的中華民族，法治中國才能具有廣泛而深厚的群眾基礎。

三、全面依法治國的著力點

（一）加強社會主義法治文化建設

習近平總書記多次指出“文化自信是更基礎、更廣泛、更深厚的自信”。法治文化是一個國家、一個民族先進文化的重要組成部分，堅定文化自信離不開法治文化的自信。回顧五千多年中華文化發展史，法治文化是中華優秀傳統文化不可忽略的有機組成部分，無論是在專制時代的奴隸社會和封建社會，還是在民主時代的社會主義社會，法治文化一直以其特有的方式影響著中華民族的思想和行為、傳統和習慣。進入新時代，推進全面落實依法治國基本方略必然要從法律制度層面深入到法治精神內核，從法律體系構建升華到法治文化培育。可以毫不夸張地說，社會主義法治文化的培育對推進國家治理體系和治理能力現代化具有基礎性和根本性的作用，是新時代全面貫徹落實依法治國基本方略的重中之重。[4]隨著經濟社會轉型，社會群體構成日益復雜，利益訴求愈加多元。“孫志剛事件”推動收容遣送制度廢止，“呼格吉勒圖案”推動司法體系更加重視個案正義；電信詐騙、食品安全、環境污染等問題呼喚著社會誠信體系建設；老人跌倒扶不扶、電梯抽煙勸不勸的探討，折射著法治文化的缺失……，這就比以往更加迫切需要法治文化建設的頂層設計，以法治文化建設統領立法、司法、執法、法治宣傳等工作，提升法治國家、法治政府、法治社會一體建設質效，尋求三大危機的破解之策：政府“公信力危機”、社會“誠信危機”、公眾“安全感危機”，從而統籌兼顧各方利益，避免法治文化建設“上頭熱”“下頭冷”，尋找法治文化建設的“最大公約數”。

（二）提升新時代全民普法實效

回顧我國普法歷史，“七五”普法即將收官，“八五”普法規劃即將提上議事日程。盡管我國已經取得豐碩普法成果，但與廣大人民群眾對普法工作的期盼相比，仍有較大差距。新時代的全民普法工作不能停留在敲鑼打鼓、熱熱鬧鬧上，更需要潤物無聲、立心鑄魂，需要法治文化的價值引領和法治精神的漸進熏陶，需要用法治文化的感召力來滋養中華民族的法治素養。提升新時代全民普法實效，首先要抓住“兩頭”帶動中間，通過提升“兩頭”人員的法治素養，帶動中間廣大分眾群體的法治素養。“兩頭”一是指作為“關鍵少數”的領導干部，一是指廣大青少年。領導干部在全面依法治國中有著舉足輕重的“頭雁”效應，要通過普法推動領導干部樹立法律信仰、培養法治信仰，做到在法治之下，而不是在法治之外，更不是在法治之上想問題、做決策、辦事情。青少年是祖國的未來，青少年的法治素養，從小的方面來講影響著一個家庭的法治意識，從長遠方面來講影響著一個社會的法治水平，因此，要通過實實在在的工作把法治文化、誠信文化、規則意識納入大中小學乃至幼兒園的課程體系，把法治元素納入青少年成長規劃，加強校園法治文化陣地建設，深入開展青少年喜聞樂見的法治文化活動，打造法治文化精品課程。其次，要在提升“誰執法誰普法”的實效上下功夫。實行“誰執法誰普法”是新時代全民普法的重要頂層設計和制度創新，推動新時代全民普法實現新發展，就必須牢牢抓住“誰執法誰普法”這個“牛鼻子”，以目標為引領，以問題為導向，著力破解普法與執法“兩張皮”現象，推動普法與執法有機融合，提升普法實效；著力破解普法主管部門“一家獨唱”現象，推動形成各行業各部門的普法“大合唱”，形成齊抓共管的大普法工作格局；著力破解視普法為“軟任務”現象，推動“軟任務”變成“硬指標”，通過建立健全法治宣傳教育考核評估體系，切實把普法責任制的各項措施落到實處。

（三）創新網絡社會治理模式

國無法不治，網無法不興。隨著互聯網的大規模推進、社會生活網絡化，網絡空間已成為信息傳播的重要渠道、生產生活的重要空間、國家治理的重要疆域。最新統計數據表明，我國手機網民規模已達8.47億人，網民手機上網比例達99.1%，網民一般情況下平均每6分鐘要看一次手機。依法規制網絡交往、網絡群體、網絡文化，已經成為全面推進依法治國不可回避的重要話題。網絡空間的獨特話語體系、獨特交互方式、獨特文化氛圍，對運用法治思維、法治方式推進網絡空間法治化提出了嚴峻挑戰。有序的網絡空間來源于嚴明的規則之治。從世界范圍看，美英俄等國均加大了對網絡社會的管控力度，制定頒布了網絡空間戰略規劃和政策法規。美國出臺了近200 部法律法規，明確將網絡社會定性為“與真實世界一樣需要進行管控的”領域。就我國來講，已制定了70余部與互聯網有關的法律法規和規范性文件，習近平總書記也多次指出“互聯網不是法外之地”，并就推進依法治網提出戰略要求。縱觀世界各國的通行慣例，法治化是推進網絡空間規范化、制度化的有效方式。[5]因此，我們要在有效總結我國治網規律的基礎上，積極借鑒世界各國先進治網經驗，下好運用法治思維和法治方式推進網絡空間法治化的先手棋。一是要通過強化科學立法，健全網絡社會法治體系，為依法管網、辦網、用網提供法律依據、規范指引，促進互聯網健康有序發展；二是要通過深化網絡行政執法體制機制改革，強化網絡執法，加大對網絡違法信息和違法行為的打擊力度，確保網絡社會法治體系落到實處；三是要在遵循網絡傳播規律的基礎上，積極培育網絡社會法治文化。通過強化網絡社會遵法守法，推動網站依法辦網、網民依法上網，推動依法治網和以德治網相結合，嚴厲打擊網絡空間背離社會主義核心價值觀、片面追求點擊量和轉發量、打“擦邊球”甚至觸犯法律底線和道德底線等現象，引導網民形成理性文明的網絡法治素養和網絡法治觀念。

（四）建立嚴密的法治監督體系

“徒法不足以自行”。推進全面依法治國，必須要通過嚴密的法治監督體系把依法治國的各項舉措落到實處。當前，確保公權力的有序運行，是推進全面依法治國的關鍵，而公權力又離不開健全的法治監督體系。在實踐中，有的地方和部門的黨員領導干部法治意識不強，運用法治思維和法治能力破解問題、推動工作的能力不強，工作中突破法律和憲法底線的現象時有發生，沒有自覺遵守黨在憲法法律范圍內活動的原則。對此，習近平總書記指出：“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”目前，我國監察體制改革已經取得豐碩成果，紀檢監察的威懾、巡視利劍的威力進一步增強了法治監督的合力和實效。對如何科學把握監督問責的度提出了新的更高要求，對如何在發揮法治監督體系積極作用的同時保持社會應有的發展活力提出了新的更高要求。[6]