生態環境損害賠償制度的適用范圍研究

蘇悅心

(廣西大學 法學院，廣西 南寧 530000)

隨著我國經濟建設步伐的加快，生態環境問題日益突出，為了扭轉“企業污染、群眾受害、政府買單”的局面，實現“誰污染、誰治理”，真正落實“擔害擔責”，國家在湖南、山東、貴州等七個省市先行試點推行生態環境損害賠償制度。在總結兩年試點經驗的基礎上，國家于2017年底印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》(下文簡稱《方案》)，明確提出了要在2018年全國試行生態環境損害賠償制度。2019年最高人民法院出臺了《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(下文簡稱《若干規定(試行)》)，進一步細化了生態環境損害賠償訴訟的審理規則。近年來，生態環境損害賠償制度成為環境法學界關注的“熱門話題”，相關研究蓬勃發展，學者們的研究重點多集中在生態環境損害的概念、磋商和訴訟以及與相關制度的銜接，鮮少專門對這個制度的適用范圍進行深入研究剖析。事實上，一個制度的適用范圍是該制度得以建立、完善和實施的前提和關鍵，理應引起學界和實務界的重視。

在國家《方案》印發后，各地紛紛以其為藍本，出臺了本省(市、區)的改革實施方案。迄今為止，筆者以“生態環境損害”為關鍵詞，在北大法寶網站上，共檢索到49個地方性法規和規章、41個地方規范性文件。這些法律文件大多都對生態環境損害賠償制度的適用范圍進行了相應的規定，但基本都是對《方案》和各省(市、區)改革實施方案規定的適用范圍的“平移”。本文將對《方案》和各省(市、區)的改革實施方案中關于適用范圍的規定進行對比歸納，分析異同，發掘出潛存的問題，并提出相應的建議，以期為制度的完善發展提供參考。

1 適用范圍規定的概況及原因分析

《方案》第三部分對適用范圍進行了規定，在給出“生態環境損害”定義時明確了其是“生態環境”本身所遭受的損害，并采取列舉加排除的方法，對適用范圍作了規定。《方案》明確了生態環境損害賠償制度的幾種情形，并作出了適用排除的規定，將“人身傷害”與“財產損失”排除在外，海洋生態環境損害賠償也不適用該制度。全國各省(區、市)根據本地的情況，對適用的具體情形進行了細化，規定了本地區生態環境損害賠償制度的適用范圍。下文將對目前各地的適用范圍的現狀進行歸納分析。

首先，《方案》中規定的構成生態環境損害的第一種情況是發生較大及以上突發環境事件，各省(市、區)在制定自己的改革方案時照搬這一規定。根據《國家突發環境事件應急預案》的規定，突發環境事件按照事件的嚴重程度，分為特別重大、重大、較大以及一般四個等級，方案中并未將一般突發環境事件納入適用范圍。但在實踐中，也有個別地級市，比如浙江省的平湖市①將“需要展開生態環境修復或恢復的一般環境突發事件”納入了需要索賠的生態環境損害情況中，擴大了方案中規定的生態環境損害的適用范圍。

其次，依據《方案》第三條第二款的規定，在重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件，應予啟動索賠。各省市在“照搬”了這一規定的基礎上，在發生區域上增加了一些新的具體類型，較多省(市、區)在此基礎上增加了生態保護紅線區，如北京、天津、陜西等；湖北省還增加了國家重要江河湖泊二級以上水功能區、生態紅線保護區和鄉鎮級以上集中式飲用水水源地；山西省增加了泉域保護區；海南省增加了生產生活人口較密集區域的工業園區和工業聚集區。

再次，針對《方案》規定的第三種情形，大部分省市(廣西、山東、新疆除外)都對第三種情形(發生其他嚴重影響生態環境后果的)進行了細化。通過對各省的實施方案進行歸納分析，具體細化規定大致有以下類型：第一，有些省市直接規定因污染環境、破壞生態行為符合犯罪構成要件且造成生態環境損害的，對此要適用生態環境損害賠償，比如內蒙古、四川。第二，有些省市規定若因污染或生態破壞造成“嚴重污染環境”及“后果嚴重”，賠償義務人則要承擔生態環境損害賠償責任。造成損害后果的嚴重程度參照《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事事件適用法律若干問題解釋》(以下簡稱《解釋》)的規定，或者是將《解釋》的規定的一些具體嚴重污染環境的案件納入適用范圍②，換言之，這類擴展情況與“兩高”關于環境刑事司法解釋中“嚴重污染”的規定情形有部分重疊。第三，明確列舉若行為人非法排放、傾倒、處置有放射性、含傳染病病原體的廢物、有毒物質，造成生態環境損害，要承擔生態環境損害賠償責任。這幾種情況，實則是從行為類型以及損害后果程度兩方面進行列舉。各省市的改革實施方案所規制的行為類型多與刑法上規制的環境污染犯罪的八種行為相關，損害后果程度則為“嚴重污染環境”“后果特別嚴重”“造成生態環境損害”及“造成嚴重生態環境損害”四種情況。

最后，在生態環境損害賠償制度適用的排除上，大多數省市與《方案》保持一致，廣西、云南、河北、廣東等對于不適用情形新增加了具體內容——涉及歷史遺留且無責任主體的生態環境損害問題；湖南在此基礎上增加了“涉湘部隊的生態環境損害事件，按照軍隊有關規定辦理”的規定。

由上述歸納分析比對可知，各省市所規定的適用范圍相較于《方案》更為具體詳細，所列舉的生態環境損害事件類型增多，使得各省市生態環境索賠工作更具可操作性，但同時也出現對《方案》規定的適用范圍不當擴大，各省市規定的適用范圍寬窄不一等混亂的局面。實踐中，有些省市在大方向上都將構成環境污染犯罪且造成生態環境損害的事件類型納入生態環境損害索賠事件的范圍，但在造成結果的損害程度上，各自的標準不一，如內蒙古規定“因污染環境、破壞生態構成犯罪且造成生態環境損害”，河南、浙江等省則要求造成的生態環境損害要“嚴重”；廣東省則規定“構成破壞環境資源保護犯罪、存在后果特別嚴重、情節嚴重或者數量巨大等情形，且造成生態環境損害的”。在通常情況下，無論是出現在法律法規中，還是出現在政策文件中的法律概念，應盡量保持一致，其內涵、外延都應做統一的界定。[1]而各地生態環境損害賠償改革方案對適用該制度的“生態環境損害”事件作出了大小不一的認定，這并不利于生態環境損害賠償制度的統一完善。

造成這一亂象的原因主要是生態環境損害賠償制度處于“摸著石頭過河”的階段，該制度定位的偏差使得《方案》對適用范圍的規定過于寬泛。首先，《方案》并未明確不利改變的具體程度；其次，作為兜底條款的“發生其他嚴重影響生態環境后果”缺乏統一的認定標準。《方案》僅正面列舉了突發環境事件和發生區域兩種具體索賠情況，適用生態環境損害賠償制度的“其他”事件除了要達到所列舉的兩類事件的嚴重程度還應具備哪些共性特征并無規定，也就是說缺乏可以進行推理拓展的規律性，且各省(市、區)對“嚴重”程度的把握存在偏差。這樣模糊不清的標準將會導致各省(市、區)在制定相應的改革方案時“參照物”不多，對適用范圍根據自己的主觀理解作出規定，其結果必定是導致各地生態環境損害的內涵外延不一致，不利于生態環境損害賠償制度的完善和統一。

2 適用范圍的亂象帶來的問題

2.1 不利于各地索賠工作的開展

首先，《方案》中規定的“較大及以上”“嚴重影響”這類含糊的表達，會導致職責不清，可操作性不強，在實踐中案件究竟是否可以納入適用范圍，辨別起來并不簡單。其次，現有地方的改革方案對適用范圍的規定存在較大不同，可能會出現地方管轄沖突。環境要素多具有流動性、擴散性的特征。就大氣而言，污染物進入環境以后迅速擴散轉移，相鄰城市的大氣都可能受到污染。在這種情況下，相鄰省(區、市)關于這一類生態環境污染事件的適用門檻若不一樣，則同一損害行為在不同的地區可能會產生不同的結果。最后，磋商作為生態環境損害索賠的方式之一，適用范圍的模糊給了賠償權利人一定的選擇權，有些省(市、區)在其改革方案中規定了適用范圍包括“賠償權利人及其指定的部門認為有必要追究生態環境損害賠償責任的其他情形”，使得賠償權利人在磋商適用范圍上有了一定的“自由裁量權”，加劇了磋商雙方地位的不平等性。

2.2 適用范圍的擴張欠缺正當性

根據《方案》的規定，生態環境損害索賠主體主要有三類：國務院授權的省、地市級政府、國務院委托的相關部門以及被授權的省、地市級政府指定的相關部門或者機構。由此可見，索賠權源于國務院。根據《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》規定，生態環境損害賠償訴訟(制度)是“基于國家自然資源所有權”而賦予訴權③，國務院的權利又是來自《憲法》的授權。我國《憲法》確立了自然資源國家所有權基本制度，國務院作為國家自然資源所有權的代表行使主體，可授權索賠權人對《憲法》④和《物權法》⑤規定的國家所有的資源進行索賠，對前述資源外的損害不可適用該制度。換言之，賠償權利人僅僅擁有就自然資源被污染、破壞后的生態環境損害進行索賠的權利。[2]但自然資源所有權并沒有囊括所有的自然資源，比如大氣和農村集體所有的自然資源，與之相關的生態環境損害事件也不應納入以自然資源所有權理論構建起來的生態環境損害賠償制度。但在實踐中，政府和司法機關將嚴重污染大氣環境的案件作為要求生態環境損害賠償的重點，如內蒙古阜豐生物科技有限公司大氣污染生態環境損害賠償案以及浙江上峰建材有限公司大氣污染環境污染損害賠償磋商案件。大氣并不是國家自然所有權的客體，此時將這類案件納入生態環境損害賠償體系，擴張了適用范圍，擴張的正當性會受到質疑。

2.3 造成生態環境損害賠償制度功能混亂

為了賦予地方政府索賠權，實現從政府買單轉化為損害者擔責，建立了生態環境損害賠償制度，以填補法律漏洞。[3]在環境執法手段自身的局限性無法完全救濟生態環境損害的情況下，賦予政府索賠權，進一步完善生態環境損害賠償救濟制度，實則生態環境損害賠償制度就是作為政府環境執法的補充機制應運而生。[4]122-123但生態環境損害賠償制度適用范圍的寬泛模糊，造成了這一功能定位的混亂。

在生態環境損害案中，環境行政命令中的代履行、責令停止違法行為、恢復原狀、消除危險( 或危害) 等措施，讓責任人承擔責任，生態環境損害在現有行政法框架下也可得到一定的解決。在生態環境損害賠償制度中，主要的救濟方式就是生態修復，在判決中體現為清理污染物，補種樹木、恢復植被等等，其救濟方式達到的效果與行政手段有異曲同工之妙。而適用范圍的模糊不清，將實踐中本可以用環境行政執法實現路徑就可以救濟的生態環境損害也納入生態環境損害賠償制度中，使得在面對生態環境損害時，無論適用哪一種手段都可達到生態環境損害救濟的目的，導致兩條救濟路徑功能重疊，可能出現沖突或者重復執法。由此可見，生態環境損害賠償訴訟(制度)有替代環境行政執法之嫌，[4]121-122造成該制度功能混亂。

2.4 增加環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟的銜接難度

根據司法解釋、《方案》和《若干規定(試行)》的規定，環境民事公益訴訟制度與生態環境損害賠償(訴訟)制度在適用范圍上存在一定的區別：首先，生態環境損害賠償制度要實際發生損害方可啟動適用該制度，而環境民事公益訴訟的適用除了實際發生損害的情形，還包括“具有損害風險的污染環境、破壞生態的行為”。其次，對實際發生損害后果的情形，生態環境損害賠償制度要求損害行為要具有一定的“嚴重性”，而環境民事公益訴訟并無此要求。但在實踐中各省(市、區)將該制度適用范圍有所擴大，而有些省份環境公益訴訟的適用范圍將突發環境事件涵蓋進去，使得兩種訴訟適用范圍趨同。[5]而兩種訴訟制度在缺乏法律規定有效供給的情況下，兩者的受理、判決及承擔責任的方式存在差別，可能會出現“同案不同判”的現象。《若干規定(試行)》第十七條中規定先行審理生態環境損害賠償訴訟，似乎是經濟簡單地處理好了這兩者的關系，實則，只是形式地將政府納入了環境公益訴訟的主體范圍，將其與環境公益訴訟混為一談，并沒有實際地發揮該制度應有的功效，反而加劇兩者之間的銜接障礙。

3 生態環境損害賠償制度適用范圍界定的完善建議

首先，根據《方案》的規定，目前生態環境損害賠償制度所依據的理論基礎是自然資源國家所有權理論。該制度是按照私法救濟路徑設立的，作為索賠方式之一的生態環境損害賠償訴訟因此被定性為特殊的私益訴訟，與現有環境民事公益訴訟屬于不同的訴訟系屬，一來會使兩者銜接困難，二來會導致生態環境損害救濟制度構建的雙重標準問題，影響制度體系的協調與統一。該制度的私法救濟手段定位無法解釋政府在環境行政執法手段之外，還可以通過提起私益訴訟的方式救濟生態環境損害的情況，這種情況有使公法責任向私法逃逸的危險性。因為定位的偏差，導致生態環境損害賠償制度與其他制度之間存在功能重疊甚至沖突的問題，而適用范圍的模糊更加劇了這三者的銜接難度，導致生態環境損害賠償功能定位更模糊。所以，在合理界定生態環境損害賠償制度適用范圍之前，應先矯正該項制度的定位，推翻“物權化”的自然資源國家所有權及私力救濟機制理論，明確國家環境保護義務和作為“公權”的自然資源國家所有權共同構成了生態環境損害賠償制度的依據，[6]將該制度定位為環境行政執法的延伸手段，[7]國家實現環境管理職責的創新方式，而后理順制度體系，調整制度功能，優化制度運行順序，在此基礎上再對適用范圍進行合理界定。

其次，在國家層面統一制定生態環境損害賠償制度的適用范圍，在適用生態環境損害賠償制度時盡量做到全國一盤棋。明確的國家生態環境損害事件的統一標準有助于各省(市、區)政府在統一的規則下開展生態環境索賠活動，而且也可以避免具體實施改革方案的地方性規定相互矛盾的現象的發生。一是應設置適用門檻，不可盲目地將所有的生態環境損害都納入適用范圍。在綜合考量各方面的因素，如生態環境損害所波及的地域范圍、社會關注度等，對各地試點經驗進行總結，對生態環境損害程度和大小進行量化分級，將適用范圍限定在造成較大影響或者說較為嚴重的生態環境損害的情形，這是目前較為穩妥的安排。現今較多國家都采取了這種做法，比如歐盟《環境責任指令》中對于環境損害是否存在一項判定的必要指標就是“重大性”，認定土地損害則需要證明對人體健康造成重大風險。日常較小的環境損害情形一般多適用各成員國內的行政規制措施進行救濟。[8]二是在借鑒國外的先進經驗的基礎上，綜合考慮我國實踐中的情況，應對《方案》中生態環境損害的計算方式予以明確，對“較大”“嚴重影響”等作出量化解釋，對方案中第二種生態環境損害事件細化，明確在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生的環境污染、生態破壞事件所應達到的具體程度。在生態環境損害界定中應明確何為損害、何為嚴重影響生態環境、不利改變須達到何種程度，盡量采取確定性的法律概念，以避免生態環境損害閾值界定不清的問題。[9]三是適用范圍的列舉中所涉及到的術語，若在司法解釋、《方案》、《環境損害鑒定評估推薦辦法》等現行有效的法律文件中有相應的規定和解釋，在列舉規定時，要注意厘清不同文件的術語的對應關系，協調好各文件不同表述可能導致的理解上的偏差和矛盾。

最后，各省(市、區)政府應該根據面對的生態環境壓力，結合生態破壞、環境污染的程度、環境要素的不利改變，增加列舉情形，進一步將《方案》中的兜底條款具體化。不宜對適用范圍進行盲目擴大，要減少賠償權利人可以單方面決定是否進行生態環境損害賠償的自由裁量空間，明確其職責范圍。在國家立法明確標準的基礎上，各省(市、區)可以根據本省的生態環境保護和相關政策實施情況，結合生態環境損害的特點將不同的生態環境損害事件進行類型化，細化不同類型生態環境損害事件各階段的執行事項，加強法律法規的可操作性和針對性。在類型化上可借鑒芬蘭的做法。芬蘭根據各類環境損害的特點，將生態環境損害分為五類，并對其職責機關、損害評估標準、預防和補救程序等進行了差異化的安排，這樣的做法可實現科學合理地對環境損害的補救。[10]實踐中，湖南省在進行生態環境損害賠償改革時，配套出臺了《湖南省生態環境損害調查方法(試行)》，對生態環境損害的調查實行分級分類，屬地管理，將生態環境事件分為七大類，分別規定由不同的部門主管。湖南此種做法有利于實踐中索賠活動的開展。各地在進一步細化適用范圍時可采取這種做法，將生態環境損害劃分為水損害、土壤損害、生物多樣性損害等，分由不同的部門監管，針對不同類型的損害采用不同的評估程序，構建多層次的責任體系。同時在有條件的地區還可以考慮嘗試區域協同出臺適合本區域的改革實施方案，增強地方之間處理生態環境損害事件之間的協調性，減少管轄沖突、“同案不同判”的現象。比如，京津冀地區則可以在本省(市、區)的改革實施方案的基礎上，探索適合本地區的區域協同立法。

4 結語

通過對上述各省(區、市)公布的改革實施方案所規定的適用范圍進行歸納梳理，發現目前呈現出比較混亂的局面。如此，容易引發一系列問題，可能會阻礙生態環境損害制度的統一完善的法律化進程，尤其是可能導致制度功能定位混亂，增加與相關救濟制度之間的銜接難度。對上述問題有針對性地提出建議，希望未來學界可以聚焦于此，共同努力完善該制度。

注釋：

①平湖市《關于加強生態環境損害賠償與檢察公益訴訟銜接協作工作的通知》中有規定：“改革實施方案規定以下情形依法追究生態環境損害賠償責任：……(5)發生需要展開生態環境修復或恢復的一般環境突發環境事件。”

②《云南省生態環境損害賠償改革方案》規定：(一)有下列情形之一，按照本實施方案要求依法追究生態環境損害賠償責任：“……4.因環境污染或生態破壞，造成永久基本農田、國有防護林地、特種用途林地5畝以上，一般耕地、其他林地10畝以上，國有草原或草地20畝以上基本功能喪失或遭受永久性破壞的;造成國有森林或其他林木死亡50立方米以上。”

③詳見該《意見》第十九條.

④詳見《憲法》第九條.

⑤詳見《物權法》第四十六、四十七、四十八、四十九條.