論地方性法規清理標準的構建

張 淞

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411100)

黨的十八屆四中全會提出：“法律是治國之重器,良法是善治之前提,建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。”立法工作成為全面推進依法治國進程中的重中之重。地方性法規清理作為地方立法活動的一部分，清理標準屬于清理工作開展的基石，應當確立統一的標準。本文以湖南、廣東兩省的地方性法規清理為例,分析地方性法規清理標準不一致的問題,并提出合理建議。

1 我國地方立法清理實踐——以湖南省和廣東省的地方立法清理為例

地方立法清理各主體依據的標準和程序通常有所差異，導致在具體清理過程中存在不同的做法。地方性法規清理可以解決上位法與下位法的沖突，解決地方性法規與地方經濟發展不協調的問題，保證上位法的有效實施，這就需要各級立法機關嚴格控制立法質量，培育良好的法治土壤。通過對湖南省和廣東省的地方性法規分析得知，兩省地方立法清理工作以專項清理、被動清理為主，主要依據為上位法和國家政策，公眾參與程度較低，立法后評估未完全落實。

本文選擇清理活動較為頻繁省份及地方進行比照分析，樣本的選擇具有一定的代表性。地方立法權賦予給設區的市是2015年《立法法》修改的重要制度創新。地方立法清理對與上位法沖突不協調的地方進行修改或者廢止，清理行為完善了地方性法規體系，促進了地方經濟發展，完成了國家的法制統一。本文通過對省級、設區的市級地方性法規情況進行總結，進而分析現行地方性立法清理工作實踐中出現的問題，以得出一般性規律。

1.1 湖南省地方立法清理實踐

基于2010年規范性文件清理的基礎，湖南省政府根據《國務院關于宣布失效一批國務院文件的決定》(國發〔2015〕68號)、《湖南省行政程序規定》(省政府令第222號)和《湖南省規范性文件管理辦法》(省政府令第242號)對2010年7月1日至2015年12月31日期間以省政府和省政府辦公廳名義發布的規范性文件進行了全面清理[1]。湖南省政府于2016年主動清理了17部地方性規章；2017年修訂了6項地方性規章；2018年根據《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》和《國務院辦公廳關于進一步做好“放管服”改革涉及的規章、規范性文件清理工作的通知》清理了7項地方性規章；2019年清理了9項地方性規章；2020年將有4項地方性規章完成修訂。

根據全國人民代表大會常務委員會的要求，湖南省人大常委會對2010—2018年制定的地方性法規進行清理，分批修訂了49項地方法律法規，廢除了21項地方法律法規，屬于全面清理。2019年，湖南省人大常委會法工委決定對湖南省2000年以后制定的184件省級地方性法規進行全面清理。其中長沙市人民政府總共進行了2次清理，這2次都是全面清理，都是根據國家政策進行的，清理過程中都沒有公眾參與。長沙市人大常委會總共進行了7次清理，其中1次是全面清理，6次為專項清理，都是根據國家政策進行的，其中3次進行了立法后評估，其中5次有公眾參與。

1.2 廣東省地方立法清理實踐

在2010—2020年期間，廣東省共清理地方性法規17次，其中由人大常委會主導的有4次(兩次全面清理，且依據的都是國家相關政策)，另外2次是基于上位法的修改：其中有4次全面清理、1次主動清理，其他都是被動清理。由人大常委會主導的這4次清理工作都有公眾參與，且進行了立法后評估工作。由廣東省政府主導的有13次(3次全面清理)都是依據相關政策而進行的，其中3次為主動清理，5次有公眾參與，全部沒有進行立法后評估。深圳市人大常委會總共主導2次法規清理(1次全面清理)，2次都經過了立法后評估，但是都沒有公眾參與。由深圳市政府主導的地方性規章清理總共有10次(其中1次為全面清理)，全部依據的是國家政策，其中7次清理活動有公眾參與，全部未進行立法后評估。由珠海市人大常委會主導的地方性法規清理共有8次(8次為全面清理、被動清理)，其中6次是依照國家政策。6次清理活動中有公眾參與。由珠海市政府主導進行了3次清理(2次全面清理、全為被動清理)，其中3次都有公眾參與，都未進行立法后評估。

2 地方性法規清理標準的主要問題及成因

2.1 法規清理標準的主要問題

從上述兩省2010—2020年的地方性法規清理數據分析來看，存在達不到預期效果、缺乏合理性、不協調及可操作性差等問題，具體表現如下：

(1)由于地方性法規清理標準不統一，往往會導致地方性法規清理的主體在清理工作中無法達到預期效果。地方性法規清理工作往往數量多、內容雜、時間緊、政策性強。國家制定的清理計劃往往具有統籌性，是根據整個國家的實際情況出發的。地方性法規在制定時應與行政法規、政策性文件相關；應與所在省份的基本方針相一致，結合實際情況所制定。但是，進行地方性法規清理時卻沒有具體的標準，這時法規清理的主體往往只對法規進行基礎審查，即根據文件所要求進行審查，沒有對國家政策進行深入研究。導致清理工作達不到預期效果，讓法規清理失去維護法制統一、協調上位法和同級規范性文件、審視立法質量等功能。

(2)由于進行法規清理的工作人員法律素養不足，往往會導致地方性法規清理結果缺乏合理性。地方立法清理工作要求立法工作人員不僅要有立法為民的態度，還要有豐富的法律知識和較高的立法技術，有良好的法律素養。沒有立法知識和技術的人員很難做好這種工作，往往使清理工作流于形式，只進行合法性審查，對更深層次的合理性和可操作性的把握主要依據清理工作人員的經驗。

(3)進行法規清理工作時，易忽略與其他相關法律的一致性與協調性。例如，清理過程出現與該地區的其他地方法律不一致的情況；不符合同級規章和規范性文件的情況；沒有根據新發布的行政法或上位法及時進行法規清理工作公布等現象。

(4)地方法規清理過程與結果有時缺乏可操作性。地方性法規清理主體對立法所調整的對象和范圍界定標準不清楚、實踐經驗不足、職責不明確、缺乏針對性及清理過程中缺乏民意調查等都會導致地方法規清理過程與結果缺乏實用性和可操作性。

2.2 法規清理標準問題原因分析

地方性法規清理在現有體制和運行情況下，仍不能充分發揮其效用。地方性法規的清理主要是依照國家政策進行的，雖然國家規定了清理工作的標準，但是沒有實際具體的標準。由于進行清理工作的工作人員對法規清理工作標準的理解不同，會導致清理工作出現差異。

(1)清理標準不夠清晰，首先會造成清理的歸類總結有所差別。比如，在湖南省184部法規清理活動中，各項清理標準的內涵有交叉重疊之處，難以厘清彼此之間的分際，導致部分清理問題及其建議的歸類處于不確定狀態，影響法規清理工作的順利推進。

(2)立法抵觸或立法不一致之間并無涇渭分明的區別，因此準確定位問題的歸屬就成了清理者需要面對的棘手難題。

(3)在具體操作的層面，一般將微小的表述差異視為“立法不一致”的問題，而將關鍵內容的重大差異(如公民權利義務范圍、政府機關的職責權限、法律責任的幅度范圍等)認定為構成“立法抵觸”。

(4)“簡政放權、放管結合、優化服務”是處理好政府與市場關系的重大改革之舉，有助于推動政府職能的深刻轉變，優化營商環境，所以深化“放管服”改革與優化營商環境的戰略舉措有著天然的親緣關系，兩者相輔相成、密不可分，與之相關的問題建議必將面臨同樣的歸類難題。

(5)公眾參與度不足。現階段，地方法規清理已經注重加強公眾參與力度，但所占比例仍然嚴重不足，規定的程序缺乏便民性與正當性。

3 確立地方性法規清理標準的必要性

地方性法規清理作為立法的重要組成部分，起著重要的協調作用。然而從整體來看，地方性法規在立法的技術和系統上存在不足。地方性法規碎片化現象嚴重，地方性法規之間、地方性法規與國家法律之間存在交叉甚至沖突[2]。很多地方性法規年代久遠，已經不能適用現代社會經濟發展的需要。此外，地方性法規的清理標準上無統一標準，無法給地方性法規的實踐提供制度保障。因此，地方法規清理標準的確立在客觀和現實上都是十分必要的。

3.1 化解地方性法規內部問題的客觀需要

自2009年首次實行“包裹立法”理念進行法規清理開始，到現在已經經歷了長期實踐。地方性法規的體系建設也取得了重大成果，地方性法規制度體系已經成型[3]。但是從嚴謹的角度來看待現行的地方性法規體系，仍然存在兩個問題：

一是制定程序不夠嚴格。其中主要表現在制定的程序不規范：(1)準備調查工作執行不到位，一些部門在進行立法前調研時未能實際深入基層，不能掌握法規受眾的實際需求，讓部分法規不合實際。(2)制定過程民眾參與不充分。如上述統計表明，地方性法規清理在實施時有大多數進行了民意調查，但是仍有部分沒有進行民意調查，沒有充分吸收專家、群眾的意見和建議，最終導致地方性法規的權威性受損。

二是部分地方性法規老舊。法規范不可避免地存在滯后性，問題是一些與現實嚴重脫節的地方性法規存在整個法規體系中，這不僅使地方性法規的體系顯得雜亂無章而且減損了法規的針對性。《湖南省宗教事務管理條例》《湖南省基層法律服務所條例》《湖南省重大建設工程和可能發生嚴重次生災害建設工程地震安全性評價管理辦法》等都是2000年制定且現行有效的地方性法規，距今有二十多年歷史。這些法規與當地的實際情況嚴重不符，也不符合當下國家的法制規范，但在現階段的地方性法規清理標準下，缺乏針對性的清理條例，這些法規的清理工作嚴重受阻。

3.2 實現立法與改革決策相銜接的現實要求

對比其他法律法規而言，地方性法規是中央立法重要的試金石，能夠為其提供可推廣和復制的經驗[4]。國家改革牽動著法律體系的改革，一些涉及現行有效法律的修改和新領域法的制定問題以及老舊地方性法規清理問題，都要通過立法的指引與規范來進行確認和鞏固改革的成效。

一是地方不必要重復。在地方性法規中“立法抄襲”情況嚴重，浪費了立法資源。主要有三方面的原因：(1)立法機關缺乏對不必要的立法重復和損害嚴重性的客觀認識；(2)立法思維中存在普遍的整全思維以及錯誤理解不抵觸原則[5]；(3)缺乏立法審查機制和立法計劃協調機制。

二是地方性法規阻礙改革。法律的出臺具有滯后性，地方性法規屬于法規范的一種，在地方實行大刀闊斧改革的時候，部分地方性法規可能造成阻礙作用，如審批、許可權限未下放，影響到各地推行改革的力度與效果。其本質原因是深層次的體制機制問題，這導致了地方進行改革創新時制度支撐不足[6]。

4 地方性法規清理標準的具體構建

地方性法規清理標準的建構，主要基于兩個考量：一是克服立法人員不同帶來的立法質量的差異，讓法規清理更具專業性、準確性；二是克服在法規清理實踐中存在的程序不當和可操作性不強的問題，讓地方性法規清理不再流于形式。要實現上述兩個目標，具體的法規清理工作必須制定統一化的標準，具體標準如下：

4.1 合法性標準

合法性的要求，首先需要遵循立法的制定程序。在《立法法》中對地方性法規的制定程序有著詳細的表述，各級立法機關也對此出臺了相關立法的配套條例[7]。但是在具體的操作過程中，一些程序被虛化，從而導致地方立法質量不高，需要進行清理，例如立法論證、評估、審議、否決的立法機制。程序正義促進實體正義的發展，法案經過一系列程序之后，倒推地方重視立法程序，讓地方性法規具有可操作性和實際意義。

其次是地方性法規所規范的內容要合法。地方性法規屬于法規范的一種，首先不能違背憲法。因為憲法是母法，地方性法規的立法權是由憲法所賦予。在國家層面上，地方性法規的意義在于將國家法律法規與當地實際情況相結合并進行細化，以確保法律法規更好地在行政區域內實施。在國家專門立法權范圍內所規定的事項，即使國家層面上未出臺相關的法律，地方立法權也不能予以干涉。在地方立法權可以自由裁量的范圍內，執行上位法或者對地方事務管理單獨立法，都必須遵守上述地方立法的權限和范圍，以確保制定的地方法律法規與國家上級法律相匹配，并與改革決定相協調。違反上述標準的法規都應該進行清理。

4.2 合理性標準

合法性審查所依據的“法”固有的弱點使得合法性審查標準無法詳細審查地方性法規的所有問題，尤其是在法律漏洞和自由裁量權問題上，制度依據弱化，審查能力薄弱。所以，在地方性法規清理過程中，除合法性審查外，還應考慮其合理性。地方法規清理的合理性要考慮到諸多因素：(1)法條規定是否與中央的重大決策和部署相符；(2)規定的內容是否與國家重大改革方向和政策相符；(3)管理措施是否必要和適當；(4)設立的法律責任是否與違法行為的事實、性質、情況和社會危害程度相當。在制定地方性法規清理標準時，要注重適時性和時效性。

(1)適時性標準。該標準著重于地方性法規是否切合當地實際情況，在不同的發展階段需要對地方性法規進行調整，與國家法律和政策配套。判斷適時性標準的依據為：首先是法規所適用、規范的對象是否現實存在，或者是否有對其規制的必要；其次是條文是否符合國家改革的實際需要；最后是其他情況。

(2)時效性標準。這項標準是對地方性法規的時效審查，以確保地方性法規體系的當前有效性。時效性標準主要檢查地方性法規是否已過適用時效，實際任務是否完成。

4.3 協調性標準

相關規定是否與該地區的其他地方法律法規相一致；是否與同級規章和規范性文件相抵觸；法律法規所要求的配套制度是否健全、完整。在發布新的行政法規或上位法之后，應及時清理相關的地方性法規。在修訂過程中，應同時研究需要清理的地方性法規，并一起發布清理結果[8]。地方人大應當研究新頒布的法律，并跟進法律的修訂情況。結合當地實際，及時清理地方性法規，確保該地區法律的有效執行，以協調統一當地法律法規。

4.4 可操作性標準

涉及的法規是否實用和易于操作；規定的措施是否有效及可行；規定的程序是否便民、正當。可操作性標準設立時要考慮的因素有：(1)立法所調整的對象和范圍界定標準是否清楚；(2)執法主體的職責是否明確；(3)可細化的規定應細化，類似原則性問題或者實踐經驗不成熟的問題可作原則性規定；(4)涉及行政許可、行政審批的事項應有具體時限規定；(5)調整、規范的社會關系之間的權利義務應對等；(6)解決問題的措施要有針對性；(7)授權性規定要量化，禁止地方不必要的重復；(8)對上位法未規定但確實需要的，應補充、根據實際情況創新；(9)慎用地方性法規授權，使用時必須限定出臺時間[9]。

5 結語

地方性法規的合理合法，是國家依法治國過程中的重要一環，同時也是與人民密切聯系的保障。現行的地方性法規清理模式存在清理標準不明的缺陷、與新政策的發布及當地實際情況的變化相比存在滯后性、民眾參與力度不足等問題。地方性法規清理標準的構建，有利于解決當下地方性法規缺乏實際效果、實用性不強、實施難等問題，能夠提高地方性法規的合法性、合理性、協調性和可操作性，更進一步健全與完善地方立法，貫徹落實國家依法治國戰略決策。