村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策
——基于公司治理視角

徐政 鄭州金水廈農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行股份有限公司

一、引言

2006年12月22日，銀監(jiān)會(huì)頒布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，放松了在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立門檻，村鎮(zhèn)銀行作為新生事物，應(yīng)運(yùn)而生。2007年3月1日，四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行作為第一批新型機(jī)構(gòu)，正式掛牌成立。截至2019年9月末，全國(guó)已成立村鎮(zhèn)銀行1633家，輻射至全國(guó)31個(gè)省份，縣域覆蓋率達(dá)到了70.6%。經(jīng)過(guò)13年的發(fā)展，村鎮(zhèn)銀行豐富了金融機(jī)構(gòu)體系，極大的促進(jìn)了“三農(nóng)”和小微企業(yè)的發(fā)展。但是，村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)銀行的特殊形式，其公司治理形式又不同于一般的商業(yè)銀行，有著自身的特點(diǎn)。

二、村鎮(zhèn)銀行治理模式

（一）股權(quán)結(jié)構(gòu)

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人、自然人等構(gòu)成了村鎮(zhèn)銀行的主要股東。根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第二十五條規(guī)定：村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，其作為主發(fā)起行持股比例不得低于總股本的20%，其他各方持股比例均不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行總股本的10%。2014年3月，銀監(jiān)會(huì)又頒布了相關(guān)規(guī)定，將主發(fā)起行持股限額由20%降低到15%。然而在現(xiàn)實(shí)中，主發(fā)起行對(duì)村鎮(zhèn)銀行有著實(shí)際控制權(quán)這一現(xiàn)象非常普遍。王晨詩(shī)（2019）收集了山東設(shè)立的127家村鎮(zhèn)銀行的數(shù)據(jù)，顯示主發(fā)起行持股比例超過(guò) 50%的有96家，在122個(gè)有效數(shù)據(jù)中占比78.69%。這也證實(shí)了大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行股權(quán)比例，存在主發(fā)起行一股獨(dú)大的現(xiàn)象。

（二）主發(fā)起銀行制度

主發(fā)起行制度是村鎮(zhèn)銀行的特色制度。根據(jù)監(jiān)管部門相關(guān)規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，其作為主發(fā)起行經(jīng)營(yíng)狀況必須良好且各項(xiàng)指標(biāo)符合監(jiān)管要求，并在村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的進(jìn)程中對(duì)其提供指導(dǎo)。村鎮(zhèn)銀行雖然是獨(dú)立的法人，但并未形成符合自身經(jīng)營(yíng)模式的制度體系，大多是照抄照搬主發(fā)起行的制度。

（三）治理結(jié)構(gòu)

根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，村鎮(zhèn)銀行可根據(jù)自身業(yè)務(wù)需求靈活設(shè)置決策機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置也相對(duì)簡(jiǎn)單。村鎮(zhèn)銀行可設(shè)董事會(huì)，也可不設(shè)董事會(huì)。在監(jiān)督機(jī)制方面，只說(shuō)形成有效制衡即可，并沒(méi)有必須設(shè)立監(jiān)事會(huì)的硬性規(guī)定。可見(jiàn)，監(jiān)管部門并沒(méi)有強(qiáng)制村鎮(zhèn)銀行必須設(shè)立“三會(huì)”的規(guī)定，同時(shí)，該規(guī)定并未嚴(yán)格要求必須設(shè)立專業(yè)委員會(huì)，如果村鎮(zhèn)銀行規(guī)模較小，行長(zhǎng)還可由董事長(zhǎng)或執(zhí)行董事兼任。

三、村鎮(zhèn)銀行公司治理模式下內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》指出：“內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層及全體員工共同實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)控制目的的過(guò)程?！贝彐?zhèn)銀行的主發(fā)起行制度及主發(fā)起實(shí)質(zhì)為村鎮(zhèn)銀行的控制人，很容易對(duì)村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行操控，再加上村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)缺陷，內(nèi)部控制必然存在一些問(wèn)題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）內(nèi)部控制制度不完善

《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》第十四條規(guī)定：“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度體系”。村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)銀行的一種特殊模式，也應(yīng)遵循商業(yè)銀行內(nèi)部控制建設(shè)的要求，但村鎮(zhèn)銀行基本上都是照抄主發(fā)起行制度，其運(yùn)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)范圍有別于主發(fā)起行，直接復(fù)制主發(fā)起行制度很難形成自身適用的內(nèi)部控制制度體系。此外，若主發(fā)起行內(nèi)部控制制度存在缺陷，村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部控制的功效也會(huì)大打折扣。

（二）內(nèi)部控制職能體系不健全

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要董事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層及內(nèi)部各職能部門共同參與并各司其職。董事會(huì)一般下設(shè)專業(yè)的審計(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施，監(jiān)事會(huì)主要履行監(jiān)督職能，經(jīng)理層負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的日常運(yùn)行工作。

根據(jù)監(jiān)管規(guī)定，并未強(qiáng)制村鎮(zhèn)銀行設(shè)立“三會(huì)”，一部分村鎮(zhèn)銀行非但沒(méi)有設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，而且普遍存在主發(fā)起行的高管兼任村鎮(zhèn)銀行董事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)。村鎮(zhèn)銀行一般為異地設(shè)立，主發(fā)起行高管本身事務(wù)繁忙，無(wú)法常駐村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)所在地，這就形成“三會(huì)一層”嚴(yán)重缺位的現(xiàn)象。另外還有一部分村鎮(zhèn)銀行雖設(shè)有董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但未制定相應(yīng)的議事規(guī)則，造成董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員議事效率低下，執(zhí)行與監(jiān)督工作陷入停滯；或未配置專業(yè)的人員，成員履職意識(shí)淡薄，身在其位，未謀其政，造成董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員虛有其職，機(jī)構(gòu)設(shè)立虛有其名。還有個(gè)別村鎮(zhèn)銀行不但沒(méi)有設(shè)立審計(jì)委員會(huì)等專業(yè)組織，甚至不設(shè)立內(nèi)審部門，而是委托主發(fā)起行內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)，由于空間和時(shí)間上的錯(cuò)位，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)無(wú)法定期及時(shí)執(zhí)行，內(nèi)部稽核難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，規(guī)模較小的村鎮(zhèn)銀行，可由董事長(zhǎng)或執(zhí)行董事兼任行長(zhǎng)。從委托代理理論的角度來(lái)講，行長(zhǎng)接受股東委托，屬于受托經(jīng)營(yíng)者；從內(nèi)部控制的角度來(lái)講，行長(zhǎng)屬于經(jīng)理層，是制定內(nèi)部控制制度的參與者之一。兩職合一，會(huì)造成職責(zé)權(quán)限混亂，內(nèi)部控制制度牽制乏力。而且村鎮(zhèn)銀行董事長(zhǎng)或執(zhí)行董事一般由主發(fā)起行委任，主發(fā)起行多數(shù)為村鎮(zhèn)銀行的控股股東。吳秋生、喬磊（2018）把總經(jīng)理類型分成同一型、附庸型、獨(dú)立型三類，并把由大股東本人或其家族成員擔(dān)任總經(jīng)理情形歸類為同一型，同時(shí)從總經(jīng)理獨(dú)立程度的視角進(jìn)行實(shí)證分析，在設(shè)定相關(guān)假設(shè)因素后，驗(yàn)證了總經(jīng)理獨(dú)立性越強(qiáng)，內(nèi)部控制越有效。

（三）內(nèi)部控制效率低

我國(guó)村鎮(zhèn)銀行“一股獨(dú)大”現(xiàn)象較為普遍，當(dāng)村鎮(zhèn)銀行實(shí)際控制人股權(quán)高度集中時(shí)，如果沒(méi)有行之有效的約束機(jī)制，則實(shí)際控制人會(huì)為了實(shí)現(xiàn)自身利益，根據(jù)其需求和偏好對(duì)內(nèi)部控制施加影響，使其他各方中小股東的利益受到侵害。而且當(dāng)村鎮(zhèn)銀行董事長(zhǎng)或執(zhí)行董事兼任行長(zhǎng)時(shí)，控股股東與經(jīng)理層的利益目標(biāo)便實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，兼任經(jīng)理層的控股股東謀求不正當(dāng)利益的動(dòng)機(jī)也最強(qiáng)，也最可能發(fā)生經(jīng)理層利用職權(quán)便利，凌駕于內(nèi)部控制之上，導(dǎo)致內(nèi)部控制形同虛設(shè)。因此，擁有同一型總經(jīng)理的企業(yè)內(nèi)部控制有效性最弱（吳秋生、喬磊，2018）。

四、提升村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部控制成效之策

（一）完善規(guī)章制度及法律法規(guī)

村鎮(zhèn)銀行作為新生事物，存在時(shí)間尚短，各項(xiàng)監(jiān)管要求及規(guī)章制度仍不健全，目前監(jiān)管部門僅頒布了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》等少數(shù)幾項(xiàng)制度。村鎮(zhèn)銀行要想實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定的發(fā)展，就必須建立科學(xué)的管理機(jī)制。一方面，監(jiān)管部門要不斷完善監(jiān)管制度，以保證村鎮(zhèn)銀行安全合理運(yùn)營(yíng)；另一方面，村鎮(zhèn)銀行自身應(yīng)建立符合自身運(yùn)營(yíng)模式的規(guī)章制度，只有以完善且切實(shí)可行的制度為保障，才能有效提升內(nèi)部控制的功效，從而促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定發(fā)展。

（二）優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)

村鎮(zhèn)銀行在對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造時(shí)，首先應(yīng)在滿足監(jiān)管部門要求；其次，應(yīng)堅(jiān)持“總體分散、適度集中”的原則，重點(diǎn)解決好村鎮(zhèn)銀行“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象，大力引進(jìn)資本補(bǔ)充能力強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)法人股東及戰(zhàn)略性股東，形成相互牽制的股權(quán)治理結(jié)構(gòu)，有效避免控股股東單獨(dú)化，這也有利于經(jīng)理層發(fā)揮其獨(dú)立性，以提升內(nèi)部控制的有效性。

（三）完善組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化人才隊(duì)伍

村鎮(zhèn)銀行應(yīng)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，建立健全的組織構(gòu)架，設(shè)立董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)，組建審計(jì)委員會(huì)等專業(yè)組織，從外部聘用職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任行長(zhǎng)，成立內(nèi)審部門，并配備專業(yè)專職的審計(jì)人員，形成互相制衡的內(nèi)部控制職能體系。此外，還應(yīng)完善履職機(jī)制，建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則，選拔精通銀行業(yè)的專業(yè)人員作為候選人，提升履職水平，并建立科學(xué)的履職評(píng)價(jià)體系，對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)履職情況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，并與其績(jī)效掛鉤，提升其履職的積極性。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，村鎮(zhèn)銀行需完善治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，配備專業(yè)的人才隊(duì)伍，不斷完善內(nèi)部控制體系，提升內(nèi)控制度建設(shè)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，這樣才能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)立于不敗之地。